“一帶一路”倡議下我國海外投資法律防范

劉繼軍

關(guān)鍵詞“一帶一路” 海外投資 法律防范

在“一帶一路”倡議實(shí)施的背景下，中國投資者逐漸加快了“走出去”的步伐，中國的對(duì)外直接投資進(jìn)入了高速發(fā)展的黃金時(shí)期。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2013年，提出有關(guān)“一帶一路”概念以來，中國對(duì)“一帶一路”沿線國家的直接投資額與中國對(duì)外投資總量的比例為10.9%。“一帶一路”倡議的實(shí)施，給沿線國家?guī)淼淖钪庇^的好處便是刺激投資，同時(shí)更深層次的好處則是推動(dòng)中國與他國進(jìn)行深入的經(jīng)濟(jì)交流，實(shí)現(xiàn)國家優(yōu)勢互補(bǔ)，改善國內(nèi)的產(chǎn)能過剩的問題;同時(shí)也有利于優(yōu)化中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，平衡國內(nèi)的發(fā)展。。但是，在看到“一帶一路”倡議帶來眾多利益的同時(shí)，我們需要注意的是，“一帶一路”重點(diǎn)沿線國家的法制發(fā)展并不健全，而且投資環(huán)境并不良好，風(fēng)險(xiǎn)較高。因此，研究我國海外投資者在進(jìn)行海外投資過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并且提出應(yīng)對(duì)措施，是十分必要并且意義重大的。

一、“一帶一路”背景下的海外投資

（一）“一帶一路”背景下的海外投資概況分析

“一帶一路”沿線65個(gè)國家自然資源豐富，根據(jù)AEI民生證券研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2005-2016年間，中國對(duì)“一帶一路”國家投資中能源投資占據(jù)一半以上，交通投資等緊隨其后。由此可見，基建項(xiàng)目投資占據(jù)了“一帶一路”投資中的半壁江山。然而，我們在肯定基建項(xiàng)目投資給我們帶來巨大利益的同時(shí)，也要看到，由于其投資周期長、資金需求量大、運(yùn)行維護(hù)不易等特點(diǎn)，基建項(xiàng)目投資普遍存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，中國外海投資者在對(duì)外進(jìn)行投資時(shí)，其中至少一半以上的投資項(xiàng)目本身具有高風(fēng)險(xiǎn)的特征。

（二）海外投資風(fēng)險(xiǎn)類型分析

“一帶一路”大環(huán)境的高風(fēng)險(xiǎn)性加上海外投資項(xiàng)目本身的高風(fēng)險(xiǎn)性，使得我們在進(jìn)行海外投資時(shí)，必須充分考慮可能面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取措施，將損失降到最低。我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)可以分為以下幾類：政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

1.政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾類：征收風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)爭與內(nèi)亂風(fēng)險(xiǎn)、政府違約風(fēng)險(xiǎn)。具體是指，由于東道國政府的征收措施、違約行為，以及東道國的內(nèi)亂環(huán)境、外匯政策給母國投資者的投資帶來損害的風(fēng)險(xiǎn)。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)的含義，學(xué)界還沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法，學(xué)者基于不同的視角，也有很多不同的見解和解釋。“法律風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)指：行為人之行為可能引發(fā)法律的消極評(píng)價(jià)而導(dǎo)致其承擔(dān)不利后果的狀態(tài)。具體到海外投資環(huán)境狀態(tài)下來說，筆者認(rèn)為，法律風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)事人因?qū)|道國相關(guān)法律法規(guī)不熟悉不了解或者雖已了解熟悉但卻故意逃避法律監(jiān)管，從而使自己的行為受到法律的消極評(píng)價(jià)的可能性。

3.商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要是指，在投資過程中，投資主體因投資失利而應(yīng)該承擔(dān)的正?？赡艹霈F(xiàn)的損失。商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，有其獨(dú)特的價(jià)值，即商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與利潤并存。因此，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是可以預(yù)見，并且應(yīng)當(dāng)由投資者承擔(dān)。

二、現(xiàn)有“一帶一路”法律防范存在的問題

（一）海外投資立法體系上的不足

我國目前還沒有一部專門針對(duì)投資行為而出臺(tái)的“法律”，需要說明的是，筆者此處講的“法律”，是狹義上的法律，該法律的制定主體僅限于全國人大以及其常委會(huì)。海外投資法（Overseas Di-rect Investment Law）特指資本輸出國制定的調(diào)整本國海外投資行為的法律規(guī)范，即投資母國以維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)本國海外投資的角度出發(fā)而建立的鼓勵(lì)、限制、保護(hù)本國海外直接投資的法律制度。我國現(xiàn)有關(guān)于海外投資立法的相對(duì)重大文件大多數(shù)是部門規(guī)章，其他與境外投資有關(guān)的也都是商務(wù)部、國家外匯管理局等部委頒發(fā)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，我國對(duì)于海外投資的規(guī)制法律層級(jí)較低，存在立法滯后現(xiàn)象，而且其對(duì)于境外投資的保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對(duì)中國境內(nèi)投資的保護(hù)力度。具體來看：

1.立法零散、嚴(yán)重滯后

目前，我國只是在有關(guān)投資的稅收、外匯等個(gè)別領(lǐng)域出臺(tái)相應(yīng)的法律文件，且這些法律文件的效力層級(jí)普遍較低，均是以行政規(guī)章的形式加以規(guī)范。此外，各個(gè)法律文件之間出現(xiàn)斷層、缺少連接，更有甚者還出現(xiàn)了矛盾和抵觸情況，這使得原本就缺乏系統(tǒng)性的立法體系更加凌亂不堪。另外，有的文件年代比較久遠(yuǎn)，從頒布之日起就未進(jìn)行過更新，存在著諸如與時(shí)代脫節(jié)，不順應(yīng)當(dāng)代全球一體化潮流、立足點(diǎn)不高等問題。

2.國內(nèi)立法與國際立法存在沖突

在國內(nèi)立法是否與國際立法協(xié)調(diào)一致這個(gè)問題上，我國目前規(guī)制海外投資行為的國內(nèi)立法，在某些方面，甚至是一些最基本的問題上，與國際立法銜接得并不十分流暢，或者說不能做到相互呼應(yīng)。比如，我國對(duì)于海外投資主體范圍的規(guī)定過于狹窄，根據(jù)我國《境外投資管理辦法》第二條的規(guī)定，該規(guī)定不僅不認(rèn)為我國公民是海外投資主體，同時(shí)，也嚴(yán)格限制某些法人成為海外投資主體。但是，一般在國際立法中，海外投資主體當(dāng)然包括自然人。例如，我國與法國簽訂的《中華人民共和國政府和法蘭西共和國政府關(guān)于相互鼓勵(lì)和保護(hù)投資的協(xié)定》，其明確將自然人涵蓋在了投資者的范圍之中。并且中國簽訂的大多數(shù)雙邊條約都作出了與此相似的規(guī)定，將投資主體擴(kuò)大到了自然人。

（二）海外投資法律防范具體制度的不足

1.海外投資保險(xiǎn)制度的適用及存在的問題

在推進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，發(fā)展海外投資保險(xiǎn)是管理政治風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段。目前，我國采取的海外投資擔(dān)保方式有兩類，即國內(nèi)海外投資保險(xiǎn)制度與多邊海外投資保險(xiǎn)制度，但兩者均存在著一定不足。

國內(nèi)海外投資保險(xiǎn)制度，存在兩個(gè)問題：其一，此種制度雖然讓海外投資者無后顧之憂，鼓勵(lì)投資者進(jìn)行投資，然而其風(fēng)險(xiǎn)卻是由投資國政府承擔(dān)，最終由投資國納稅人承擔(dān)，但是投資的利益卻由少數(shù)投資者享有，存在著極度的不公平。其二，一般情況下，投資國和東道國會(huì)簽有雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BIT），且通常會(huì)在BIT中規(guī)定：保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)在向被保險(xiǎn)人進(jìn)行賠付后，取得對(duì)東道國政府的代位求償權(quán)，該規(guī)定一般會(huì)被東道國政府承認(rèn)和保護(hù)。但是，在兩國之間未簽訂BIT的情況下，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)取得的代位求償權(quán)是不會(huì)被東道國政府所承認(rèn)的。

多邊投資保險(xiǎn)制度主要體現(xiàn)為多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（Multilat-eral Investment Guarantee Agency，MIGA），其宗旨是為外國私人投資者提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，但該風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保僅限于政治風(fēng)險(xiǎn)。從1988年中國加入MIGA至今，作為投資國，我國僅有四個(gè)項(xiàng)目由多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保，究其原因，MIGA擔(dān)保容量有限，對(duì)可承保投資的條件設(shè)定較高，程序復(fù)雜繁瑣且保費(fèi)較高，很難適用到“一帶一路”國家。

2.雙邊投資協(xié)定的適用及存在的問題

“一帶一路”沿線的65個(gè)國家，許多國家都加入了多個(gè)雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定，其中中國與沿線國家簽訂的雙邊投資協(xié)定就有42個(gè)。但其中不少BIT并未慮及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制問題。而且這些BIT中的絕大數(shù)是于上世紀(jì)80年代或90年代簽訂的，內(nèi)容老舊，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的海外投資環(huán)境。此外，每一個(gè)BIT的制定主體不同，其規(guī)定的權(quán)利義務(wù)不同，保護(hù)程度也不盡相同，難免會(huì)影響協(xié)定的穩(wěn)定性。

3.爭端解決機(jī)制的適用及存在問題

在“一帶一路”背景下，這種爭端解決機(jī)制在適用上存在一些問題。首先，ICSID利用率不高。目前，全球共有161個(gè)國家加入該公約?！耙粠б宦贰毖鼐€國家中，包括印度、俄羅斯、泰國、越南在內(nèi)的“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)國家都游離于ICSID機(jī)制之外。其次，ICSID傾向于保護(hù)投資者利益，很難被“一帶一路”東道國接受。此外，由于ICSID據(jù)以做出裁決的法律依據(jù)存在較大差異，仲裁裁決存在互不協(xié)調(diào)、相互沖突的現(xiàn)象。然后，ICSID的賠償標(biāo)準(zhǔn)過高，多數(shù)“一帶一路”沿線國家無法負(fù)擔(dān)此種標(biāo)準(zhǔn)下的賠償，容易對(duì)這些國家造成畏難心理。最后，由于“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家，這些國家一般主張絕對(duì)的主權(quán)豁免，所以也使得ICSID的仲裁裁決面臨執(zhí)行難的問題。

三、完善中國海外投資法律防范的路徑

（一）立法層面

1.構(gòu)建和完善海外投資立法體系

從上文所述，我們可以看出，我國的海外投資立法十分的不完善，或者說還沒有真正系統(tǒng)地建立起來?；诖?，我國的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)起草制定《海外投資基本法》，并且在法律之下設(shè)立行政法規(guī)等，最后，由各部門根據(jù)實(shí)踐需要在上位法的框架下制定規(guī)章，最終得以形成一個(gè)完整系統(tǒng)的境外投資法群。同時(shí)，我們要借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，使該法群集外匯管理、保險(xiǎn)制度、投資信息服務(wù)、稅收制度、爭端解決等于一體，盡量做到盡善盡美，使我國海外投資做到有法可依，并且真正做到了對(duì)海外投資不僅有規(guī)制，而且還有切實(shí)的保護(hù)。

2.協(xié)調(diào)國內(nèi)立法與國際立法

在協(xié)調(diào)國際法與國內(nèi)法的關(guān)系時(shí)，具體到調(diào)整海外投資的國內(nèi)法規(guī)范時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：首先，在有明確的國際條約、公認(rèn)的國際習(xí)慣對(duì)海外投資相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定的情況下，國內(nèi)立法可直接適用或者轉(zhuǎn)化適用，但至少不應(yīng)當(dāng)違背國際法，這需要我們應(yīng)當(dāng)對(duì)我國已經(jīng)簽訂的國際條約，無論是雙邊條約還是多邊條約進(jìn)行梳理，凡是涉及到的問題都要明確出來。其次，如果國際法對(duì)于海外投資相關(guān)內(nèi)容僅有原則性規(guī)定時(shí)，國內(nèi)立法可以作出具體規(guī)定，但是不能違背國際法的原則和精神。最后，當(dāng)國際法未對(duì)海外投資相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定時(shí)，我國可以就其內(nèi)容立法，但其立法不得損害他國主權(quán)，也不得違背國際強(qiáng)行法?？傊枰谧袷貒H法基本原則和具體規(guī)定的基礎(chǔ)上制訂和修改我國的法律。

（二）體制層面

1.在亞投行主導(dǎo)下建立海外投資保險(xiǎn)制度

對(duì)于亞投行主導(dǎo)下的海外投資保險(xiǎn)制度的建立，在充分考慮“一帶一路”的特點(diǎn)的情況下，盡量彌補(bǔ)國內(nèi)投資保險(xiǎn)制度和多邊投資擔(dān)保制度的不足。在機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面，可以采取母國保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與亞投行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共?；蛘叻直５姆绞綄?duì)會(huì)員國間投資的政治風(fēng)險(xiǎn)予以擔(dān)保。在保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)要求方面，考慮到“一帶一路”國家的法治體系、政治環(huán)境、歷史文化相差較大，對(duì)于合格投資的判斷，應(yīng)當(dāng)給予較為彈性的標(biāo)準(zhǔn)，以該投資是否能夠東道國的發(fā)展為基本原則，在該項(xiàng)原則下，由審判委員會(huì)對(duì)于投資是否合格進(jìn)行判斷，審判委員審核采取“反向一致”原則，即只有在各委員均投反對(duì)票的情況下，才會(huì)予以否定，其他情況下，只要有一個(gè)委員投贊成票，即為通過。在保險(xiǎn)的程序規(guī)則方面，保險(xiǎn)的程序法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)重服務(wù)，輕審批，在投保手續(xù)、保費(fèi)繳付、代為求償權(quán)的行使、理賠流程等方便盡可能簡化程序，降低費(fèi)用，靈活地滿足投保人的需求。

2.優(yōu)化雙邊投資協(xié)定，逐漸構(gòu)建國際性的多邊投資協(xié)定

“一帶一路”沿線國家的雙邊投資協(xié)定絕大多數(shù)簽訂于上世紀(jì)80年代或者90年代，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的投資環(huán)境。因此，優(yōu)化雙邊投資協(xié)定在“一帶一路”的背景下成為必然。第一，直接廢除老舊的雙邊投資協(xié)定，締約國協(xié)商締結(jié)新的雙邊投資協(xié)定。此種方法最為直接有效，可以“具體問題具體分析”，且最能讓締結(jié)雙方滿意，但缺點(diǎn)就是磋商談判時(shí)間長，仍然存在不同締約方不同投資協(xié)定不同保護(hù)力度等問題。第二，逐漸構(gòu)建國際性的多邊投資協(xié)定?，F(xiàn)代BIT無論是從形式還是內(nèi)容都基本趨同化，而且國際投資法制碎片狀態(tài)需要統(tǒng)一，這樣才能使得效率得以提高，符合未來國際法的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，未來國際投資法制多邊化肯定是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

3.創(chuàng)新爭端解決機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)利用好現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制。ICSID是目前運(yùn)用較好并且接受度較高的國際性爭端解決機(jī)制，可以積極推動(dòng)游離于該爭端解決機(jī)制之外的“一帶一路”沿線國家加入ICSID?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)當(dāng)然鼓勵(lì)建設(shè)和使用區(qū)域特色的爭端解決體系，但是各種區(qū)域性創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)借鑒和利用全球化體制，并與之建立緊密的合作關(guān)系。這也是“一帶一路”由區(qū)域性發(fā)展機(jī)制發(fā)展成為全球治理新模式的前提和基礎(chǔ)。

其次，可以積極探索建立符合“一帶一路”特點(diǎn)的爭端解決機(jī)制。“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家，又有“古絲綢之路”傳承而來的“和平、合作、和諧”的國際合作傳統(tǒng)，建立符合地域特色的國際爭端解決新規(guī)則既有必要性，也有可能性。