長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作立法探討

張海燕

關(guān)鍵詞長(zhǎng)三角 區(qū)域立法 協(xié)作模式

一、長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作立法的發(fā)展瓶頸與成因分析

從長(zhǎng)期的實(shí)踐探索來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域地方立法協(xié)作采用的是松散型協(xié)作模式。采用這種模式，是由諸多客觀因素決定的，長(zhǎng)三角各省市間立法主體數(shù)量龐大，各地立法主體情況較復(fù)雜，管轄的區(qū)域不同，且互不隸屬，在立法中存在諸多問(wèn)題。

（一）立法主體數(shù)量龐大，層級(jí)多元

除了上海的情況相對(duì)簡(jiǎn)單，在江蘇省和浙江省省域區(qū)劃范圍內(nèi)，存在杭州市、南京市等較大市的地方人民政府和地方人大及其常委會(huì)，2015年《立法法》出臺(tái)，在某些事項(xiàng)上，設(shè)區(qū)的市也有立法權(quán);同時(shí)，浙江省、安徽省、江蘇省省級(jí)的人大及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府也擁有立法權(quán)。如果由這些不同層次和位階的地方立法主體共同參與立法協(xié)調(diào)，具有較大的復(fù)雜性。立法協(xié)作不僅包括橫向上的協(xié)作還包括縱向上的協(xié)作，一個(gè)立法事項(xiàng)往往需要經(jīng)過(guò)多項(xiàng)審批才能完成。長(zhǎng)期以來(lái)，降低了立法主體協(xié)作立法的積極主動(dòng)性，多個(gè)部門協(xié)作推進(jìn)，卻依然出現(xiàn)立法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

（二）立法主角為政府，主體單一

從立法主體上看，各省市的政府機(jī)構(gòu)為區(qū)域協(xié)作立法的主體，人大的協(xié)作作用相對(duì)較少。在人大的立法協(xié)作上，已有人大主任座談會(huì)機(jī)制，但是沒(méi)有得到足夠的重視。2009年，制定了《滬蘇浙人大常委會(huì)主任座談會(huì)議制度》，其合作方式是松散而隨意的，立法協(xié)調(diào)成果較少。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化制度等因素的影響，長(zhǎng)三角區(qū)域政府間在立法協(xié)作上較松散，在特定區(qū)域、特定事項(xiàng)、特定時(shí)間完成的事項(xiàng)，形成的政策及協(xié)議的約束力較弱，且因政府工作的重心轉(zhuǎn)移，其持久性也會(huì)降低。

同時(shí)，立法主體之間權(quán)責(zé)不清，協(xié)作主體單一，導(dǎo)致政府承擔(dān)過(guò)多的立法責(zé)任，對(duì)于區(qū)域立法質(zhì)量都造成了不利影響。

（三）立法協(xié)調(diào)的方式和內(nèi)容尚無(wú)定論

查閱現(xiàn)有的理論研究資料，在協(xié)調(diào)方式上，區(qū)域協(xié)作立法缺乏法律支撐，相關(guān)法律依據(jù)待補(bǔ)充完善，在立法主體參與區(qū)域發(fā)展治理方面，大多采用上級(jí)部門介入的立法方法、待辦事項(xiàng)信息交流或者在某些相同事項(xiàng)上采取同步立法。在實(shí)踐中，各個(gè)立法階段及環(huán)節(jié)應(yīng)該采用何種協(xié)調(diào)方式，沒(méi)有形成健全的機(jī)制與模式。缺乏具體的指導(dǎo)方案，也未形成一套完整的理論依據(jù)。

“從理論上看，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括立法活動(dòng)本身和區(qū)域公共事務(wù)兩個(gè)方面?！蓖ǔ?，立法活動(dòng)包括準(zhǔn)備階段、由法案到法、完善階段三個(gè)階段。具體而言，“立法所涉及的問(wèn)題、領(lǐng)域和各種關(guān)系往往是比較復(fù)雜的。立法中的問(wèn)題往往也沒(méi)有唯一答案，過(guò)程不同，解決問(wèn)題的方案也不同?！眳f(xié)作立法需要協(xié)調(diào)所涉及區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)問(wèn)題，它實(shí)際上包含了非常復(fù)雜的內(nèi)容，立法活動(dòng)的過(guò)程就是調(diào)整處理這些復(fù)雜內(nèi)容的過(guò)程。

（四）立法領(lǐng)域面窄，深度不足

長(zhǎng)三角區(qū)域有立法權(quán)的地方立法主體較多，形成了眾多不同層次、階位的法律文件。這些已有的地方性法律法規(guī)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用，但是在區(qū)域協(xié)作立法時(shí)又無(wú)法繞道而行，阻礙了協(xié)作立法。另一方面，各地方主體受地方利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)于一些非緊迫性問(wèn)題缺乏協(xié)作立法，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)作立法領(lǐng)域面不夠廣泛。在區(qū)域內(nèi)一些利益沖突較大的領(lǐng)域，存在立法困難的問(wèn)題，在協(xié)作立法上主要依靠中央立法的指導(dǎo)。

由于對(duì)于立法項(xiàng)目研究不充分、缺乏立法經(jīng)驗(yàn)。在立法深度上，協(xié)作立法未有深層次的規(guī)范。

（五）立法協(xié)作過(guò)程中的地方利益調(diào)整

長(zhǎng)三角各地在推進(jìn)國(guó)家一體化發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，既存在利益沖突也存在相互協(xié)作，共同發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)率達(dá)到80%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化使得各地區(qū)間的利益競(jìng)爭(zhēng)激烈，為了推進(jìn)各自區(qū)域內(nèi)的發(fā)展，這種競(jìng)爭(zhēng)不僅存在于企業(yè)之間，更上升為政府間的競(jìng)爭(zhēng)。出現(xiàn)了行政壟斷、地方保護(hù)等不利于地方協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)象。這往往割裂的是區(qū)域間的合作，最終整個(gè)區(qū)域的整體利益將受到損害。

從長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的角度出發(fā)，就需要對(duì)于區(qū)域各方利益做出調(diào)整，如何破除地方法律保護(hù)，在協(xié)作立法中合理平衡各方利益，這是區(qū)域協(xié)作立法需要解決考慮的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展，必須維護(hù)、建立統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制，促進(jìn)各地區(qū)各生產(chǎn)要素在市場(chǎng)機(jī)制下合理流動(dòng)，健全法律，為市場(chǎng)在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置做好保障。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作立法的模式探討

長(zhǎng)三角的全面協(xié)同發(fā)展，是個(gè)具有高度宏觀性的內(nèi)容，立法層面的完善導(dǎo)向，除了中央推動(dòng)之外，更重要的是地方協(xié)同立法。地方協(xié)同立法包括已有法律、規(guī)章的整合，以及新增法律、規(guī)章的制定。要更好地推動(dòng)區(qū)域性法律的制定以及現(xiàn)有法律規(guī)范的整合，就要不斷完善長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制，為區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等各方面發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

（一）設(shè)立長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

針對(duì)當(dāng)前的立法現(xiàn)狀及局勢(shì)，可以借鑒美國(guó)區(qū)域合作的部分立法經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的區(qū)域委員會(huì)和政府聯(lián)合會(huì)，開(kāi)展了一些立法協(xié)調(diào)的工作，主要針對(duì)地方政府、聯(lián)邦和出現(xiàn)的重大的項(xiàng)目開(kāi)展協(xié)調(diào)，關(guān)于一些特定事物可制定解決政策，為成員提供一個(gè)平臺(tái)論壇供討論。我們可以借鑒美國(guó)在協(xié)作立法上采用的模式，設(shè)立長(zhǎng)三角立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。其主要成員由長(zhǎng)三角地區(qū)各省市以及設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)、人民政府負(fù)責(zé)人組成，還可以邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)、法律、管理等相關(guān)領(lǐng)域的專家組成。專家要能代表各地區(qū)各方利益，也可以納入具有豐富立法經(jīng)驗(yàn)的人員，可以將部分人大的工作人員作為兼職人員納入到委員會(huì)，這樣可提高辦事效率。

從法律上講，立法協(xié)調(diào)委員會(huì)無(wú)獨(dú)立的立法權(quán)，其主要的工作職責(zé)是開(kāi)展協(xié)調(diào)，專門針對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域立法以及區(qū)域內(nèi)法制保障的有關(guān)工作，推進(jìn)構(gòu)建立法協(xié)調(diào)體制機(jī)制。立法協(xié)調(diào)委員會(huì)在運(yùn)作上，需要結(jié)合現(xiàn)有的立法程序，與地方人大及其常委會(huì)開(kāi)展密切的合作與配合。在工作方式上，可將定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議相結(jié)合，立法協(xié)調(diào)委員會(huì)要實(shí)現(xiàn)運(yùn)作，需要與地方人大及其常委會(huì)開(kāi)展合作，密切配合，并且借助于現(xiàn)有的立法程序開(kāi)展工作。通過(guò)定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議的方式，委員會(huì)各成員針對(duì)相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展討論，共同研究制定相關(guān)立法規(guī)定以及長(zhǎng)三角各省市地方立法工作協(xié)議。在年度人大定期會(huì)議之前，定期召開(kāi)年度會(huì)議。

立法協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)于區(qū)域內(nèi)已制定的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況也可以監(jiān)督，對(duì)于法律、法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題以及待完善的部分，應(yīng)及時(shí)向各級(jí)人大和政府提供改進(jìn)的意見(jiàn)與建議。

（二）建立長(zhǎng)三角地區(qū)立法協(xié)作機(jī)制

由各省市范圍內(nèi)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)積極參與到具體的區(qū)域立法協(xié)作工作當(dāng)中。可從三方面來(lái)開(kāi)展長(zhǎng)三角地區(qū)立法協(xié)作：

1.確立立法規(guī)劃，區(qū)域共同協(xié)作制定新法規(guī)

制定長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)年度立法規(guī)劃，首先要立足于長(zhǎng)三角各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，在長(zhǎng)三角整體立法規(guī)劃框架下。可在交通領(lǐng)域、人才開(kāi)發(fā)以及環(huán)境立法等方面，制定統(tǒng)一的長(zhǎng)三角區(qū)域性法規(guī)。研究制定區(qū)域性統(tǒng)一法規(guī)，將大大減少區(qū)域法規(guī)沖突。同時(shí)將立法調(diào)研、立法起草等大量立法成本降低了，節(jié)約了立法成本。

區(qū)域性統(tǒng)一法規(guī)的制定在具體操作上，可由長(zhǎng)三角立法協(xié)調(diào)委員會(huì)具體開(kāi)展前期的調(diào)研、組織、協(xié)調(diào)工作，組織草案編寫，在草案完成后提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。例如在2003年，制定了用來(lái)協(xié)調(diào)解決人事沖突的《長(zhǎng)江三角洲人才開(kāi)發(fā)一體化共同宣言》，由蘇浙滬三地共同簽署。交通部組織制定了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)現(xiàn)代化公路水路交通規(guī)劃綱要》，它綜合考慮鐵路、航空網(wǎng)絡(luò)體系，打破了區(qū)域、行業(yè)、體制的限制，做出了很好的范例。

2.規(guī)范完善現(xiàn)有規(guī)章協(xié)議

在實(shí)際運(yùn)作中，立法協(xié)調(diào)委員會(huì)、各省市人大及其常委會(huì)以及政府三方應(yīng)加大合作力度，對(duì)于現(xiàn)有的宣言、協(xié)議書、意見(jiàn)書等，立法協(xié)調(diào)委員會(huì)和各省市人大及其常委會(huì)要及時(shí)推進(jìn)進(jìn)一步完善和規(guī)范。在實(shí)際運(yùn)作中，人大的立法通常相對(duì)滯后于政府制定的規(guī)章，但是由人大制定的法律法規(guī)具有更高的效力等級(jí)。

因此，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)、各省市人大及其常委會(huì)與行政部門在區(qū)域協(xié)作立法上的溝通，提高區(qū)域人大立法的質(zhì)量、效率。

對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)現(xiàn)有沖突法規(guī)的修正或廢止，可大大節(jié)約立法和執(zhí)法成本，避免資源浪費(fèi)，同時(shí)達(dá)到了區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)立法的效果。

3.充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法保障職能

隨著國(guó)家法制化建設(shè)進(jìn)程以及長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程的加快推進(jìn)，人大及其常委會(huì)在立法和法制保障中顯得尤為重要，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各省市級(jí)人大及其常委會(huì)在區(qū)域立法的模式、體制機(jī)制上應(yīng)積極開(kāi)展研究、探索，開(kāi)拓一條區(qū)域立法新模式，加快健全完善立法協(xié)作體制機(jī)制，加為推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域法制建設(shè)和區(qū)域立法提供保障，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展助力。

（三）構(gòu)建開(kāi)放式的區(qū)域協(xié)作立法模式

區(qū)域地方立法應(yīng)當(dāng)為其他規(guī)范，如合作協(xié)議、公共政策、習(xí)慣法等留有余地，但同時(shí)要能夠發(fā)揮區(qū)域內(nèi)整體立法協(xié)調(diào)作用，對(duì)于一些規(guī)范無(wú)法調(diào)整的，區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)給與及時(shí)的補(bǔ)充完善。

長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展與治理是涉及區(qū)域內(nèi)所有主體的公共事務(wù)，而并非政府一方主體的事務(wù)，只有各方相互協(xié)作，區(qū)域才會(huì)得到更好的發(fā)展，達(dá)到區(qū)域治理的目標(biāo)，才能共享區(qū)域發(fā)展與治理的成果。合作共治模式是一種“治理者從注重國(guó)家單邊決策、承擔(dān)全部治國(guó)責(zé)任的傳統(tǒng)治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷で髧?guó)家與公民在政府、市場(chǎng)與社會(huì)公共領(lǐng)域的全面合作，實(shí)現(xiàn)多主體共同治理國(guó)家、多主體共同分擔(dān)治國(guó)責(zé)任的新型治理模式?！睉?yīng)該在長(zhǎng)三角地方立法協(xié)作中融入合作共治的理念，根據(jù)該理念，長(zhǎng)三角地方立法協(xié)作應(yīng)該讓各類市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民個(gè)體都參與其中，這樣才能全面代表各方的利益訴求。長(zhǎng)三角地方立法協(xié)調(diào)不應(yīng)僅僅是各地方政府乃至中央政府的事，而是全面參與的一個(gè)過(guò)程。在協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)方式及協(xié)調(diào)過(guò)程上采取開(kāi)放性的做法，只要與長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及區(qū)域治理相關(guān)的公共事務(wù)，都可以納入立法協(xié)調(diào)的內(nèi)容。

“在當(dāng)下及往后，長(zhǎng)三角區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)服務(wù)于‘政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與的長(zhǎng)三角區(qū)域合作新格局?！遍L(zhǎng)三角地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)增強(qiáng)區(qū)域合作活力，形成以政府為引領(lǐng)，以企業(yè)為開(kāi)展主體，全社會(huì)共同參與的區(qū)域合作新格局。