美國公共行政學百年發(fā)展路徑探析

李廷

摘要：美國公共行政學自1887年至今100余年的發(fā)展歷程中，經(jīng)歷以“理性”邏輯為基礎(chǔ)的發(fā)展路徑和以“價值”邏輯為基礎(chǔ)的發(fā)展路徑。這兩種路徑是在美國憲政體制形構(gòu)的“生態(tài)環(huán)境”中生發(fā)出來的，理性和價值是一對矛盾統(tǒng)一體，未來的美國公共行政學將遵循“問題導向”的多視角滲透的整合路徑。

關(guān)鍵詞：美國 公共行政學 理性 價值 發(fā)展路徑

中圖分類號：D035 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0219-04

自從1887年，伍德羅·威爾遜在《政治學季刊》上發(fā)表了《公共行政之研究》一文之后，公共行政學開始成為一門獨立的學科。截至今日，美國公共行政學的發(fā)展歷史已逾百年。在百年的發(fā)展歷史之中，美國公共行政學經(jīng)過了幾次大的“范式”轉(zhuǎn)變。本文試圖探討美國公共行政學產(chǎn)生、發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，從“理性”和“價值”兩個維度梳理美國公共行政學的發(fā)展歷史，并探討美國公共行政學的未來發(fā)展趨勢。

1962年，托馬斯·庫恩（Tomas S. Kuhn）在其撰寫的《科學革命的結(jié)構(gòu)》一書中，首次提出了“范式”的理念。他指出，理論共識和實踐模式是“范式”變遷的基本信條，形成“范式”應當具備兩個主要特征：一是它代表著一個特定共同體的成員所共有的信念、價值、技術(shù)等構(gòu)成的整體;二是它指所謂的那個整體的一個元素，即具體的謎題解答，把它們當作模型和范例，可以取代明確的規(guī)則以作為常規(guī)科學中其他謎題解答的基礎(chǔ)。[1]在自然科學領(lǐng)域，“新范式”的出現(xiàn)往往代表著“舊范式”的解題;但是在社會科學領(lǐng)域，“新范式”雖然會對“舊范式”發(fā)起挑戰(zhàn)和攻擊，最后，往往是新舊“范式”相互競爭而存在。在美國公共行政學百余年的發(fā)展歷程當中不斷經(jīng)歷著“范式”的轉(zhuǎn)換。

一、對美國公共行政學“范式”轉(zhuǎn)換的探討

迄今為止，國內(nèi)外專家學者對美國公共行政學發(fā)展歷程的探討大約可以分為如下幾種：

第一，兩個階段的劃分。文森特·奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》一書中指出：“官僚制行政理論和民主制行政理論是美國公共行政的兩種替代范式選擇”。李志勇在《從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》一文中也表達了同樣的觀點。

第二，三個階段的劃分。歐文·休斯在《新公共管理的現(xiàn)狀》一文中指出：“從新公共管理運動起源和歷程角度審視，可以劃分出三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段”。陳振明在《從公共行政學、新公共行政學到公共管理學——西方政府管理研究領(lǐng)域的“范式”變化》一文中明確提出了美國公共行政學的三個階段劃分。盧明在《公共管理學管理范式的演進》一文中認為：“公共管理學經(jīng)歷了三次核心管理范式的轉(zhuǎn)變，即從初期的以‘效率為核心的公共管理到中期的以‘公平為核心的公共管理，再到近期的以‘與市場相協(xié)調(diào)為核心的新公共管理”。陳世香在《西方行政價值研究的歷史與現(xiàn)狀綜述》一文中指出：“自行政學誕生以來，西方行政學界對該領(lǐng)域的基本認識與研究可分為三個階段，即政治——行政二分法時期，新古典時期與新公共行政時期”。褚添有在《統(tǒng)治·管理·服務：公共管理范式轉(zhuǎn)換及其意義》一文中也明確表達了自己三個階段劃分的思想。

第三，四個階段的劃分。美國錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院的梅戈特博士認為美國的公共行政學可以分為公共行政、公共事務、公共政策與公共管理四種傳統(tǒng)。[2]毛壽龍在其編著的《西方公共行政學名著提要》導論中提出，公共行政理論的基本范式有四種：官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

第四，五個階段的劃分。美國的尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務》一書中認為：“美國公共行政學的百年發(fā)展與困境可以劃分為五個研究范式：政治與行政二分法、公共行政原則、作為政治學的公共行政、作為管理學的公共行政、作為公共行政的公共行政”。蔡輝明在《美國公共行政學思潮的范式變遷——路徑、劃分和邏輯》一文中指出：“美國公共行政學發(fā)展至今共形成前傳統(tǒng)公共行政、傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、政策科學、新公共管理五種‘范式”。

第五，六個階段的劃分。竺乾威在《美國行政學研究及其特點》一文中指出：“從學科與流派的角度來講，美國的公共行政學范式變遷可以根據(jù)不同的歷史時期進行區(qū)分，即管理程序?qū)W派、系統(tǒng)管理學派、決策學派、行為科學學派、經(jīng)驗主義學派、新公共行政學派”。張夢中在《論公共行政學的起源與范式轉(zhuǎn)變》一文中提出：“美國公共行政學經(jīng)歷了六次大的范式轉(zhuǎn)變：科學管理、管理科學、公共事務、政策分析、新公共行政、新公共管理”。

通過以上對國內(nèi)外諸多專家、學者對美國公共行政學百年發(fā)展歷史的階段劃分來看，劃分的標準、結(jié)果林林總總、不一而足。筆者以為以上2、3、4、5、6個階段的劃分方法雖然從不同的角度觸及了美國公共行政學的實質(zhì)內(nèi)涵，但是有如下三個問題需要解決：

（1）階段劃分的截止時間較早，大都概括到2000年左右，對近10年出現(xiàn)的新的研究“范式”有未盡之嫌，比如“新公共服務理論”和“治理理論”的凸顯。

（2）階段劃分缺乏系統(tǒng)論的思考，未能將美國公共行政學產(chǎn)生、發(fā)展所依賴的土壤——美國社會的政治、經(jīng)濟、文化大背景充分考慮進去，從行政生態(tài)學的角度來講，留有遺憾。

（3）缺乏對美國公共行政學未來發(fā)展趨勢的明確闡述。

當然要想圓滿地完成這三個任務絕非易事。

二、基于“理性”邏輯的美國公共行政學路徑分析

“理性”和“價值”或者說“理性”和“自由”在人類發(fā)展歷史中一直作為一對矛盾而存在，兩者相互依存、相互競爭，共同推動著美國公共行政學的發(fā)展、演變過程。馬克思·韋伯把理性分成“價值理性”和“工具理性”兩種，“價值理性”強調(diào)終極價值關(guān)懷;“工具理性”將“合目的性”放在優(yōu)先地位。這里講的理性主要是指“工具理性”?！袄硇浴钡倪壿嬙谶@里基本上與羅伯特·登哈特所說的“管理主義”的傳承模式相吻合。它的主要內(nèi)涵特質(zhì)概括如下。

（一）政治——行政二分法

伍德羅·威爾遜在1887年發(fā)表的《行政學研究》上提出：“行政學研究的目的在于：首先，政府能適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作;其次，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ鳌薄3]他主張政治與行政兩分原則，行政管理應當被置身于政治所特有的范圍之外。1900年古德諾所著的《政治與行政》一書中，對政治與行政做了如下區(qū)分：“在所有的政府體系中，都存在著兩種基本的或主要的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行。在所有的國家中也存在著分離的組織，每一個分立的組織都主要是忙于履行這兩種功能中的一種?！盵4]這樣經(jīng)過威爾遜和古德諾的闡發(fā)，公共行政學成為一門獨立于政治學的，專司國家意志執(zhí)行的學科，從而也為這門學科的科學化奠定了基礎(chǔ)。

（二）“效率至上”的價值訴求

在工業(yè)經(jīng)濟時代，追求理性（經(jīng)濟、效率）成為整個社會的主要價值取向，“資本主義實質(zhì)上是一種按照理性方法組織生產(chǎn)的嘗試……這種理性的生產(chǎn)方法不僅改變了整個經(jīng)濟過程，而且改變了社會本身。勞動機械化、程序化和專業(yè)化的迅速發(fā)展，進一步從技術(shù)上增加了資本主義生產(chǎn)的理性特征，使反復無常的個人行為和個人差異服從于生產(chǎn)過程的秩序的要求”。[5]正如羅伯特·達爾所言，效率成為這一時期最高的甚至是唯一的價值訴求，對效率的追求遠遠超過了對公平、正義、個人權(quán)利等價值的維護，甚至達到一種效率崇拜的地步。成本——收益分析成為最具效用的評價工具。

（三）“理性官僚制”的組織原則

在效率成為公共行政的終極目標和唯一準則之后，馬克思·韋伯對這種價值追求提供了有力的支撐。在其《社會組織與經(jīng)濟組織理論》一書中，馬克思·韋伯對官僚制度做了系統(tǒng)的分析，在對古埃及、羅馬、中國的官僚制度、拜占庭帝國和19世紀到20世紀歐洲出現(xiàn)的現(xiàn)代官僚制度的研究基礎(chǔ)上，他抽象出一種建立在法律和理性基礎(chǔ)上的“理性官僚制”。韋伯指出，官僚制是現(xiàn)代大規(guī)模行政管理體制所共有的最本質(zhì)特征，層級制、連續(xù)性、非人格化、專業(yè)化的行政體制是最有效率的組織形態(tài)。[6]韋伯的“理性官僚制”的確立為“理性”導向的行政范式提供了堅實的組織理論基礎(chǔ)，并且對整個公共行政學的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

（四）對“行政原則”（“行政科學”）的不懈追求

1926年懷特的《公共行政研究導論》和1927年威洛比的《公共行政原理》兩本教材的出版，顯示了當時的行政學家對“行政科學”或“行政原理”的孜孜以求，人們相信公共行政學也有像自然科學那樣的公理和定理，放之四海而皆準。在對公共行政科學化的探尋中，古立克成為一個集大成者，他所創(chuàng)立的POSDCORB（Planning，Organizing，Staffing，Directing，Coordinating，Reporting，Budgeting）的管理學七大職能，成為基于“理性”的行政邏輯的標準文本。我們也可以清楚地看到肇始于工商管理學界的，以泰勒、法約爾等人為代表的科學管理學派對這個時期公共行政學的深刻影響。

（五）“顧客導向”與“企業(yè)化政府”

20世紀70年代末、80年代初，西方的“福利國家”政策與“凱恩斯主義”的失靈，引起了政府的三大危機——財政危機、信任危機、管理危機。正是在這樣的背景下，基于“理性”的管理主義卷土重來，主張重塑政府，期間，以戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》和《再造政府》兩本書為代表，主張用企業(yè)化的經(jīng)營方式來治療“市場失靈”。再次強調(diào)政府績效的重要性，并以民營化的實踐形式在英國、澳大利亞、新西蘭率先登陸，最終影響了美國的里根政府、克林頓政府（戈爾所率領(lǐng)的“全國績效評估委員會”）;把政府與公民的關(guān)系比喻為商家和顧客的關(guān)系，崇尚“顧客導向”的服務理念與績效之上的傳統(tǒng)。

三、基于“價值”邏輯的美國公共行政學路徑分析

公共行政學是從“政治學的領(lǐng)地”開始自己的學科獨立之路的，而公共行政學區(qū)別于工商管理、企業(yè)管理的主要特質(zhì)正是它的“公共性”;“公共性”是公共行政學的靈魂，或者在一定意義上是公共行政從業(yè)者的身份認同標簽。為“公共性”作出最好注解的美國公共行政學經(jīng)歷了如下的發(fā)展歷程。

（一）達爾的“三個問題”喚起了對于“公共性”的思考

羅伯特·達爾1947年發(fā)表在公共行政評論上的文章：《公共行政學：三個問題》，提出美國公共行政學者在努力促使公共行政學自然科學化的過程中，忽略了規(guī)范價值的重要性，而一味強調(diào)它獨立于道德和政治的領(lǐng)域之外、獨立于行政官員的個人人格之上、獨立于一國的社會與文化環(huán)境之外。這種把公共行政學不斷抽象化、原則化、普世化的趨勢，在達爾看來至少忽視了價值、個體人格和社會框架三個基本問題。為此羅伯特·達爾提出了公共行政學應該關(guān)注的三個問題：“公共行政和規(guī)范價值的關(guān)系問題”“公共行政與人的行為的關(guān)系問題”“公共行政學和社會環(huán)境的關(guān)系問題”。羅伯特·達爾的“三個問題”無疑是對在“行政科學”的道路上狂飆猛進的美國公共行政學的當頭棒喝，促使公共行政學開始轉(zhuǎn)向?qū)r值和規(guī)范問題的思考。

（二）“新公共行政學”使公共行政學回歸價值理性

20世紀60年代可謂是美國歷史上的動蕩時代，越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機、種族問題等一系列事件使得政府面臨著財政危機、信任危機和合法化危機。正是在這樣的背景下，美國公共行政學的領(lǐng)軍人物德懷特·沃爾多于1968年9月在錫拉丘茲大學的明諾布魯克會議中心發(fā)起了由一批年輕行政學者參加的，以徹底反思美國公共行政學為宗旨的“明諾布魯克會議”。會后，研究成果由弗蘭克·馬里尼編輯成書：《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》。20年后的1988年召開的第二次明諾布魯克會議由喬治·弗雷德里克森編纂成《第二次明諾布魯克會議：公共行政學的變遷紀元》一文。新公共行政學派對之前被美國公共行政學奉為圭臬的“政治—行政兩分法”“價值中立”“技術(shù)理性”的行政原則加以檢視和批判，提出了以倫理、民主、政治互動、公民參與和回應性為基礎(chǔ)，以“社會公平”為核心，同時自覺運用“后實證主義”方法的“新公共行政學”。新公共行政學把“價值”“規(guī)范”“公共行政學”放到美國公共行政學研究的中心，倡導民主的行政理論，拓展了美國公共行政學的研究范圍。