從單位福利到普惠社會

曾曉東 史俊云

【摘要】新中國成立七十年來，學(xué)前教育事業(yè)取得了傲人的發(fā)展。以發(fā)展目標(biāo)制定、支持機(jī)制建設(shè)為依據(jù)，可以將學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展劃分為四個階段七個次級階段。從單位福利制度的建設(shè)與完善，到現(xiàn)代治理體系中的學(xué)前教育制度建設(shè)，綜觀新中國成立七十年來學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)力量，需要以普惠社會為目標(biāo)，從政策端、供給端和需求端共同發(fā)力，在治理現(xiàn)代化的框架下，系統(tǒng)解決學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展問題。

【關(guān)鍵詞】新中國成立七十年;學(xué)前教育;單位福利;普惠社會;財政制度

【中圖分類號】G617? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2019）10-0003-06

新中國成立七十年，各行各業(yè)都取得了偉大成就，學(xué)前教育事業(yè)同樣取得了傲人的發(fā)展?！?〕在追求內(nèi)涵式發(fā)展模式的背景下，只說數(shù)量的增長顯然過于“單薄”。因此，本文在給出發(fā)展速度和規(guī)模等宏觀發(fā)展數(shù)據(jù)的同時，主要從七十年來學(xué)前教育財政制度變遷的視角，闡釋在規(guī)模增長的基礎(chǔ)上，我國學(xué)前教育基礎(chǔ)制度建設(shè)所取得的偉大成就。

一、以發(fā)展目標(biāo)制定、支持機(jī)制建設(shè)為依據(jù)劃分發(fā)展階段

梳理新中國成立七十年來各項事業(yè)的發(fā)展，一般是以國家整體發(fā)展和改革整體部署發(fā)生巨大改變的年份作為階段性劃分的標(biāo)準(zhǔn)，以及把握階段性特征的主要依據(jù)。例如，按照經(jīng)濟(jì)體制改革的階段性特征，會將新中國成立七十年來的發(fā)展過程劃分為四個階段，分別是：（1）1949～1977年，以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的制度建設(shè)期;（2）1978～1992年，計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡，整個社會經(jīng)歷艱難轉(zhuǎn)型期;（3）1993～2011年，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)行大規(guī)模制度建設(shè)期;（4）2012年至今，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵期，致力于使政府職能、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政管理方式等符合政府治理現(xiàn)代化的要求。〔2〕

以上階段性劃分提供了新中國成立七十年來經(jīng)濟(jì)體制改革的基本脈絡(luò)，是理解各項事業(yè)發(fā)展和改革階段性特征的關(guān)鍵。然而，在經(jīng)濟(jì)體制改革的基本脈絡(luò)之下，每個行業(yè)都還有機(jī)制改革帶來的次級階段。對學(xué)前教育事業(yè)來說，次級階段的劃分應(yīng)該以發(fā)展目標(biāo)制定、支持機(jī)制建設(shè)為落腳點，因為在每個階段都要制定與之相適應(yīng)的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，還要設(shè)計和實踐相應(yīng)的支持體系，籌集相應(yīng)的資源，并監(jiān)管和保證事業(yè)的有序發(fā)展。其中，事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)既包括數(shù)量、類別等規(guī)模目標(biāo)，也包括改革目標(biāo)，以回答體制改革要實現(xiàn)的轉(zhuǎn)軌或者體制調(diào)整的目標(biāo)。與目標(biāo)相應(yīng)的支持體系及運行機(jī)制，包括財政投入和教師資源投入，也包括事業(yè)平穩(wěn)運行需要的跨部門監(jiān)管體系。按照這種“大階段+小機(jī)制”的思路，新中國成立七十年來，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展在四個主要階段的基礎(chǔ)上，又可以劃分為七個不同的次級階段（見表1），這也是在大的經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，學(xué)前教育事業(yè)自身的選擇和制度建設(shè)的方向。

從新中國成立到改革開放前，國家以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)進(jìn)行學(xué)前教育制度建設(shè)。這個階段由兩個小的階段組成。其中，1956年，伴隨對工商業(yè)的社會主義改造，開始建立附設(shè)在廠礦、機(jī)關(guān)的托兒所、幼兒園;1973年，開始重視完善以單位福利制為特征的學(xué)前教育支持體系建設(shè)。

1978～1992年，和其他行業(yè)一樣，過渡階段的學(xué)前教育也經(jīng)歷了艱難的轉(zhuǎn)型。制度建設(shè)還處于孕育過程，沒有制度上的突破，也沒有更細(xì)的階段性劃分。

1993年起進(jìn)入以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的制度建設(shè)階段。在經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型期的緊張狀態(tài)后，市場經(jīng)濟(jì)制度框架的引入使得積聚已久的張力突然釋放，市場經(jīng)濟(jì)攜裹學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入陌生的制度探索通道。伴隨國有企業(yè)剝離社會服務(wù)和公共財政概念的確立，〔3〕將社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展劃分為兩個小階段，即被動改革和公共性初現(xiàn)兩個階段。

2012年至今，我們一直在進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。這是一個長期的過程。在這個過程中，三期學(xué)前教育三年行動計劃的實施是學(xué)前教育事業(yè)增長加速的階段，而以2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的頒布為標(biāo)志，學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入優(yōu)化政府行政職責(zé)和組織結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮中央和地方體制機(jī)制積極作用的治理現(xiàn)代化建設(shè)階段。

二、單位福利制度的建立與完善

在很多人眼里，1978年改革開放之前的學(xué)前教育制度可以用單位福利制來總體概括?！?〕從總體上講，這種判斷是正確的。單位福利制度與計劃經(jīng)濟(jì)的基本制度相匹配。不過，單位福利制度并不是一下子就建立起來的，而且，其服務(wù)人群、資源籌集等財政制度細(xì)節(jié)的設(shè)計還需要用財政制度的框架加以闡釋。單位福利制度從樹立目標(biāo)到完成相應(yīng)制度建設(shè)，可劃分為兩個階段。

1.目標(biāo)：學(xué)前教育體系是改造社會的一支力量

新中國成立不久，中華人民共和國中央人民政府便于1950年4月公布了《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）。它以調(diào)整婚姻關(guān)系為主，同時涉及家庭關(guān)系方面的各種重要問題。多年來，學(xué)術(shù)研究多從婚姻制度的變遷來研究這部法律，而鮮有從社會變革的歷史性意義上來解讀的。事實上，這部法律的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭關(guān)系，它顯示了新政府社會改造的宏偉目標(biāo)。近年來，一些研究從不同方面揭示了實施《婚姻法》過程中與傳統(tǒng)價值觀的激烈沖突。〔5〕伴隨著對工商業(yè)的社會主義改造，計劃經(jīng)濟(jì)開始全面建立。相應(yīng)地，學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)也日益明確?！妒陣窠逃?guī)劃綱要（草稿）》提出，“7年內(nèi)要求廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和國營農(nóng)場的工作人員的幼兒大部分都受到幼兒園教育，在農(nóng)村和城市中要發(fā)展適合于群眾生活水平和生產(chǎn)工作需要的多種多樣的幼兒教育組織，并做到每個縣或市區(qū)能辦三、五個正規(guī)的示范性的幼兒園”?！?〕

伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，“共同生活、共同學(xué)習(xí)、共同勞動”成為新中國進(jìn)行社會生活方式改造的藍(lán)圖。幼兒園和托兒所由單位興辦，既是保證性別平等的需要，也是實現(xiàn)共同生活方式的需要。從實施效果來看，“共同生活、共同學(xué)習(xí)、共同勞動”的目標(biāo)提出后，各類單位開始發(fā)展各種學(xué)前教育組織。從1958年教育部批復(fù)江蘇、山東、湖南等地的四封信函中可以看出，幼兒園和托兒所是“為生產(chǎn)服務(wù)”的，具有非常明顯的社會改造特征。

2.財政制度：單位福利制下的制度建設(shè)

在工業(yè)化的早期，基于社會改造的目的建構(gòu)學(xué)前教育體系是非常普遍的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在回顧發(fā)達(dá)國家學(xué)前教育體系建立的歷史時指出，在不同社會背景下的學(xué)前教育，其職能是多樣的，體現(xiàn)了兒童發(fā)展的觀點、兒童人力資源開發(fā)的觀點、社會發(fā)展干預(yù)的觀點、經(jīng)濟(jì)學(xué)的收益觀點、宗教的觀點?！?〕

建設(shè)單位福利制下的學(xué)前教育，在1955年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》中就已經(jīng)提出來了，并在1956年教育部、衛(wèi)生部和內(nèi)務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》中強化了幼兒園作為職工勞動保障和福利的分散投資體制。隨著公私合營和計劃經(jīng)濟(jì)程度的不斷提高，根據(jù)1973年5月15日財政部財企字第41號文的規(guī)定，有關(guān)在勞動保險基金項下支付的各項費用，改為營業(yè)外支付。至此，適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)的、單位福利制度下的學(xué)前教育財政制度得以完善?！?〕

應(yīng)該指出的是，這樣完整的學(xué)前教育財政制度，受制于當(dāng)時政府的財政汲取能力，是以單位福利為特征的。這也導(dǎo)致學(xué)前教育的服務(wù)范圍非常有限。1978年，全國合計在園（班）幼兒數(shù)為787.75萬人，其中，城市138.45萬人，縣鎮(zhèn)70.26萬人，農(nóng)村579.04萬人?！?〕即使將所有農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都作為一年的學(xué)前班來對待，僅將城市和縣鎮(zhèn)的在園幼兒按照三年來平均計算，考慮到當(dāng)時的小學(xué)招生數(shù)一直保持在3000萬人，則毛入園率初步估算為21.6%。

三、轉(zhuǎn)型階段的“變”和“不變”

轉(zhuǎn)型階段是從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過渡階段，經(jīng)濟(jì)體制改革的指導(dǎo)思想是建設(shè)社會主義商品經(jīng)濟(jì)。這符合過渡期的性質(zhì)，以商品經(jīng)濟(jì)隱喻“富裕”和“生產(chǎn)”，刻意回避了對基本經(jīng)濟(jì)規(guī)則的闡述。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的過渡性質(zhì)，也影響到學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)及支持體系的改革。

計劃經(jīng)濟(jì)期間建立的、單位福利特征的學(xué)前教育事業(yè)，其支持體系不斷被“侵蝕”，學(xué)前教育事業(yè)不斷尋求新的資源。伴隨包產(chǎn)到戶的實施，農(nóng)村村社集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)不復(fù)存在，建立在村社集體經(jīng)濟(jì)之上的學(xué)前教育需要尋找新的經(jīng)濟(jì)來源。于是，1983年教育部出臺了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》，在強調(diào)社（鄉(xiāng)）統(tǒng)籌、生產(chǎn)隊（村）自籌的同時，還提出了群眾集資、家長交納少量保育費的辦法?！?0〕在城市，教育部通過轉(zhuǎn)發(fā)《北京市社會力量辦學(xué)試行辦法》，推動地方政府制定相應(yīng)法規(guī)，支持社會力量舉辦各類教育事業(yè)。在北京市的文件中，社會力量不僅包括社會團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體，還包括公民個人。〔11〕

過渡期雖然在統(tǒng)一大政方針上沒有提出明確的主張，但政策呈現(xiàn)出來的開放性是前所未有的，新舊力量在進(jìn)行能量交換，社會的活力和創(chuàng)造力被激發(fā)出來，出現(xiàn)了第一次民辦教育熱潮。正是在社會力量的支持下，過渡期的學(xué)前教育雖然面臨轉(zhuǎn)型帶來的支持體系變?nèi)醯奶魬?zhàn)，但是社會力量的及時補充以及家長收入增加帶來的交費能力的提高，都使得過渡期的學(xué)前教育增長趨勢反而好于計劃經(jīng)濟(jì)時期。從下圖看，縣鎮(zhèn)幼兒教育機(jī)構(gòu)增長明顯;城市幼兒園因受到體制的制約，發(fā)展緩慢的趨勢一直持續(xù)到2010年;農(nóng)村學(xué)前教育也受到較大影響。1978年，城市幼兒園所數(shù)量為16292所，到1992年，該數(shù)字為27846所，年平均增長率僅為5.06%，這與此期間城市人口的增長趨勢非常不匹配，也大大低于縣鎮(zhèn)18.5%的增長率。在過渡期，城市學(xué)前教育發(fā)展存在轉(zhuǎn)型過程的“粘滯”狀態(tài)，而縣鎮(zhèn)幼兒園所數(shù)量快速上漲，則從另一個方面說明了之前的單位福利制主要建立在城市，并沒有普遍覆蓋。因此，當(dāng)開始放開體制約束后，來自社會的財富開始影響縣鎮(zhèn)學(xué)前教育供給。農(nóng)村則由于集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，以及農(nóng)村女性就業(yè)和大家庭傳統(tǒng)生活方式的影響，學(xué)前教育的增長受到抑制。

過渡期的發(fā)展雖然受到轉(zhuǎn)型的牽掣，發(fā)展動力不足，但是，學(xué)前教育事業(yè)整體規(guī)范和調(diào)整的基調(diào)仍然深刻地影響著這個時期的學(xué)前教育發(fā)展，辦園標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)、保教標(biāo)準(zhǔn)、幼兒教師培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等一系列標(biāo)準(zhǔn)出臺，顯示學(xué)前教育已經(jīng)初步完成規(guī)范化和正規(guī)化建設(shè)，一個現(xiàn)代化的事業(yè)體系基本形成。在轉(zhuǎn)型階段，雖然發(fā)展速度和規(guī)模變化并不顯著，但是它仍然是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵階段，甚至在制度建設(shè)層面上，其意義超過后來飛速發(fā)展的時期。在這個時期，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展道路是逐漸形成的，是經(jīng)驗性共識不斷累積的階段。制度建設(shè)呈現(xiàn)非常友好的狀態(tài)，不斷和實踐對話，不斷用制度固化實踐探索成果。它以一種溫和的方式，告別了之前社會改造性質(zhì)的學(xué)前教育道路選擇。經(jīng)驗性制度建設(shè)，是過渡期改革和發(fā)展的必然模式，也是政府與社會互動性非常強的、以社會共識為基礎(chǔ)的公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)應(yīng)該具有的制度建設(shè)模式。

過渡期因為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展方向不明晰，一直在應(yīng)對原有體制的漏洞，加之新生力量的沖擊，所以一直沒有提出明確的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，直到1992年，國務(wù)院下達(dá)《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出到2000年，實現(xiàn)3～6歲幼兒入園（班）率達(dá)到35%，其中，城市入園（班）率達(dá)到70%，農(nóng)村學(xué)前一年幼兒入園（班）率達(dá)到60%?！?2〕

四、市場經(jīng)濟(jì)與公共服務(wù)制度

以轉(zhuǎn)型期形成的社會共識和積累的社會經(jīng)驗為基礎(chǔ)，1992年社會主義市場經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)生活的指導(dǎo)性原則建立，開始了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)制度和法律秩序的建設(shè)過程。

理論上，學(xué)前教育事業(yè)屬于公共服務(wù)，市場經(jīng)濟(jì)原則的影響應(yīng)該不大，但實際上，市場經(jīng)濟(jì)原則的確立給學(xué)前教育帶來了根本性的變化，出現(xiàn)了明顯的結(jié)構(gòu)調(diào)整（見上圖）。市場經(jīng)濟(jì)的影響主要體現(xiàn)在兩個方面，一是體系內(nèi)部的影響，社會力量越來越強大，開始影響整個體系的制度邏輯;二是體系外部的影響，國有企業(yè)改革提速，開始剝離養(yǎng)老、托幼、辦學(xué)等非經(jīng)濟(jì)功能，這使得學(xué)前教育進(jìn)入被動應(yīng)對狀態(tài)。

在內(nèi)部調(diào)整和外部壓力的共同作用下，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和改革面臨巨大挑戰(zhàn)，但受制于整體法律體系和行政職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)的不完善，在市場經(jīng)濟(jì)原則確立后到公共財政建設(shè)之前，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的出路和方向并不清晰。在公共財政概念提出后，市場和政府“兩只手”的運行規(guī)則日漸清晰，政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任日益成為社會共識。

1.市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的學(xué)前教育

盡管在正式提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)之前，已經(jīng)走過了十幾年的轉(zhuǎn)型歷程，盡管漸進(jìn)式改革一直是指導(dǎo)改革工作的核心策略，但當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)原則作為主導(dǎo)框架樹立起來后，還是給中國社會帶來了全面的沖擊。

1993～2000年間，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總量仍然呈現(xiàn)與以往相似的增長態(tài)勢，但是，增長的動力卻發(fā)生了明顯的變化，在總量平緩增長的背后，是此消彼長的增長動力交換，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)迅速增加，伴隨著的是企業(yè)辦園和集體辦園的大量減少（見表2）。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)，國有企業(yè)被還原為市場主體，分三次進(jìn)行了剝離社會職能的工作。20世紀(jì)末，企業(yè)辦幼兒園開始轉(zhuǎn)制，學(xué)前教育以機(jī)構(gòu)總量大幅跳水進(jìn)入新世紀(jì)。

2.公共財政出現(xiàn)和政府承擔(dān)學(xué)前教育責(zé)任

新千年伊始，公共財政成為政府財政改革的方向和目標(biāo)。中國城市化進(jìn)程加速。與此同時，企業(yè)辦園大量關(guān)閉，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總量減少。供給和需求兩個方面的變化要求政府在構(gòu)建社會化公共服務(wù)體系的框架下，在學(xué)前教育領(lǐng)域履行更多的政府責(zé)任。一時間，“入園難”“入園貴”問題成為社會熱點，最終推動了學(xué)前教育三年行動計劃的實施。這一舉措打破了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總量的“粘滯”狀態(tài)，開啟了“上揚”趨勢。

從2000年學(xué)前教育總量下滑，到2010年學(xué)前教育三年行動計劃推出，在這十年時間里，“入園難”“入園貴”一直是社會熱點，圍繞它產(chǎn)生的社會焦慮迅速推動社會各界達(dá)成共識，即政府應(yīng)該在學(xué)前教育供給中發(fā)揮更大的作用。但是，如何發(fā)揮？發(fā)揮到什么程度？機(jī)制問題成為新的改革熱點。

五、現(xiàn)代治理體系中的學(xué)前教育制度建設(shè)

在市場和政府“兩只手”共同發(fā)力的背景下，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展需要在現(xiàn)代治理體系的框架下，協(xié)調(diào)好市場和政府兩種力量。

理論上，協(xié)調(diào)政府與市場兩種力量的策略框架是清晰的，即在公共財政不能滿足所有人需求的情況下，弱勢群體優(yōu)先，體現(xiàn)財政支出的分配效率。然而，在轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌的背景下，財政支出的分配效率面臨存量改革的挑戰(zhàn)。因為單位福利制度的影響，大量優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育存量被帶入當(dāng)前建構(gòu)社會化公共服務(wù)體系的過程，而這些存量顯然不滿足弱勢群體優(yōu)先的原則。在三年行動計劃中，中央政府希望以農(nóng)村地區(qū)為重點，以此調(diào)整學(xué)前教育的財政支出結(jié)構(gòu)，然而效果并不明顯。〔13〕與此同時，學(xué)前教育行政管理機(jī)制中長期存在的兩個問題，即中央和地方的關(guān)系，以及行政隸屬的關(guān)系，都影響著學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。前者表現(xiàn)為中央定目標(biāo)，地方實施，難以體現(xiàn)區(qū)域化差異。后者則導(dǎo)致占據(jù)“半壁江山”的民辦學(xué)前教育缺乏有效的監(jiān)管。面對公辦幼兒園長期的質(zhì)量優(yōu)勢、政策優(yōu)勢，家長呈現(xiàn)強烈的公辦幼兒園偏好，導(dǎo)致“入園難”“入園貴”問題實際轉(zhuǎn)化為“入公辦園難”。

財政力量加入學(xué)前教育供給，雖然從總量上解決了“入園難”“入園貴”問題，但是又帶來了供給的結(jié)構(gòu)性問題，“入公辦園難”成為新的社會焦慮。由此可以看出，我國學(xué)前教育的改革和發(fā)展需要完成計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，也要完成管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。這不是通過簡單的要素供給（加大財政投入）就能夠解決的，而是需要從政策端、供給端和需求端進(jìn)行系統(tǒng)性制度設(shè)計。政策端需要實現(xiàn)政府部門間、政府層級間的職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，不斷在實踐中探索并固化新的行政模式。供給端需要改善民辦學(xué)前教育的經(jīng)營環(huán)境，同時實現(xiàn)投入、監(jiān)管的同等待遇，打破公民辦的制度壁壘。需求端需要加強需求管理，形成健康、多樣化的學(xué)前教育偏好。

新中國成立七十年來，學(xué)前教育事業(yè)經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)下的單位福利制向市場經(jīng)濟(jì)體制下普遍公共服務(wù)制的轉(zhuǎn)軌，轉(zhuǎn)軌帶來了供給結(jié)構(gòu)的變化，民辦學(xué)前教育成為供給體系中一支非常重要的力量。在這個過程中，發(fā)展動力的每次變動都給學(xué)前教育供給體系帶來挑戰(zhàn)，但也最終推動形成了區(qū)域、類別結(jié)構(gòu)比較合理的供給體系。實現(xiàn)普惠社會，超越單位制，按照居住地供給學(xué)前教育，實現(xiàn)服務(wù)供給社會化，需要以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，不斷提高國家治理能力。這是一個系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是單純的要素投入能夠解決的。這需要政策端、供給端和需求端共同發(fā)力，但最重要的還是需要改變行政思想，以治理現(xiàn)代化的視角，以事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，協(xié)調(diào)多種所有制，尊重地方政府面對的巨大差異，提高學(xué)前教育財政支出的分配效率和生產(chǎn)效率。

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