老年人幸福生活更有保障
——《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》解讀

姜逾婧

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《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》已于今年1月1日起正式施行。條例的出臺(tái)是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神以及中央、省委有關(guān)決策部署的必然要求，是確保上位法有效實(shí)施和為廣東養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供有力法制保障的客觀需要，也是廣東實(shí)施積極老齡化戰(zhàn)略、保障和改善民生的重要舉措，對(duì)完善養(yǎng)老服務(wù)體系、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)工作、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展具有重要和深遠(yuǎn)的意義。

提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，關(guān)系廣東1 000多萬(wàn)老年人的晚年幸福，也關(guān)系他們子女的工作生活，是涉及人民生活質(zhì)量的大事。省人大常委會(huì)高度重視法規(guī)案的起草和審議工作，專門(mén)成立了由多個(gè)部門(mén)和專家學(xué)者參加的起草工作小組。在起草和審議過(guò)程中，多次開(kāi)展深入調(diào)研、征求意見(jiàn)、座談?wù)撟C，在反復(fù)研究修改和充分評(píng)估的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)20個(gè)月，終于將條例呈現(xiàn)在社會(huì)公眾面前。為提高條例的針對(duì)性和可操作性，確保條例立得住、行得通、真管用，制定條例過(guò)程中，最大限度多規(guī)定實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，減少較虛的條文，避免簡(jiǎn)單的政策堆砌，在實(shí)化細(xì)化政府和有關(guān)部門(mén)職責(zé)的同時(shí)，著重完善發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的制度機(jī)制，做好頂層設(shè)計(jì)，并針對(duì)實(shí)踐中的一些突出問(wèn)題明確具體措施和解決方案，力求落地有效、推動(dòng)有力、群眾有感。條例分十章共八十七條，對(duì)規(guī)劃建設(shè)、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老服務(wù)人才、扶持保障、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出了規(guī)定，層次清晰、重點(diǎn)突出，具有鮮明的廣東特色。

推動(dòng)兩個(gè)“多”構(gòu)建共建共享養(yǎng)老新格局

推動(dòng)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的人口老齡化，加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系，國(guó)家層面不斷出臺(tái)新政策新要求，調(diào)整速度之快、改革力度之大前所未有。如對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的定位從“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”調(diào)整為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”，到條例提交三審前夕，又調(diào)整為“以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。為更好地落實(shí)國(guó)家最新政策精神，條例及時(shí)調(diào)整表述，第三條明確養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展堅(jiān)持以人為本、共建共享，建立健全以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

推動(dòng)多元主體參與。廣東養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與全國(guó)情況基本相同，處于發(fā)展初期，引導(dǎo)和扶持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的力度還很不夠，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)機(jī)制等方面的政策引導(dǎo)和配套服務(wù)不足，影響了其積極性。為此，條例在總則部分重點(diǎn)明確了各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中的相關(guān)職責(zé)，特別是完善政策體系、推動(dòng)改革創(chuàng)新，激發(fā)各類服務(wù)主體活力等方面的職責(zé)；規(guī)定了支持人民團(tuán)體和社會(huì)組織、村（居）民委員會(huì)以及社會(huì)各方面提供、參與、支持養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。同時(shí)，在第二至第七章中均有大量條文強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與，通篇體現(xiàn)了引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的改革發(fā)展思路。

明確職責(zé)要求推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指引早出臺(tái)

統(tǒng)籌有序發(fā)展需要規(guī)劃的引領(lǐng)和保障。省的相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃指引對(duì)地方各級(jí)人民政府的規(guī)劃工作具有重要指導(dǎo)作用，但實(shí)踐中，廣東養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃指引卻因部門(mén)職責(zé)不清而遲遲未能出臺(tái)。

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民政部門(mén)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求最熟悉，規(guī)劃主管部門(mén)的專業(yè)性更強(qiáng)，究竟將責(zé)任交給政府定還是條例直接明確，是主協(xié)辦機(jī)制還是配合協(xié)作，起草和審議過(guò)程中，各方面圍繞這些問(wèn)題提出了不同意見(jiàn)?？紤]到規(guī)劃主管部門(mén)已開(kāi)展了規(guī)劃指引的征求意見(jiàn)工作，有相對(duì)成熟的初稿，且在審議過(guò)程中省政府出臺(tái)的最新文件也明確由規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)，為推動(dòng)配置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃指引的早日出臺(tái)，盡快為全省各地科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提供指引，條例第十條明確了各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)。

設(shè)定三個(gè)“下限”推進(jìn)設(shè)施配套建設(shè)補(bǔ)短板

制定條例之時(shí)，由于各方面因素的影響，廣東養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐并不理想，對(duì)標(biāo)國(guó)家和省的建設(shè)要求，除個(gè)別地市發(fā)展良好外，很多地方達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺失是廣大人民群眾的切身體會(huì)，也是常委會(huì)組成人員最關(guān)心的問(wèn)題之一。審議過(guò)程中，很多常委會(huì)組成人員提出要盡快增加居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)供給，讓群眾實(shí)實(shí)在在地感受到老有所養(yǎng)。一方面，要下大力氣強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升條例剛性，定出硬指標(biāo)，另一方面，也要考慮21個(gè)地級(jí)以上市的情況差異，避免立法脫離實(shí)踐。

經(jīng)過(guò)多次調(diào)研論證，條例最終設(shè)定了三個(gè)“下限”，即：城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)按照人均用地不少于零點(diǎn)一平方米的標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)分級(jí)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；新建城區(qū)和新建住宅區(qū)以每百戶不低于二十平方米的標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；舊城區(qū)和已建住宅區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不符合規(guī)劃要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，按照每百戶不低于十五平方米的標(biāo)準(zhǔn)予以配置。

為確保配置標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位，針對(duì)新建城區(qū)和住宅區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不符合標(biāo)準(zhǔn)、不按時(shí)交付等實(shí)踐難題，第十一條第一款規(guī)定了配建設(shè)施無(wú)償移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處按照規(guī)劃用途安排使用以及竣工驗(yàn)收應(yīng)征求民政部門(mén)意見(jiàn)等解決措施；針對(duì)舊城區(qū)和已建住宅區(qū)配建工作主體缺失問(wèn)題，第十一條第二款規(guī)定所在地人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)建設(shè)達(dá)標(biāo)。此外，為更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，條例還對(duì)實(shí)踐表達(dá)了厚望——規(guī)定三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)需求等情況逐步提高。

搭建制度框架鼓勵(lì)居家社區(qū)養(yǎng)老快發(fā)展

廣東各地居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況差距較大，需求不同、探索多樣，為使立法更好地適應(yīng)全省的實(shí)際，條例第三章按照明確功能定位、完善政策措施、激發(fā)社會(huì)活力的思路搭建制度框架，推動(dòng)提高居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平。

一是完善居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的政府職責(zé)，包括完善政策推動(dòng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、推動(dòng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、優(yōu)先保障特殊困難的老年人、建立特殊老年人定期巡訪制度、推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息化發(fā)展、支持嵌入社區(qū)式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展等。

二是規(guī)范和促進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能、規(guī)范服務(wù)、探索互助養(yǎng)老等內(nèi)容。除強(qiáng)化、細(xì)化政府引導(dǎo)推進(jìn)的職責(zé)之外，第三章僅明確了目標(biāo)方向和基本規(guī)范，目的是為實(shí)踐留有充分的探索創(chuàng)新空間，這樣不僅能保證立法與改革的順暢銜接，更能有力推動(dòng)和保障改革的不斷發(fā)展。

分類定位規(guī)范促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展更充分

在條例的審議過(guò)程中，國(guó)務(wù)院決定取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，隨后國(guó)家又提出“機(jī)構(gòu)充分發(fā)展”的新方向?？紤]到新的改革舉措將對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展產(chǎn)生重大影響以及老年人權(quán)益保障法尚未修改的實(shí)際情況，立法及時(shí)轉(zhuǎn)變思路，以“定標(biāo)準(zhǔn)、更開(kāi)放、強(qiáng)保障、重監(jiān)督”為原則重新定位相關(guān)內(nèi)容，對(duì)涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的規(guī)定和取消許可后不宜繼續(xù)實(shí)施的制度作出調(diào)整，既在與上位法不沖突的前提下迅速落實(shí)了國(guó)家改革精神，又預(yù)估國(guó)家法律修改的情況做好了與上位法的銜接。

同時(shí)，針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局結(jié)構(gòu)不合理、公辦機(jī)構(gòu)功能定位不明確、支持社會(huì)力量設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策措施不到位、護(hù)理型和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等困擾養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的難題，條例第四章一一作了回應(yīng)，強(qiáng)化了政府在推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的相關(guān)責(zé)任，明確了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位和服務(wù)規(guī)范要求。其中，就各方面意見(jiàn)較為集中的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人的問(wèn)題，在第三十四條中作出了積極回應(yīng)，并在后文相應(yīng)規(guī)定了職業(yè)道德教育、相關(guān)行為的懲戒措施和法律責(zé)任等內(nèi)容。

健全政策機(jī)制支持醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)深融合

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是近年來(lái)老年人呼聲最高的服務(wù)需求之一。為促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)資源整合，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，條例第五章明確建立健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度，強(qiáng)化了政府規(guī)劃指導(dǎo)、扶持推動(dòng)、優(yōu)化審核審批程序、加快健全醫(yī)療護(hù)理體系、支持多機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)等職責(zé)，針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的醫(yī)保待遇問(wèn)題，對(duì)優(yōu)化醫(yī)保報(bào)銷程序和結(jié)算方式、將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍等作了規(guī)定。

在調(diào)研和征求意見(jiàn)過(guò)程中，各方面普遍呼吁盡快將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)探索經(jīng)驗(yàn)上升為全省層面的政策，幫助更多有長(zhǎng)期護(hù)理需求的老年人及其家庭擺脫困境。實(shí)際情況是，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)尚處于少數(shù)城市試點(diǎn)階段，老年人權(quán)益保障法第三十條雖然就老年人護(hù)理需求問(wèn)題作了規(guī)定，也僅是“逐步開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保障工作”和給予護(hù)理補(bǔ)貼兩方面內(nèi)容，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，省的層面尚不具備依據(jù)和條件全面推廣實(shí)施。

經(jīng)反復(fù)研究權(quán)衡，立法選擇了積極引領(lǐng)。第四十四條依據(jù)上位法對(duì)逐步開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保障工作作了規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐明確完善專業(yè)照顧護(hù)理服務(wù)體系，規(guī)定了發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼、探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度、支持開(kāi)發(fā)商業(yè)性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品等方式，保障老年人護(hù)理需求。一邊是群眾對(duì)立法的期盼，一邊是制度和政策上的障礙，立法沒(méi)有回避問(wèn)題，而是選擇迎難而上，努力用法律促進(jìn)民生質(zhì)量的提升，讓人民的需求和愿望得到更好的實(shí)現(xiàn)。

扶持監(jiān)督并重突出政府行業(yè)社會(huì)嚴(yán)約束

促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)健康有序發(fā)展，既需充分松綁鼓勁，為各方面積極參與營(yíng)造良好環(huán)境，又應(yīng)注重規(guī)范服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)督，推動(dòng)服務(wù)質(zhì)量有效提升。為此，條例第七章在整合提煉國(guó)家和省有關(guān)扶持保障政策的基礎(chǔ)上，建立健全了扶持保障制度，特別是對(duì)土地優(yōu)惠、用水用電用氣等價(jià)格優(yōu)惠予以明確，力促優(yōu)惠措施切實(shí)落地。

第八章構(gòu)建了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，建立健全了監(jiān)督管理制度，強(qiáng)化行業(yè)自律和誠(chéng)信建設(shè)，完善信用體系建設(shè)、健全懲戒機(jī)制，重點(diǎn)突出了養(yǎng)老服務(wù)事中事后監(jiān)督。其中，為回應(yīng)群眾呼聲，針對(duì)實(shí)踐中坑老、騙老的惡劣行為，第七十一條專門(mén)規(guī)定了對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域非法集資、詐騙等違法行為加強(qiáng)監(jiān)管和查處的內(nèi)容。

此外，條例還就解決養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重匱乏、服務(wù)人員素質(zhì)不高等養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展問(wèn)題作出了制度安排和政策引領(lǐng)，對(duì)政府有關(guān)部門(mén)及其工作人員、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的法律責(zé)任，以及未按規(guī)劃要求配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、未經(jīng)法定程序擅自改變養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地用途、騙取補(bǔ)貼補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等行為的法律責(zé)任，作出了規(guī)定。

養(yǎng)老服務(wù)是全社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)和重大民生工程，養(yǎng)老服務(wù)條例是受各方面廣泛關(guān)注的立法項(xiàng)目。在整個(gè)立法過(guò)程中，省人大常委會(huì)始終堅(jiān)持立法為民、立法惠老，注重通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)，將憲法法律規(guī)定的老年人獲得物質(zhì)幫助、享受社會(huì)服務(wù)和優(yōu)待、參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果等權(quán)利落到實(shí)處，切實(shí)用法律呵護(hù)人民群眾幸福生活。

條例的出臺(tái)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，回應(yīng)了人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，制度規(guī)定較為全面、標(biāo)準(zhǔn)要求具體明確、機(jī)制措施切實(shí)可行，且具有一定的前瞻性，是堅(jiān)持人民有所呼、立法有所應(yīng)的充分彰顯，是立法堅(jiān)持以人民為中心的集中體現(xiàn)，也是精細(xì)化立法的一次生動(dòng)實(shí)踐。條例的出臺(tái)將有力促進(jìn)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的建立健全，引領(lǐng)和推動(dòng)廣東養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)改革探索的順利開(kāi)展，更好保證全省老年人在共建共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感。■