合憲性審查是最終最高的糾錯(cuò)機(jī)制
——本刊專訪中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)胡錦光

采訪_本刊記者

黨的十九大報(bào)告要求，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。習(xí)近平總書記也提出要求，要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。那么，在已有的基礎(chǔ)上，如何推進(jìn)我國(guó)的合憲性審查工作，就是一個(gè)非常值得探討的理論問(wèn)題和實(shí)踐課題。胡錦光教授是中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師，他對(duì)如何推進(jìn)我國(guó)的合憲性審查工作有著深入研究。近日，胡錦光教授就其研究成果的其中一部分觀點(diǎn)對(duì)本刊進(jìn)行了剖析。

我國(guó)合憲性審查制度已有的推進(jìn)

記：黨的十九大報(bào)告中首次明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，此前我國(guó)在合憲性審查方面做了哪些“功課”？

胡：現(xiàn)行憲法根據(jù)我國(guó)的憲法制度，建立了具有中國(guó)特色的合憲性審查制度，即由作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)行使合憲性審查權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，其實(shí)際上主要承擔(dān)著合憲性審查的工作。2000 年立法法（2015 年修改）、2000 年《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（2005 年修改）、2005 年《司法解釋備案審查工作程序》《法規(guī)司法解釋備案審查工作規(guī)程》等法律文件依據(jù)憲法對(duì)我國(guó)合憲性審查制度作出了進(jìn)一步具體化的規(guī)定。

2004 年全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)設(shè)立“法規(guī)備案審查室”，作為專門負(fù)責(zé)備案審查的機(jī)構(gòu)。2018 年第五個(gè)憲法修正案將“全國(guó)人大法律委員會(huì)”更名為“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”。2018 年6 月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》，規(guī)定，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。很顯然，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)是專門協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行合憲性審查的機(jī)構(gòu)。

記：現(xiàn)行憲法頒行以來(lái)，全國(guó)人大常委在合憲性審查工作方面做了大量工作吧？

胡：是的，現(xiàn)行憲法頒行以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)非常重視合憲性審查工作，實(shí)際上進(jìn)行了大量的合憲性審查工作，只是其工作情況未向社會(huì)公開(kāi)。2017 年12 月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委作了《關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017 年備案審查工作情況的報(bào)告》，第一次公開(kāi)了合憲性審查工作情況。十二屆全國(guó)人大以來(lái)，截至2017 年12 月上旬，常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778 件，法制工作委員會(huì)共收到公民、組織提出的各類審查建議1527 件。法制工作委員會(huì)對(duì)收到的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律相抵觸或者不適當(dāng)問(wèn)題的，積極穩(wěn)妥作出處理，并公布了五起典型案件。

2018 年12 月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委作了《關(guān)于2018 年備案審查工作情況的報(bào)告》，報(bào)告披露，2018 年，制定機(jī)關(guān)共向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋1238 件，法制工作委員會(huì)共收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來(lái)信來(lái)函4578 件。同時(shí)，公布了處理的典型案件情況。特別是全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間，有全國(guó)政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。全國(guó)人大常委會(huì)法工委通過(guò)調(diào)研論證，建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度。

充分認(rèn)識(shí)合憲性審查的重要性

記：合憲性審查具有哪些功能？

胡：合憲性審查具有以下功能。一是維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化背景下，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然貫徹全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面。因此，十八屆四中全會(huì)決定指出，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。地方的法律文件如果與憲法不一致，各行其是，必然嚴(yán)重?fù)p害黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二是保障國(guó)家治理規(guī)則的統(tǒng)一性。在法治國(guó)家，國(guó)家治理現(xiàn)代化首先必須是國(guó)家治理規(guī)則的現(xiàn)代化。而在現(xiàn)代化國(guó)家、國(guó)家治理成熟的國(guó)家，一個(gè)國(guó)家只能是一套統(tǒng)一的國(guó)家治理規(guī)則。這一套統(tǒng)一的國(guó)家治理規(guī)則必須以憲法為核心。因此，黨中央提出，要完善和形成以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。

三是保障社會(huì)主義核心價(jià)值觀真正“內(nèi)化于心、外化于行”。黨中央提出，要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法之中。核心價(jià)值觀關(guān)系到一個(gè)社會(huì)是否具有凝聚力、感召力和生命力的重大問(wèn)題。表面上看，憲法是一套制度，實(shí)際上，憲法制度是核心價(jià)值觀的具體化、法定化、制度化，憲法是核心價(jià)值觀的載體。核心價(jià)值觀本質(zhì)上就是社會(huì)共識(shí)，而在法治社會(huì)，社會(huì)共識(shí)就是憲法共識(shí)。通過(guò)合憲性審查，否定那些違反憲法的法律文件中所規(guī)定的制度，可以向社會(huì)成員明確傳達(dá)社會(huì)核心價(jià)值觀，從而凝聚社會(huì)共識(shí)。

四是保障公民的基本權(quán)利。馬克思說(shuō)，憲法是人權(quán)保障書。憲法的核心價(jià)值是尊重和保障人權(quán)，我國(guó)2004 年修改的憲法也明確了憲法的這一核心價(jià)值。國(guó)家的目的、國(guó)家權(quán)力的目的、國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的目的都在于尊重和保障人權(quán)。憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利是一個(gè)人在特定國(guó)家中最重要、最低限度的權(quán)利。法律文件違反憲法，就可能侵犯了公民憲法上的基本權(quán)利，損害了憲法的核心價(jià)值，違背了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的義務(wù)。

記：您還說(shuō)過(guò)，合憲性審查還有一個(gè)重要功能，就是“合憲性審查就是最終的和最高的糾錯(cuò)機(jī)制”。請(qǐng)問(wèn)如何理解？

胡：制度糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)良法之治，這也是合憲性審查的一項(xiàng)重要基本功能。或者因?yàn)樯鐣?huì)變遷，原有的制度已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求；或者因?yàn)榭紤]不周，制度未能兼顧不同的利益，損害了某個(gè)群體的利益；或者因?yàn)槲茨芎芎美斫鈶椃ǖ木窈突驹瓌t，致使制度與憲法不一致，等等。在制度出現(xiàn)錯(cuò)誤的情況下，必須有一套糾錯(cuò)機(jī)制，及時(shí)糾正錯(cuò)誤制度，避免其造成更大的損害。合憲性審查就是最終的和最高的糾錯(cuò)機(jī)制。

在中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，新時(shí)代法治建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)主要是兩項(xiàng)：一是如何保證憲法法律法規(guī)有效實(shí)施，即實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治。法律法規(guī)的有效實(shí)施，主要依靠行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)公正司法，而憲法的有效實(shí)施必須依靠合憲性審查。二是如何保證制度合理，即實(shí)現(xiàn)良法之治。制度的合理性主要依靠合法性審查和合憲性審查，而合憲性審查又是高于合法性審查的最終保證制度合理的審查機(jī)制。這就是黨中央自十八大以來(lái)反復(fù)強(qiáng)調(diào)憲法重要性、要推進(jìn)合憲性審查的根本原因。

合憲性審查決定是否具有溯及力

記：請(qǐng)問(wèn)如何理解合憲性審查決定的效力？

胡：全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查決定是代表全國(guó)人大常委會(huì)作出的，特別是全國(guó)人大常委會(huì)作出的合憲性審查決定，具有一般的法律效力，對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)都具有效力。某個(gè)法律文件被認(rèn)為違反憲法，則該法律文件整體失去效力；法律文件的某個(gè)條款被認(rèn)為違反憲法，則該條款失去效力，其他部分仍然有效。責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期修改的，修改之后失去效力。

目前的主要問(wèn)題是合憲性審查決定是否具有溯及力。例如，根據(jù)2016 年內(nèi)蒙古自治區(qū)1 位公民提出的審查建議，對(duì)有關(guān)司法解釋規(guī)定“附條件逮捕”制度的問(wèn)題進(jìn)行審查研究，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通，相關(guān)司法解釋已于2017 年4 月停止執(zhí)行。那么，已經(jīng)被“附條件逮捕”的人怎么辦？

全國(guó)人大常委會(huì)法工委根據(jù)2017 年北京大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)、人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所4 位學(xué)者聯(lián)名提出的審查建議，對(duì)涉及人口與計(jì)劃生育的地方性法規(guī)中關(guān)于“超生即辭退”的規(guī)定進(jìn)行審查研究，于2017 年9 月致函有關(guān)地方人大常委會(huì)，建議對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)中類似的控制措施和處罰處分處理規(guī)定作出修改。那么，已經(jīng)因超生而被辭退的人怎么辦？如果廢除1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》和國(guó)務(wù)院據(jù)此制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，那么已經(jīng)被收容教育的人怎么辦？

全國(guó)人大常委會(huì)法工委根據(jù)公民審查建議，對(duì)浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》中有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別一定條件下構(gòu)成非法行醫(yī)罪的規(guī)定，以及浙江省人民檢察院、浙江省高級(jí)人民法院、浙江省公安廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見(jiàn)》進(jìn)行研究，認(rèn)為上述意見(jiàn)有關(guān)內(nèi)容是對(duì)刑法具體應(yīng)用問(wèn)題所作的解釋，違背了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》及立法法關(guān)于審判工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋應(yīng)當(dāng)由最高人民法院作出、其他審判機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋的規(guī)定，屬于應(yīng)當(dāng)清理的帶有司法解釋性質(zhì)的文件。我們督促最高人民法院、最高人民檢察院、浙江省人大常委會(huì)及時(shí)予以糾正。根據(jù)反饋情況，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)停止執(zhí)行。那么，已經(jīng)被判刑的人怎么辦？

記：國(guó)外是怎么處理此類問(wèn)題的，有沒(méi)有值得我們參考的價(jià)值？

胡：從各國(guó)合憲性審查制度看，合憲性審查決定一般并不具有溯及力，即其效力只是撤銷違反憲法的法律文件，使其失去法律效力。該決定不具有溯及力的基本原因是：一是為了維持社會(huì)秩序的安定性。秩序因規(guī)則而形成并維持，規(guī)則的確定性保障了秩序的穩(wěn)定性、安定性。秩序本質(zhì)上是一種利益關(guān)系的制度安排。維護(hù)規(guī)則的權(quán)威性，即維護(hù)了利益關(guān)系，達(dá)到維持秩序的目的。二是信賴?yán)姹Ｗo(hù)。如果合憲性審查決定具有溯及力，依據(jù)法律文件獲得了某項(xiàng)利益，當(dāng)該法律文件因違反憲法而被撤銷，該利益即不受保護(hù)，則利益總是處于不確定的狀態(tài)。三是利益衡量原則。如果不具有溯及力，某個(gè)“不法利益”可能受到保護(hù)，或者某個(gè)合法利益受到侵害；如果具有溯及力，社會(huì)秩序的穩(wěn)定性、安定性受到保護(hù)。兩者比較，后者的利益大于前者的利益。四是國(guó)家賠償范圍的限制。世界各國(guó)的國(guó)家賠償法中關(guān)于國(guó)家賠償?shù)姆秶话⒎ㄐ袨椋覈?guó)也如此。

在實(shí)行司法審查制的國(guó)家，法院如果認(rèn)為某項(xiàng)法律違反憲法，只是在個(gè)案中拒絕適用。理論上說(shuō)，該法律仍然是有效的法律，只是不被法院適用而事實(shí)上成為死法。

在實(shí)行憲法法院審查制的國(guó)家，憲法法院如果認(rèn)為某項(xiàng)法律違反憲法，有權(quán)予以撤銷。撤銷決定的生效日期分為兩種情況：自撤銷決定作出之日起該法律無(wú)效；自撤銷決定作出之日起六個(gè)月后，該法律無(wú)效。后一種情況主要是考慮到，給立法機(jī)關(guān)重新制定法律的緩沖時(shí)間，其背后的考量是，有一個(gè)違反憲法的法律總比沒(méi)有法律更好。

德國(guó)實(shí)行憲法法院審查制，在德國(guó)，憲法法院的合憲性審查決定具有溯及力只限于一種情況：稅收實(shí)行聯(lián)邦與州分權(quán)，對(duì)于相同的稅種，如果聯(lián)邦和州都制定了法律并同時(shí)收稅，憲法法院撤銷了其中一項(xiàng)法律，具有溯及力。

合憲性審查決定是否具有溯及力，我國(guó)目前的法律并未作出規(guī)定。這一問(wèn)題不解決，合憲性審查機(jī)關(guān)在具體工作中就會(huì)謹(jǐn)小慎微。我認(rèn)為，總體上，一般不應(yīng)當(dāng)具有溯及力。是否存在例外情況，值得進(jìn)一步研究。

個(gè)人簡(jiǎn)介》》

胡錦光，男，1960 年出生，教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”入選者，現(xiàn)任中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、公共政策研究院副院長(zhǎng)、國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科——中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任。兼任中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，北京市法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)井岡山干部學(xué)院、鄭州大學(xué)兼職教授，教育部高校學(xué)生司暨法制辦法律咨詢顧問(wèn)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局法律咨詢顧問(wèn)。胡錦光教授的研究領(lǐng)域包括憲法基本理論、違憲審查、行政法基本理論和行政訴訟等。