城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)梯次并軌與一體化治理

◎鄭瑞強 陳晨

隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施，人口流動效應凸顯。尤為重要的是，80%的流動人口是從農(nóng)村地區(qū)流向城市地區(qū)，少部分人口流向鄉(xiāng)村。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口的社會保障和扶貧開發(fā)機制是大勢所趨。

推進城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)梯次并軌的政策預設(shè)

1.現(xiàn)實矛盾：城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)分治

傳統(tǒng)農(nóng)村社會保障體系主要由養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療、社會救助和教育扶持四個部分組成，其中養(yǎng)老保險包括基本養(yǎng)老保險、長壽老年人津貼及農(nóng)村貧困人口養(yǎng)老醫(yī)療救助等，合作醫(yī)療包括基本醫(yī)療保險、慢性病與地方病防治計劃等，社會救助包括農(nóng)村居民最低生活保障制度、五保戶制度和救災救濟制度等，教育扶持包括農(nóng)村免費義務教育計劃、中高等教育扶持計劃與職業(yè)技能培訓等。

為了充分保障農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)益，促進區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，鑒于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的艱巨性和長期性，一方面，國家在減貧過程中逐步形成了針對農(nóng)村扶貧開發(fā)的工作理念和政策體系：考慮貧困人口生計水平及演化路徑，扶貧開發(fā)理念從傳統(tǒng)“救濟式、輸血式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)式、造血式”，有關(guān)貧困內(nèi)涵的把握由單一經(jīng)濟貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S貧困，扶貧開發(fā)主體也由政府主導變?yōu)槎嘣獏⑴c，同時創(chuàng)新多元扶貧方式，形成了“多元化大扶貧格局”，并且通過立法的形式對扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金、監(jiān)督和考核以及法律責任等內(nèi)容進行明確，構(gòu)建了較為完善的管理體制和運行機制（見圖1）。另一方面，鑒于福利主義理念指導，考慮城鎮(zhèn)貧困人口組成的結(jié)構(gòu)性特征，建構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，尤其是充分就業(yè)假設(shè)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)貧困人口救助體系主要以城鄉(xiāng)居民最低生活保障為主，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房補助等專項救助為輔，其他救助、救濟和社會幫扶為補充的綜合性救助政策（見圖2）。當前城鎮(zhèn)貧困人口救助體系的重點放在了滿足貧困人口低層次需要的社會救助方面，忽略了城鎮(zhèn)貧困人口潛力激發(fā)、能力提升的需要。

追溯社會保障制度設(shè)計，有以德國歷史學派之社會改良為肇始，有以英國“濟貧法”之頒布為開端，理論上或提人本權(quán)利、或曰社會權(quán)利、或以福利經(jīng)濟學及有效需求論為社會保障之梳理理論[1]，但總的問題假設(shè)均以社會風險防范和消減為基礎(chǔ)。如最初的城鎮(zhèn)貧困人口的社會救助體系建構(gòu)于城市無家可歸者、殘疾人等最困難群體的精神撫慰與最低生活救濟之上，此后受工業(yè)時代社會技術(shù)風險、市場風險等影響下的社會保障體系成為風險社會的國家制度組成，成為國家社會經(jīng)濟發(fā)展的“保障網(wǎng)和安全閥”。

圖1 農(nóng)村貧困人口扶貧開發(fā)管理及政策體系——領(lǐng)導關(guān)系 ……指導、協(xié)調(diào)關(guān)系

圖2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的城鄉(xiāng)社會保障體系

依據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學反貧困理論，對于工業(yè)化和城市化帶來的貧困風險防范，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)貧困人口人力資本和可行能力提升，進而轉(zhuǎn)變對城鎮(zhèn)貧困人口的“被動保障”為“主動發(fā)展”，盡可能激發(fā)城鎮(zhèn)貧困人口內(nèi)源性發(fā)展動力，消減城鎮(zhèn)貧困。借鑒城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下正在開展的城鄉(xiāng)社會保障制度經(jīng)歷的“分割-融合-排斥-統(tǒng)籌”的演進路徑，考慮經(jīng)由這一轉(zhuǎn)變后的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策體系績效顯著的現(xiàn)實，建議在現(xiàn)有社會保障體系的基礎(chǔ)上，增設(shè)城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)機構(gòu)，健全其運行機制，行使城鎮(zhèn)扶貧開發(fā)之責。

2.組織基礎(chǔ)：城鄉(xiāng)融合背景下社區(qū)治理趨同

社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)。2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，首次以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為原則取代了傳統(tǒng)“城鄉(xiāng)分開”的闡釋方式，標志著我國城鄉(xiāng)社區(qū)融合發(fā)展、統(tǒng)籌治理進入新階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展有助于促進區(qū)域要素交流與要素增益。隨著新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域發(fā)展要素配置機制的進一步理順，具有區(qū)域性、服務性特征且以居民認同為紐帶的新型社區(qū)成為城鄉(xiāng)治理體系中的基礎(chǔ)組成，并將在未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中呈現(xiàn)出權(quán)能趨同現(xiàn)象。

歷史分析我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理狀況可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了分治到并行的發(fā)展過程。1949-1978年間，城鄉(xiāng)社區(qū)管理呈現(xiàn)出強行政化、封閉式管理特征，城鎮(zhèn)社區(qū)表現(xiàn)為“單位社區(qū)和街道居委會”，農(nóng)村社區(qū)則由“人民公社、生產(chǎn)隊”組成。1978年之后，市場經(jīng)濟背景下的城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)構(gòu)隨著資源配置機制的轉(zhuǎn)變也發(fā)生了調(diào)整：強調(diào)服務供給的城市社區(qū)取代了單位制社區(qū)，村民自治基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)取代了社隊體制。黨的十七大后要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，強調(diào)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新開啟了新的方向。

依據(jù)區(qū)域空間重構(gòu)驅(qū)動發(fā)展邏輯，區(qū)別具有血緣關(guān)系的農(nóng)村社區(qū)和業(yè)緣關(guān)系濃厚的單位社區(qū)，未來的城鎮(zhèn)社區(qū)將更具有平等參與性和開放性：隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略的實施，“城”“鄉(xiāng)”現(xiàn)有極化差異將逐漸縮小，作為生產(chǎn)型和生活型有機統(tǒng)一共同體的城鄉(xiāng)社區(qū)在各自轄區(qū)的結(jié)構(gòu)功能定位相對獨立而又互相支持，社區(qū)居民平等參與和共同享有區(qū)域社會管理和公共服務。城鄉(xiāng)社區(qū)治理尤其是農(nóng)村社區(qū)治理由社區(qū)黨組織、基層政府、其他自治組織和專業(yè)合作組織、社會力量等多元主體協(xié)同管理協(xié)調(diào)，以及社區(qū)民眾參與、公共服務提供、文化引領(lǐng)、矛盾預防與調(diào)處、智慧社區(qū)建設(shè)等權(quán)能設(shè)置與發(fā)揮趨于同步，本質(zhì)歸因于城鄉(xiāng)融合背景下城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展要素自由、平等交流基礎(chǔ)上的“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”三重空間的布局優(yōu)化與環(huán)境調(diào)適。彼時的“城”“鄉(xiāng)”社區(qū)，只是一種服務于居民舒適生活的空間名稱概念，并無結(jié)構(gòu)、功能差異。

社區(qū)治理的要義是開發(fā)和利用社區(qū)資源，鼓勵社區(qū)居民和各類社會組織參與社區(qū)管理與服務，應對社區(qū)公共問題，滿足社區(qū)公共需求，最大限度地增進社區(qū)公共福利，將社區(qū)建設(shè)成為“社會生活共同體”[2]，藉此，以社區(qū)治理協(xié)同為發(fā)展契機和組織平臺，統(tǒng)籌整合社區(qū)發(fā)展資源以推進城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)治理便成為題中應有之意（見圖3）。

圖3 城鄉(xiāng)社區(qū)趨同發(fā)展途徑

3.社會需求：城鄉(xiāng)貧困人口交互流動

自改革開放以來到2015年，由于人口流動與生產(chǎn)要素等結(jié)合，流動人口因素對全國GDP的貢獻率在23%左右。據(jù)測算，從20世紀90年代開始，人口遷移流動的現(xiàn)象異軍突起。90年代初，流動人口2100萬，不到總?cè)丝诘?%。到2017年底達到2.44億，占總?cè)丝诘?8%。人口遷移流動數(shù)量增加的速度，遠遠超過同期人口自然增長的速度。尤為重要的是，80%的流動人口是從農(nóng)村地區(qū)流向城市地區(qū)，少部分人口流向鄉(xiāng)村。因此城鎮(zhèn)人口的增長幅度，大大超過同期總?cè)丝诘脑鲩L幅度[3]。

一方面隨著城鎮(zhèn)化率的提高和城鎮(zhèn)人口增加，城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模將增大，且貧困類型也將隨著發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變而變得復雜多樣。另一方面，基于人口等要素的自由交互，新型城鄉(xiāng)社區(qū)將呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)相似、功能相近、形態(tài)各異而又強調(diào)自治”的特征，城鄉(xiāng)貧困的結(jié)構(gòu)性特征將出現(xiàn)城鄉(xiāng)趨同趨勢，而推進城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)梯次并軌成為優(yōu)化扶貧資源配置的重要抓手和工作方向。

城鄉(xiāng)貧困治理機制優(yōu)化策略

鑒于貧困人口的流動性、扶貧開發(fā)資源的稀缺性特征，針對連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)的原則和城鄉(xiāng)貧困交互現(xiàn)實，考慮城鄉(xiāng)社區(qū)治理趨同化發(fā)展趨勢，未來的城鄉(xiāng)貧困治理需要由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)協(xié)同，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)上的扶貧開發(fā)治理。具體可以分為三個階段：

1.發(fā)展階段（當前-2025年）：健全城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)體制與機制，推進城鎮(zhèn)居民困難群體的社會保障、扶貧開發(fā)兩大保障體系的“并行”發(fā)展

由于當前城鎮(zhèn)貧困人口救助工作主要由民政系統(tǒng)承擔，建議在國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室的統(tǒng)一領(lǐng)導下，在民政系統(tǒng)各級機構(gòu)中分設(shè)承擔“城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)”任務的職能科室，配備專職人員，聯(lián)合人力資源與社會保障系統(tǒng)等機構(gòu)完善城鎮(zhèn)貧困人口信息平臺建設(shè)，逐步健全完善城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)的制度規(guī)范、政策體系與工作模式，在工作推進中逐步清晰城鎮(zhèn)居民社會保障與城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)的權(quán)能邊界，如明確城鎮(zhèn)貧困人口識別標準、制訂“城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)工作條例”、創(chuàng)新城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)工作中多元主體的參與協(xié)商、責任履行與監(jiān)管等工作機制、有效銜接城鎮(zhèn)居民社會保障與城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)政策等。在部門間責權(quán)管理清晰的基礎(chǔ)上，逐步成立獨立的職能部門“城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)辦公室”，推進城鎮(zhèn)居民困難群體的社會保障、扶貧開發(fā)兩大保障體系的“并行”發(fā)展。

2.并軌階段（2025-2035年）：有效銜接城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)協(xié)同并軌

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制與機制的進一步完善，要素自由交流基礎(chǔ)上的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系形成，基于功能合理分區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上的“城”“鄉(xiāng)”發(fā)展交互使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟空間、社會空間“存有明顯差距的空間分異”特征虛化，城鄉(xiāng)貧困結(jié)構(gòu)性特征與社區(qū)治理權(quán)能趨同基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)在貧困人口類型及致貧原因、貧困人口扶貧開發(fā)方式選擇及扶貧開發(fā)減貧效應評估等領(lǐng)域出現(xiàn)交叉和融合現(xiàn)象。

空間重構(gòu)減貧理念指導下的城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作需要在更高層次、更廣領(lǐng)域籌集資源，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作方式，以應對貧困人口的流動性、城鄉(xiāng)貧困的動態(tài)性、致貧原因的多維性以及貧困退出人口返貧風險性等問題，城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)體制與機制的協(xié)同并軌成為題中應有之意：建議在國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室的統(tǒng)一領(lǐng)導下，將城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)辦公室與負責農(nóng)村貧困人口的扶貧開發(fā)辦公室合署并組建“城鄉(xiāng)貧困人口扶貧開發(fā)辦公室”或者“貧困人口扶貧開發(fā)辦公室”，行使貧困人口幫扶以及促進其生計可持續(xù)發(fā)展職責，并逐步消減城鄉(xiāng)反貧困統(tǒng)籌治理的政策異化、瞄準困難、政策脫節(jié)、資源漏出及市場排斥等風險。

3.融合階段（2035年之后）：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進扶貧開發(fā)治理現(xiàn)代化

城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作離不開區(qū)域社會經(jīng)濟系統(tǒng)的資源支持，圍繞“城鄉(xiāng)分治的扶貧開發(fā)體系梯次并軌，益貧性社會保護政策與扶貧開發(fā)有序并行”兩條主線，2035年之后的城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)應呈現(xiàn)出“分層多維組合式”特征：以扶貧開發(fā)系統(tǒng)及職能承擔為主體，結(jié)合貧困人口生計水平與利益訴求差別，分成普惠層次、條件層次與附加層次開展服務的精準供給；同時在區(qū)域發(fā)展政策層面完善貧困人口的政策支持體系，鼓勵發(fā)展社會企業(yè)，調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以增進區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展益貧水平，在提高扶貧開發(fā)工作社會化的過程中實現(xiàn)扶貧開發(fā)治理的現(xiàn)代化，增進貧困人口福祉。

■ 一園春紅 王全福/攝