善治視野下的巫山城市社區(qū)治理困境與路徑研究

龔雪梅

摘要：巫山縣作為渝東門戶位于渝鄂兩省市的交界處，目前包含全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社區(qū)有34個(gè)，位于縣城內(nèi)的高唐街道、龍門街道及巫峽鎮(zhèn)所包含的社區(qū)有14個(gè)，近年來城市社區(qū)治理成效明顯，為我縣的城市社區(qū)試點(diǎn)單位提供了經(jīng)驗(yàn)，但這與黨的十八屆三中全會(huì)黨提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略任務(wù)要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社會(huì)治理中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”還存在差距，與十八屆四中全會(huì)提出“善治”所要達(dá)到的政治目標(biāo)還存在差距，這都說明巫山縣在城市社區(qū)治理中面臨治理困境，要達(dá)到“善治”這種最理想的治理狀態(tài)，還需要付出更多的努力，探索更有效的路徑和方法。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);困境;措施

在我國社區(qū)可分為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)兩類，城市社區(qū)作為城市社會(huì)的基本構(gòu)成單元，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，在社會(huì)治理體系建設(shè)過程中起關(guān)鍵作用。在整個(gè)治理過程中，不論是國家治理、社會(huì)治理，還是社區(qū)治理，最終想要達(dá)到的最理想的治理狀態(tài)就是“善治”。為此，在善治視野下探討巫山城市社區(qū)面臨的治理困境與完善治理的路徑方法，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、我縣城市社區(qū)目前存在的治理困境

（一）社區(qū)居民自治不充分，社區(qū)自治程度低

城市社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)居民要完善自治的延伸和拓展，也是城市居民完善自治的有效形式和重要載體。城市社區(qū)治理要求居民完善自治的目的在于居民能自己當(dāng)家做主，管理好份內(nèi)的事情。然而目前的社區(qū)居民自治不充分，社區(qū)的自治程度較低。一是因?yàn)樯鐓^(qū)居民委員會(huì)多受命于當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)街道政府，其社區(qū)治理類型屬于政府主導(dǎo)型，需要完成大部分的政府下放任務(wù)，在社區(qū)治理過程中帶有濃厚的行政色彩。居委會(huì)迫于政府的監(jiān)督和壓力，實(shí)施社務(wù)公開隨意性較大，要么公開結(jié)果，不公開過程;要么只公開社財(cái)務(wù)，不公開其他。二是社區(qū)居民本身參與社區(qū)治理的積極性不高，參與社區(qū)治理的政治意識(shí)薄弱。由于居民的整體文化素質(zhì)有待提高，法制觀念較為淡薄，民主政治參與意識(shí)不強(qiáng)，缺乏社區(qū)治理的內(nèi)生動(dòng)力，很多居民只對(duì)涉及自身利益的社務(wù)活動(dòng)和會(huì)議感興趣，例如低保、扶貧、醫(yī)保等。對(duì)其他活動(dòng)積極性不高，甚至認(rèn)為是在耽誤時(shí)間，社會(huì)責(zé)任感較差。

（二）社區(qū)人才隊(duì)伍太薄弱，社區(qū)工作壓力大

社區(qū)工作人員主要包括支書、主任、文書、婦女主任以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下派的駐村干部等幾人組成的工作隊(duì)伍，既要處理好社區(qū)事務(wù)，又要兼顧完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的任務(wù)，“僧”多“粥”少的現(xiàn)象是社區(qū)普遍存在的問題。社區(qū)的人才隊(duì)伍較為薄弱，工作壓力甚大。一是社區(qū)長(zhǎng)期從事居委會(huì)工作的人員多為年齡較大中老年人，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富、但文化程度較低;熟悉社務(wù)工作、但缺乏活力創(chuàng)新。在紛繁復(fù)雜的社區(qū)工作事務(wù)中，人才隊(duì)伍薄弱導(dǎo)致與社區(qū)的居民溝通壓力大，以致工作積極性不高，不易于提高社區(qū)治理水平。二是各級(jí)政府對(duì)社區(qū)工作重視不夠，缺乏相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。社區(qū)工作人員普遍薪酬很低，拿著一份工資干幾份活，付出與回報(bào)嚴(yán)重不對(duì)等。在崗的社區(qū)工作隊(duì)伍心理上都存在消極怠工、明哲保身的辦事理念。知識(shí)水平層級(jí)較高的社區(qū)能人都愿意外出務(wù)工，低薪酬任務(wù)重的社區(qū)工作無法吸引他們來到社區(qū)工作。因此社區(qū)人才隊(duì)伍薄弱，工作壓力大，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也難以提高社會(huì)治理水平。

（三）社區(qū)環(huán)境治理太落后，社區(qū)環(huán)境污染重

社區(qū)環(huán)境是相對(duì)于作為社區(qū)主體的社區(qū)居民而言的，它是社區(qū)主體賴以生存及社區(qū)活動(dòng)得以產(chǎn)生的自然條件、社會(huì)條件、人文條件和經(jīng)濟(jì)條件的總和。城市社區(qū)是居民進(jìn)行勞動(dòng)和生活的物質(zhì)空間，是建設(shè)山清水秀美麗之地，全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。巫山在大力發(fā)展旅游的同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，極大地帶動(dòng)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展，但也帶來了環(huán)境的壓力，但是這些環(huán)境的壓力并沒推動(dòng)環(huán)境治理方式的改變，使得城市社區(qū)的環(huán)境污染現(xiàn)象突出。一方面是因?yàn)樯鐓^(qū)居民環(huán)保意識(shí)較差，感受不到環(huán)境污染對(duì)自身和社區(qū)的惡劣影響。加上長(zhǎng)期的習(xí)慣性行為，亂丟亂吐亂倒成為家常便飯，對(duì)待周圍人的不良行徑也是漠不關(guān)心。另一方面是我縣的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，宣傳環(huán)保政策還不到位。雖然各個(gè)社區(qū)都有垃圾站，定點(diǎn)的垃圾桶，縣內(nèi)還有污水處理廠，但由于選址不科學(xué)、宣傳不到位等原因，生活污水和垃圾污染成為影響環(huán)境的主要來源，此外新城區(qū)正在按照規(guī)劃建設(shè)時(shí)產(chǎn)生的揚(yáng)塵也是主要的污染源。工業(yè)園區(qū)造成的工業(yè)污染則比較少，主要是都屬于輕工業(yè)和制造業(yè)，靠傳統(tǒng)的自我凈化就能改善社區(qū)環(huán)境。

（四）社區(qū)民間組織不發(fā)達(dá)，自主發(fā)展能力差

通過鼓勵(lì)和推動(dòng)民間組織參與社會(huì)治理作為重要途徑以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治，足以證明民間組織在實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理過程中扮演不可替代的重要角色。但城市社區(qū)除部分政府和企業(yè)支持成立的民間組織外，真正意義上的城市社區(qū)組織非常少。而且調(diào)研結(jié)果顯示這些傳統(tǒng)的民間組織大多都是政企支持、自行成立且不具法律效力的組織，一是社區(qū)內(nèi)青壯年為尋求更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，愿意舍近求遠(yuǎn)到大中城市務(wù)工謀生，僅春節(jié)等重大節(jié)假日才回家生活;二是政府對(duì)社區(qū)組織的成立設(shè)置了比較高的注冊(cè)門檻，使得城市社區(qū)除了有國家政府部門組織、設(shè)置成立的基層政權(quán)組織外，還有社區(qū)黨支部和居委會(huì)的自治組織，其他服務(wù)類形式的民間組織非常少?；ブM織和公益組織基本沒有。因此，這些民間組織發(fā)展較為滯后，并不利于推動(dòng)社會(huì)治理走向“善治”的步伐，更不利于社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展。

二、研究我縣城市社區(qū)治理的路徑措施

（一）健全居民自治制度，提高社區(qū)自治程度

基層群眾自治制度是我國政治制度體系中的重要組成部分，完善城市社區(qū)居民自治制度是“基層群眾自治制度”中的重要一環(huán)，也是城市社區(qū)邁向“善治”的重要基礎(chǔ)。要不斷提高社區(qū)自治的程度，就必須要健全村民自治制度，一是要正確處理好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府與居委會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范和劃清雙方的職責(zé)范疇，尤其是減少政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)的授權(quán)事務(wù)和不必要的行政干預(yù)，減輕居委會(huì)的不合理的負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化其為民服務(wù)的功能，增強(qiáng)社區(qū)自我管理和服務(wù)的功能，實(shí)現(xiàn)政府與居委會(huì)之間的良性互動(dòng)和有效銜接。二是要提高社區(qū)干部的思想認(rèn)識(shí)及辦事能力，既要抓好本社區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作，又要協(xié)助政府完成各項(xiàng)行政事務(wù);既要做到黨政分開，做好本社的公共事務(wù)，又要推進(jìn)社務(wù)公開的進(jìn)程，全面落實(shí)“五議兩公開”工作機(jī)制，針對(duì)重大事項(xiàng)決策堅(jiān)決貫徹執(zhí)行的制度，通過用制度管事來推進(jìn)社區(qū)的各項(xiàng)工作走向規(guī)范化，讓居民自治制度辦事成為社區(qū)自治的常態(tài)。

（二）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，緩解社區(qū)工作壓力

目前城市各社區(qū)工作人才隊(duì)伍人員不足且工作能力有限，無法達(dá)到社區(qū)“善治”的目標(biāo)，社區(qū)工作人才隊(duì)伍作為社會(huì)事業(yè)不可或缺的重要保證，需要具備高素質(zhì)、專業(yè)化、工作能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)知識(shí)熟等特點(diǎn)，需要各級(jí)政府立足各社區(qū)實(shí)際情況，將培育和發(fā)展社區(qū)工作人才，促進(jìn)社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)作為重要手段。一是要提高社區(qū)工作人才隊(duì)伍的工資待遇，實(shí)行工資與任務(wù)掛鉤，化壓力為動(dòng)力，激發(fā)其工作的積極性和主動(dòng)性。對(duì)派駐到社區(qū)的干部要明確其在社區(qū)承擔(dān)的公共管理和服務(wù)職責(zé)，以這樣的方式改變目前任務(wù)重、壓力大，工資低的不良現(xiàn)狀。二是要強(qiáng)化社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)，多吸引專職人員到社區(qū)任職，鼓勵(lì)退休老干部作為社區(qū)志愿者參與社區(qū)治理，以形成多元化的社區(qū)人才隊(duì)伍。一方面鼓勵(lì)并培育本地社區(qū)精英、“能人村官”、“退役軍人村官”等專業(yè)化人才加入社區(qū)工作。一方面利用公務(wù)員和事業(yè)單位招考選拔優(yōu)秀大學(xué)生、專業(yè)社工等高素質(zhì)人才到社區(qū)來，同時(shí)為提高社區(qū)工作效率，還要安排街道政府的分管領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)進(jìn)行日常工作指導(dǎo)、推動(dòng)和監(jiān)督檢查，真正讓社區(qū)成為居民參與政治經(jīng)濟(jì)生活的平臺(tái)。

（三）改進(jìn)環(huán)境治理方式，建設(shè)美麗城市社區(qū)

巫山縣本是一座移民靠后安置的縣城，整座城市都建在山坡上，不如平地規(guī)劃簡(jiǎn)單易行，坡陡坎高的地勢(shì)條件限制了縣城建設(shè)的美觀程度，但新縣城一改往日老縣城“臟亂差”的特點(diǎn)，在改善城市社區(qū)的環(huán)境污染治理方式上結(jié)合社區(qū)實(shí)際采取了有效措施。一是縣市政局和環(huán)保局等相關(guān)單位要在每一社區(qū)設(shè)立垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾車和若干垃圾箱，避免生活垃圾無處可放、難以處理的情況。并成立社區(qū)環(huán)保志愿者組織，對(duì)社區(qū)的環(huán)保情況隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和反饋，實(shí)現(xiàn)從源頭上治理社區(qū)的環(huán)境污染。二是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民的環(huán)保知識(shí)的培訓(xùn)和教育，加大環(huán)保知識(shí)的宣傳力度，提高居民的環(huán)保意識(shí)并培養(yǎng)居民良好的生活習(xí)慣，促進(jìn)城市創(chuàng)設(shè)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建靚麗和諧社區(qū)。

（四）培育社區(qū)民間組織，推進(jìn)社區(qū)善治進(jìn)程

巫山縣城市社區(qū)的民間組織形式很少且發(fā)展滯后，僅限于政府牽頭成立的居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站，賦予法律意義受法律保護(hù)的民間組織基本沒有，因此促進(jìn)和推動(dòng)民間組織的發(fā)展是社區(qū)治理走向善治的必然途徑。一是大力發(fā)展旅游等特色產(chǎn)業(yè)，留住社區(qū)人才資源。許多社區(qū)的居民因本地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，選擇外出務(wù)工，使社區(qū)面臨人才資源流失，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大力發(fā)展，因地制宜的制定政策發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，讓越來越多的城市居民吃上旅游飯，例如：巫山烤魚館、巫山臘肉館、三峽大酒店、三峽滑雪場(chǎng)等，讓居民們安居樂業(yè)，就近就業(yè)，形成穩(wěn)定增收、發(fā)家致富的來源。二是政府重視民間組織的存在，降低注冊(cè)門檻，加大孵化培育社區(qū)民間組織。放寬登記標(biāo)準(zhǔn)條件、減少批準(zhǔn)籌備環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化登記程序、縮短辦理時(shí)間，減免登記等相關(guān)費(fèi)用。對(duì)已經(jīng)存在的民間組織要積極組織引導(dǎo)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和正面作用，激發(fā)社區(qū)活力，豐富社區(qū)生活，從而為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)善治提供有力保障。

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（作者單位：中共巫山縣委黨校）