檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督方式研究

唐斌 周麗瓊 李若源

關(guān)鍵詞檢察前終結(jié)訴訟案件 專(zhuān)項(xiàng)檢察 主動(dòng)監(jiān)督

一、檢察前終結(jié)訴訟案件。跟蹤監(jiān)督方式

法律監(jiān)督方式是指檢察機(jī)關(guān)調(diào)查公權(quán)力運(yùn)行中是否存在違法行為的手段與方法及確認(rèn)存在違法后采取的督促其糾正或追究責(zé)任的手段與方法的總和。針對(duì)檢察前終結(jié)訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，首先要確認(rèn)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)是否存在違法行為，而要確認(rèn)合法與否則必須采用一定的方法和手段，其所運(yùn)用的方法和手段無(wú)疑屬于法律監(jiān)督方式。具體包括調(diào)查核實(shí)與督促糾正違法。

（一）法律保障

從法律規(guī)定上來(lái)看，2018年10月26日修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。從法律監(jiān)督的任務(wù)上來(lái)看，調(diào)查核實(shí)是發(fā)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行中存在違法行為的必要起點(diǎn)，糾正是對(duì)調(diào)查確定的違法行為予以糾正，以恢復(fù)被其破壞的法律秩序，是法律監(jiān)督的最終目的。兩者相互配合，才能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效果。

（二）案源保障

對(duì)傳統(tǒng)的刑事案件開(kāi)展監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)一般是通過(guò)行使批捕權(quán)、起訴權(quán)對(duì)刑事案件的實(shí)體部分進(jìn)行審查，通過(guò)審查案件卷宗、訊問(wèn)犯罪嫌疑人等對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案和偵查活動(dòng)的程序合法性進(jìn)行監(jiān)督。但是監(jiān)督范圍局限于在辦的刑事案件，案源受限于公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的力度、種類(lèi)等因素。但對(duì)于檢察前終結(jié)訴訟案件，除撤回起訴案件外，大部分自始自終未進(jìn)入批捕、起訴等檢察環(huán)節(jié)，因此檢察機(jī)關(guān)并不掌握此類(lèi)案件公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法數(shù)據(jù)和辦案質(zhì)量。

因此，開(kāi)展檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督的首要任務(wù)是建立相關(guān)機(jī)制，保障檢察前終結(jié)訴訟案件來(lái)源。

（三）機(jī)構(gòu)保障

以往的刑事訴訟監(jiān)督工作，由審查逮捕部門(mén)和審查起訴部門(mén)僅對(duì)在辦的刑事案件開(kāi)展隨案監(jiān)督，而大部分的檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督工作由社區(qū)檢察部門(mén)承擔(dān)。在上海市內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，各基層院專(zhuān)門(mén)設(shè)立刑事訴訟監(jiān)督部門(mén)，和司法辦案部門(mén)分別履行法律監(jiān)督職能和訴訟職能，檢察前訴訟終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督職能明確由刑事訴訟監(jiān)督部門(mén)承擔(dān)。一方面可以做到訴訟監(jiān)督全覆蓋，另一方面也保障了監(jiān)督工作的專(zhuān)業(yè)化開(kāi)展。

二、檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題

（一）案件來(lái)源渠道少

主要以公安機(jī)關(guān)和控申窗口移送為主。對(duì)于調(diào)閱下行案件開(kāi)展檢察監(jiān)督工作，本市檢察機(jī)關(guān)與市公安局簽訂了相關(guān)協(xié)議，各基層檢察院也與區(qū)公安分局就此類(lèi)案件的監(jiān)督工作達(dá)成一致意見(jiàn)，以每月由派出所或公安法制部門(mén)移送案件的形式，開(kāi)展此類(lèi)案件的跟蹤監(jiān)督工作，就浦東地區(qū)而言，報(bào)送案件的單位限于六個(gè)公安分區(qū)指揮部，每個(gè)分區(qū)指揮部每月向刑事訴訟監(jiān)督部門(mén)移送10起案件。

除此之外，控申窗口將控告公安機(jī)關(guān)不立案或撤案案件的相關(guān)線索移送至刑事訴訟監(jiān)督部門(mén)，2019年1月至8月，共計(jì)收到立案監(jiān)督類(lèi)線索72件。

（二）案件質(zhì)量不高

由于檢察機(jī)關(guān)不能完全掌握檢察前終結(jié)訴訟案件的情況，因此在開(kāi)展監(jiān)督時(shí)往往由公安機(jī)關(guān)自行提供案件，很難保證案件的質(zhì)量。浦東地區(qū)每月公安機(jī)關(guān)報(bào)送的案件中，侵財(cái)類(lèi)占八成以上，罪名集中在盜竊、尋釁滋事和故意傷害，另外還有強(qiáng)制猥褻、容留他人吸毒等案件，但數(shù)量極少。而在對(duì)窗口移送的立案監(jiān)督線索中，很少發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在受立案環(huán)節(jié)、立案后偵查環(huán)節(jié)存在違法情形。就浦東地區(qū)來(lái)說(shuō)，72件監(jiān)督線索中，只有4起案件經(jīng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明理由，或立案或撤案，僅對(duì)1起案件中存在的不規(guī)范行為制發(fā)檢察建議。

（三）監(jiān)督成效不明顯

由于監(jiān)督方式法定，對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督方式主要以制發(fā)要求說(shuō)明立案或者不立案通知書(shū)、提出違法糾正意見(jiàn)（口頭或書(shū)面）、檢察建議等方式，但實(shí)踐中以制發(fā)要求說(shuō)明立案理由通知書(shū)為主，對(duì)于輕微違法違規(guī)行為，往往以口頭糾正或書(shū)面情況通報(bào)的形式提出，但情況通報(bào)并非法定監(jiān)督方式。要求說(shuō)明立案理由及情況通報(bào)往往是針對(duì)個(gè)案問(wèn)題，公安法制部門(mén)收到文書(shū)后發(fā)往承辦單位，要求整改，一般不會(huì)通報(bào)給其他辦案單位，因此類(lèi)似問(wèn)題在其他辦案單位仍然存在。同樣地，窗口移送的立案監(jiān)督線索也是個(gè)案，監(jiān)督效果亦如此。

三、專(zhuān)項(xiàng)檢察對(duì)檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督方式的作用

在實(shí)踐中，專(zhuān)項(xiàng)檢察一般由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)前階段案件跟蹤監(jiān)督情況，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)某一偵查環(huán)節(jié)、某種偵查手段或者在偵辦某種案件時(shí)存在突出或相似問(wèn)題，為分析問(wèn)題根源提出針對(duì)性的建議，對(duì)某段時(shí)間內(nèi)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)開(kāi)展檢察監(jiān)督工作。

（一）監(jiān)督方式的全面體現(xiàn)

首先體現(xiàn)了主動(dòng)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，把握住檢察案件的主動(dòng)權(quán)。專(zhuān)項(xiàng)檢察的案件清單由檢察機(jī)關(guān)事先梳理，避免了公安機(jī)關(guān)為隱藏弊端而抽取單一事實(shí)、罪名的簡(jiǎn)單案件的情況。其次，通過(guò)審查案卷、詢(xún)問(wèn)承辦民警的方式，開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作，將違法情形記錄在案。階段性開(kāi)展檢察官聯(lián)席會(huì)議，相互交換檢察監(jiān)督情況。最后，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從個(gè)案糾正和類(lèi)案建議、輕微違法和嚴(yán)重違法等層面，分別運(yùn)用制發(fā)情況通報(bào)、糾正違法和檢察建議等法律文書(shū)，有層次地提出糾正意見(jiàn)。

（二）監(jiān)督范圍的橫向輻射

在專(zhuān)項(xiàng)檢察以公安的某種偵查行為或偵查階段等作為檢察標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，罪名類(lèi)型和公安承辦單位的涉及面較廣，基本輻射能到常見(jiàn)罪名和公安機(jī)關(guān)大部分辦案部門(mén)，例如指定監(jiān)視居住的適用。在專(zhuān)項(xiàng)檢察以公安辦理的某種類(lèi)型的案件作為檢察標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，便于把握公安機(jī)關(guān)辦理一類(lèi)案件時(shí)的突出問(wèn)題，例如通過(guò)刑事和解程序終結(jié)的案件，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)適用和解的條件、和解程序的規(guī)范性、尋釁滋事類(lèi)案件誤用刑事和解程序等都是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)檢察集中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

（三）監(jiān)督工作的完整性

檢察前終結(jié)訴訟案件大部分均在進(jìn)入檢察階段之前就完結(jié)，但撤回起訴案件可以說(shuō)經(jīng)歷了法院審理前的整個(gè)刑事訴訟過(guò)程，能體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的全部偵查活動(dòng)，因此相對(duì)于其他類(lèi)型的檢察前終結(jié)訴訟案件，對(duì)此類(lèi)案件開(kāi)展檢察監(jiān)督也是最為完整的，能較為完整的體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)質(zhì)量。

四、對(duì)檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督的建議

（一）檢察機(jī)關(guān)需要化被動(dòng)為主動(dòng)

無(wú)論是捕訴階段的檢察監(jiān)督，還是現(xiàn)階段的檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督，均以公安機(jī)關(guān)主動(dòng)送案為起始，即使是批捕案件提前介入，檢察機(jī)關(guān)也是以引導(dǎo)偵查為主，并未著重于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的提前監(jiān)督。因此，在檢察前終結(jié)訴訟案件來(lái)源較少的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面掌握公安執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)和案件基本情況。在市級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，浦東地區(qū)總結(jié)了近幾年開(kāi)展檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，與公安機(jī)關(guān)建立刑事執(zhí)法數(shù)據(jù)報(bào)備制度，有助于檢察機(jī)關(guān)把握主動(dòng)權(quán)。將公安承辦單位按地域劃分，由檢察官分別對(duì)口聯(lián)系，雙方建立受立案、刑拘、逮捕等執(zhí)法數(shù)據(jù)的月報(bào)備機(jī)制，將立案后轉(zhuǎn)行政處罰、不立案、取保候?qū)徠谙藿鐫M后未處理等案件列入報(bào)備重點(diǎn)，以清單式上報(bào)。檢察官對(duì)上報(bào)案件，根據(jù)數(shù)量、罪名等要件，或全部或抽取部分開(kāi)展跟蹤監(jiān)督。

（二）提高監(jiān)督案件的質(zhì)量

檢察前終結(jié)訴訟案件的一般來(lái)源有兩種，一種是從公安機(jī)關(guān)調(diào)取，需要公安機(jī)關(guān)的配合。另一種是從控告申訴部門(mén)獲取控告人不服公安機(jī)關(guān)不立案或撤銷(xiāo)案件立案監(jiān)督線索，具有隨機(jī)性。另外還有少許檢察機(jī)關(guān)其他辦案部門(mén)移送的相關(guān)線索，由于是辦案中發(fā)現(xiàn)，因此本身線索的成案率較高。針對(duì)從公安調(diào)取的案件，需要提高多名犯罪嫌疑人、多節(jié)犯罪事實(shí)案件的比例，增加檢察的犯罪類(lèi)型和涉嫌罪名，盡可能多地反映出公安機(jī)關(guān)對(duì)各類(lèi)刑事案件的執(zhí)法辦案水平。針對(duì)窗口移送的線索，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)作好受理審查工作。建議完善信訪筆錄，要求控告人對(duì)控告的主要事實(shí)有一定的證據(jù)和理由。做好受理線索工作的初步審查工作，第一時(shí)間剔除明顯不屬于刑事案件的線索。

（三）類(lèi)型化開(kāi)展檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督

個(gè)案監(jiān)督針對(duì)個(gè)別案件，監(jiān)督對(duì)象最終落實(shí)到公安承辦民警個(gè)人，因此監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的隨機(jī)性和局限性。因此，為集中檢察監(jiān)督資源，擴(kuò)大檢察監(jiān)督成效，結(jié)合公安撤回起訴專(zhuān)項(xiàng)檢察取得的實(shí)效，應(yīng)當(dāng)類(lèi)型化開(kāi)展檢察前終結(jié)訴訟案件跟蹤監(jiān)督。

第一階段，通過(guò)統(tǒng)計(jì)個(gè)案檢察發(fā)現(xiàn)的違法問(wèn)題，以強(qiáng)制措施適用、傷勢(shì)鑒定、相關(guān)罪名等為切入點(diǎn)，對(duì)一類(lèi)案件開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢察。

第二階段，通過(guò)梳理公安機(jī)關(guān)各辦案單位存在的普遍性問(wèn)題，以類(lèi)案檢察建議的形式向公安分局提出，由局層面自上而下推進(jìn)檢察建議落實(shí)，提高監(jiān)督成效。

第三階段，專(zhuān)項(xiàng)檢察結(jié)束后，持續(xù)跟蹤監(jiān)督違法行為的糾正情況，擴(kuò)大監(jiān)督成效。