多邊貿(mào)易體系變革與擴大高水平對外開放

◎李鋼

當今世界經(jīng)濟全球化曲折發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟一體化以變奏曲方式繼續(xù)向前推進。我國仍將長期處于戰(zhàn)略機遇期，但面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有。因此，必須堅定不移地深化改革，實行對外開放基本國策，打造更高水平的開放型經(jīng)濟，推動開放型世界經(jīng)濟的構(gòu)建。

多邊貿(mào)易體系的歷史演變與發(fā)展

全球經(jīng)濟治理的一個重要方面就是全球貿(mào)易治理，全球貿(mào)易治理離不開以WTO為代表的多邊貿(mào)易體系的支持，這一體系是由一系列貿(mào)易協(xié)議及規(guī)則構(gòu)成的，此外還包括其他平臺，如聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、G20等。影響全球貿(mào)易治理的還有區(qū)域經(jīng)濟一體化的各種形態(tài)及載體，如自由貿(mào)易區(qū)或準自由貿(mào)易區(qū)（FTARTA）、關(guān)稅同盟、經(jīng)貨聯(lián)盟等，以及一些非機制化的安排也會對全球經(jīng)濟治理產(chǎn)生影響，如亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞歐首腦會議（ASEM）等。21世紀的新規(guī)則往往是由一些區(qū)域經(jīng)濟一體化的協(xié)議率先提出并被逐漸推廣到多邊貿(mào)易體系中。

1.WTO為代表的多邊貿(mào)易體系正在走向3.0時代

世貿(mào)組織、世界銀行、國際貨幣基金組織作為全球經(jīng)濟三大支柱（GATTWTO、WBG、IMF）構(gòu)建了多邊貿(mào)易體系，在其1.0時代，即關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時期（GATT1947-1994年），主要任務(wù)就是著眼于貨物貿(mào)易的自由化，即大幅削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，涉及的領(lǐng)域主要是非農(nóng)產(chǎn)品-工業(yè)制成品。在其2.0時代，也就是世界貿(mào)易組織從創(chuàng)立到金融危機過后的時期（WTO1995-2014年），主要任務(wù)是在繼續(xù)堅持貨物貿(mào)易自由化的同時，將貿(mào)易自由化拓展到服務(wù)貿(mào)易（GATS）、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)（TRIPS）、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施（TRIMS）以及貿(mào)易與環(huán)境等領(lǐng)域。當前，多邊貿(mào)易體系正在逐步邁向3.0時代。2015年之后，美歐已經(jīng)不再討論多哈回合貿(mào)易談判的問題，而發(fā)展中國家仍聚焦農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品談判。2015年底WTO部長會議決定給各成員國以半年的反思期，以尋找多邊貿(mào)易體系未來發(fā)展方向，但到2016年5月反思期結(jié)束后，仍未達成共識。歐美發(fā)達經(jīng)濟體在與發(fā)展中國家不能達成意見一致的條件下，轉(zhuǎn)為關(guān)注“WTO+”，即與貿(mào)易無直接關(guān)系的諸多邊境內(nèi)措施，如競爭政策、政府采購、國有企業(yè)和指定壟斷、環(huán)境、監(jiān)管一致性、透明度和反腐敗等，以及國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）等諸邊協(xié)議。

總體來看，當今全球貿(mào)易治理面臨困境，20世紀上半葉形成的世界多邊貿(mào)易體系的舊架構(gòu)（GATT）及其在90年代拓展的框架（WTO）已經(jīng)與當今的全球經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展格局極不適應(yīng)。

2.以FTARTA為代表的區(qū)域經(jīng)濟一體化分化

在多邊貿(mào)易體系發(fā)展演變的同時，區(qū)域經(jīng)濟一體化也迅速發(fā)展起來。它同樣經(jīng)歷了三個階段：自由貿(mào)易協(xié)定或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定（FTARTA）的1.0時代只包含貨物貿(mào)易自由化，90%以上進出口貨物零關(guān)稅；2.0時代則涵蓋到服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)和投資等領(lǐng)域；3.0時代拓展到競爭政策、投資政策、政府采購、國有企業(yè)和指定壟斷、勞工、環(huán)境、監(jiān)管一致性、透明度和反腐敗等更多領(lǐng)域并產(chǎn)生了一些新規(guī)則（如電子商務(wù)等）。

區(qū)域經(jīng)濟一體化邁向3.0時代，前期美國“兩洋戰(zhàn)略”的兩大支柱——跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和跨大西洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）主導(dǎo)了超大型自由貿(mào)易協(xié)議，后期則發(fā)生了重大分化：一方面，美國重新審視各種自由貿(mào)易協(xié)議，以一對一的方式與貿(mào)易伙伴逐一談判廢止了TPP，TTIP暫時擱淺，重談北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），并于2018年結(jié)束談判且更名為《美墨加三國協(xié)議》。另一方面，歐盟、日本等持續(xù)推進一體化進程：2016年底歐盟與加拿大簽訂了《綜合經(jīng)濟與貿(mào)易協(xié)定》（CETA），2018年與日本簽訂《歐日經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA），除美國外的其他TPP國家簽訂了《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），東盟和中日韓澳新印參與的《區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）也在加快商簽進程。同時推動亞太自由貿(mào)易區(qū)（FTAAP）建立。

與“逆全球化”不同，區(qū)域經(jīng)濟一體化這一歷史潮流沒有改變，而且正在按照自身的方式繼續(xù)推進，未來還將進一步發(fā)展。

我國在全球貿(mào)易治理中的角色轉(zhuǎn)換

1.從邊緣配角到主角之一的轉(zhuǎn)變

改革開放40年來，我國實現(xiàn)了經(jīng)濟從弱到強，對外貿(mào)易從小到大的轉(zhuǎn)變，GDP和對外貿(mào)易均居世界第二位（其中，貨物貿(mào)易第一、服務(wù)貿(mào)易第二）。隨著對外開放的逐步擴大和自身實力的提升，我國在全球貿(mào)易治理中的角色也從被動適應(yīng)者轉(zhuǎn)為主動參與者。

（1）在第一階段（1978-1994年），即改革開放之后到WTO成立這一階段，我國從多邊貿(mào)易體系的局外人發(fā)展為積極申請“復(fù)關(guān)入世”，GATT協(xié)議與規(guī)則的學(xué)習(xí)者、被動的追隨者。

（2）在第二階段（1995-2008年），即WTO成立、我國加入WTO再到全球金融危機爆發(fā)，我國主要作為WTO協(xié)議與規(guī)則的學(xué)習(xí)者，全程參與多哈回合談判的非締約方、兌現(xiàn)加入WTO承諾議定書的履行者和WTO規(guī)則的實踐者，完成了從多邊貿(mào)易體系的局外人到局內(nèi)人的轉(zhuǎn)變，成為擁有全權(quán)的締約方，既履行義務(wù)又享有全部權(quán)力。

（3）在第三階段（2008-迄今），全球金融危機之后，我國轉(zhuǎn)變成為多邊貿(mào)易體系及其規(guī)則的維護者、規(guī)則重構(gòu)的積極參與者。從發(fā)達國家要求我國貿(mào)易自由化到高舉自由貿(mào)易大旗，反對形形色色的貿(mào)易保護主義；從代表發(fā)展中國家利益，到作為發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的橋梁；從積極推動多哈回合取得早期收獲，到推動貿(mào)易便利化協(xié)議的達成，積極參與信息技術(shù)協(xié)議擴圍談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判等。在當今WTO亟需改革的時期，我國身份轉(zhuǎn)變?yōu)閃TO現(xiàn)代化的積極建設(shè)者與共同引領(lǐng)者。

此外，我國在其他多邊會議場所，如聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議、G20、APEC、金磚國家及上海合作組織等非約束性、非機制化安排場合，也積極與合作伙伴提出了維護和改善全球經(jīng)濟、貿(mào)易、投資等領(lǐng)域治理的倡議方案，如在G20杭州峰會提出了《G20全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》《G20全球投資指導(dǎo)原則》等。

2.角色轉(zhuǎn)換是一個自適與他適的長期過程

我國要全面參與全球貿(mào)易治理乃至全球經(jīng)濟治理，就必須進一步深化改革，加快擴大開放。

（1）開放型經(jīng)濟發(fā)展水平有待提高。這主要表現(xiàn)在：我國自身貿(mào)易自由化尚未完成，也就是說按照多邊貿(mào)易體系1.0時代貨物貿(mào)易自由化的要求，我們只完成了高于一般發(fā)展中國家水平的自由化（關(guān)稅大大低于發(fā)展中國家的平均水平），但按照動態(tài)發(fā)展來看，與中高收入國家且即將邁入高收入國家行列所應(yīng)有的關(guān)稅水平還存在不小的差距，如與發(fā)達國家相比，我國關(guān)稅平均水平仍為發(fā)達國家一倍以上，還有較大的降稅空間。按照多邊貿(mào)易體系2.0時代的要求，我國服務(wù)貿(mào)易自由化水平整體較低，特別是金融服務(wù)業(yè)自由化滯后，開放任務(wù)極為艱巨，在知識產(chǎn)權(quán)保護方面有待進一步提升水平、還需要盡早加入政府采購協(xié)議等。

（2）制度性話語權(quán)較弱。當今多邊貿(mào)易規(guī)則主導(dǎo)權(quán)仍掌握在發(fā)達國家手中，我國參與規(guī)則重構(gòu)的能力不足。在全球化推進過程中，發(fā)達國家認為，他們已經(jīng)完成了貿(mào)易自由化，當前更主要的是關(guān)注公平貿(mào)易和非貿(mào)易領(lǐng)域的自由化，即國內(nèi)規(guī)制的自由化（特別關(guān)注政府監(jiān)管一致性），而我國作為最大的發(fā)展中國家，國情和現(xiàn)階段發(fā)展水平無法達到歐美發(fā)達國家的標準，強求一致并不現(xiàn)實。發(fā)達國家一方面在WTO中先制定諸邊協(xié)議，然后再推向多邊，如新的“服務(wù)貿(mào)易協(xié)議”（TISA）。另一方面近期又頻頻醞釀有針對性的WTO改革提案，在這一背景下，我國的反制性措施十分有限，而其他發(fā)展中國家對我國寄予厚望。既希望我國代表發(fā)展中國家與發(fā)達國家博弈，維護并爭取更多的利益，又擔心我國出于自身利益考慮，在一些重大問題上作出過多讓步。在平衡各方面的利益上，我們還缺乏足夠的實踐經(jīng)驗，這也是一種考驗。

（3）在多邊貿(mào)易體系中發(fā)揮更大影響的意愿與現(xiàn)有能力不匹配。我國提出了促進貿(mào)易投資自由化便利化，推動經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展的理念，但如何將這些轉(zhuǎn)化為可具體實施的議題（提出、設(shè)置），發(fā)出中國聲音、提出中國方案（提案），推動達成共識，進而轉(zhuǎn)化為具有約束力（具有國際法法律效力）的規(guī)則（協(xié)議）的能力不足，具體表現(xiàn)在缺乏參與國際貿(mào)易談判的中長期規(guī)劃（目標、方向、議題關(guān)聯(lián)性），國內(nèi)協(xié)調(diào)機制不夠完善，缺乏國際貿(mào)易談判人才，特別是專業(yè)性和綜合性人才儲備不足，專業(yè)型智庫和行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜抑文芰Σ粔?，非政府組織（NGO）等社會組織參與欠缺等。

擴大高水平對外開放的新方略與新舉措

新時期構(gòu)建開放型經(jīng)濟新格局必須推進更高水平的對外開放，其本質(zhì)要求是推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。

1.新時期的新方略

擴大高水平對外開放的方略就是全面貫徹黨的十九大精神，深化改革，擴大開放，以開放倒逼市場化改革，在市場配置資源起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用中，形成加快開放發(fā)展的法律環(huán)境，以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，堅定不移推進貿(mào)易投資自由化和便利化，打破制約開放型經(jīng)濟發(fā)展的體制機制和政策障礙，加大重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的開放力度，推進貿(mào)易強國建設(shè)，加強區(qū)域、多邊、雙邊領(lǐng)域的開放合作，加快培育國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢。

（1）在擴大高水平對外開放中，堅持擴大開放與深化改革相結(jié)合，對內(nèi)開放與對外開放相結(jié)合，自主開放與協(xié)議開放相結(jié)合，“引進來”與“走出去”相結(jié)合，雙邊區(qū)域開放與多邊開放相結(jié)合，全面開放與重點領(lǐng)域開放相結(jié)合，擴大開放與保障國家安全相結(jié)合。

（2）建立和完善我國開放新模式——“準入前國民待遇+負面清單”，著力培育我國各類產(chǎn)業(yè)核心競爭力，確立不同領(lǐng)域行業(yè)的開放策略，發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的開放引領(lǐng)作用，積極參與國際貿(mào)易投資新規(guī)則的制定。

（3）在實施層面，一是統(tǒng)一思想，貫徹開放發(fā)展理念。二是改革創(chuàng)新，建立適應(yīng)高水平開放發(fā)展的體制機制。三是啟動新一輪與高水平開放相適應(yīng)的法律法規(guī)的廢改立，出臺《外商投資法》。四是更好地發(fā)揮政府營造和保障公平競爭的職能作用。五是發(fā)揮行業(yè)商協(xié)會作用，提升高水平開放條件下的行業(yè)監(jiān)管能力。六是提升高水平開放條件下風險預(yù)警、防范、化解的能力等。

2.新時期的新舉措

（1）實行高水平的貿(mào)易自由化便利化政策。一是在客觀評估我國工業(yè)化水平和國際競爭力的基礎(chǔ)上，分階段實施降低關(guān)稅措施。二是進一步削減非關(guān)稅壁壘，加快國內(nèi)規(guī)制改革，逐步適應(yīng)監(jiān)管一致性的要求。三是提升進口貿(mào)易在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位與作用，繼續(xù)辦好中國國家進口博覽會，持續(xù)推進貿(mào)易綜合平衡，補好貨物貿(mào)易進口的短板和服務(wù)貿(mào)易出口的短板。

■ 水卷還舒 于懷/攝

（2）實行高水平的投資自由化便利化政策。一是全面實行并完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，凡是在我國境內(nèi)注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。二是大幅度放寬市場準入，重點是擴大包括金融業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)對外開放。三是營造更優(yōu)的公平競爭環(huán)境。四是強化保護外商投資合法權(quán)益，特別是對產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)的保護。

（3）提升對外投資質(zhì)量和水平。建設(shè)高水平開放型經(jīng)濟的一個重要方面就是走出去開展對外投資，提升我國企業(yè)的國際化水平。一是以“一帶一路”建設(shè)為重點，創(chuàng)新對外投資方式，特別是建設(shè)運營模式，培育對外投資聯(lián)合體。二是深化對外投資管理體制改革，創(chuàng)新政策支持手段，主要是財政金融支持和便利化服務(wù)。三是打造中國投資品牌，深化國際產(chǎn)業(yè)合作，提升投資與貿(mào)易的聯(lián)動性。四是通過加大涉外談判力度，通過雙邊和區(qū)域協(xié)議（FTARTA）向國外合作伙伴爭取更多的市場準入機會，利用產(chǎn)業(yè)和市場的互補性推動投資合作，實現(xiàn)雙贏、多贏。

（4）更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港等開放高地的示范引領(lǐng)作用。一是對標國際先進規(guī)則，建立相容相接的制度體系，打造特色格局的開放高地，推動區(qū)域開放、協(xié)同開放。二是賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，落實自貿(mào)區(qū)2.0版改革方案的各項政策，培育發(fā)展新動能，釋放制度創(chuàng)新紅利，同時完善事中事后監(jiān)管體系。三是探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，處理好中國特色與國際“接軌”的關(guān)系。

（5）推動完善全球經(jīng)濟治理特別是多邊貿(mào)易體系。一是深度參與全球經(jīng)濟治理，推動形成穩(wěn)定成熟的G20貿(mào)易投資機制，為經(jīng)濟全球化注入持久動力。二是堅定維護多邊貿(mào)易體系，深度參與WTO框架下的多邊談判，維護我國和其他發(fā)展中國家的共同利益。三是利用好多邊機制，特別是WTO的爭端解決機制以及貿(mào)易政策審議機制，維護我國經(jīng)貿(mào)利益。四是積極參與新議題的討論和新規(guī)則的制定，視情況適時加入諸邊談判。

（6）構(gòu)建高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。一是根據(jù)國家對外總體戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)要求，與重點潛在自貿(mào)伙伴開展工作。二是完成正在進行的自貿(mào)協(xié)定聯(lián)合研究（目前有10余個國家參與）。三是從貨物貿(mào)易推進到服務(wù)貿(mào)易和投資等領(lǐng)域，對已實施的自貿(mào)協(xié)定進行升級。四是建立自貿(mào)協(xié)定實施情況影響評估機制，及時發(fā)現(xiàn)并解決相關(guān)問題。五是進一步推進各種區(qū)域和次區(qū)域合作。