我國土壤污染防治立法現(xiàn)狀及外國立法對(duì)我國的啟示

唐會(huì)凌

摘 要 我國土壤污染問題嚴(yán)重，國家正在不斷推出土壤污染的治理政策，但現(xiàn)存的法規(guī)政策在污染土地修復(fù)制度、監(jiān)管等方面存在不足，造成政策實(shí)施有局限性。土壤污染是一項(xiàng)世界性的難題，需要構(gòu)建適合本國土壤污染狀況的法律體系，不少國家和地區(qū)都已經(jīng)推出了符合本國國情的法律法規(guī)，而這也給中國土壤污染防治法律體系的形成帶來很多啟示。

關(guān)鍵詞 土壤污染 治理政策 法律體系

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.01.078

Abstract Soil pollution in China is becoming a serious problem. Although the government is pushing forward the policy of soil pollution， there are still a lot of legal blank， leading to many limitations of the policy implementation. Soil pollution is a worldwide problem， and many countries and regions have published their own soil pollution prevention and control legal system with characteristics， and this has brought a lot of inspiration to the establishment of China's soil pollution prevention legal system.

Keywords soil pollution； treatment policy； legal system

1 我國土壤污染的特點(diǎn)與存在的主要問題

土壤污染是指污染物進(jìn)入土壤后經(jīng)過長期的積累，超過土壤的自凈作用，導(dǎo)致土壤性質(zhì)變化，并對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及人類健康造成危害的現(xiàn)象。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、長期積累性和不可逆轉(zhuǎn)性的特點(diǎn)，當(dāng)土壤嚴(yán)重污染時(shí)，需通過物理、化學(xué)和生物等修復(fù)手段進(jìn)行治理，治理周期漫長，成本高昂。[1]

我國土壤污染主要分為建筑用地污染和農(nóng)業(yè)用地污染，各地污染程度不同，存在的主要問題有：（1）污染類型多樣；（2）污染來源廣泛，成因復(fù)雜；（3）防治法律體系不健全，有效監(jiān)督與管理缺乏；（4）防治資金及技術(shù)投入不足；（5）土壤保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。[2]因此，了解我國土壤污染立法、了解國外相關(guān)立法，對(duì)完善我國的土壤污染防治大有裨益。

2 我國土壤污染立法現(xiàn)狀以及存在的問題

1979年，我國推出《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，建立了環(huán)境保護(hù)法律體系基本框架。1983年，在第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議中，將保護(hù)環(huán)境定為一項(xiàng)基本國策。20世紀(jì)90年代后，大量環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)涌現(xiàn)，基本覆蓋了環(huán)境發(fā)展的各領(lǐng)域。2018年1月，《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》公布，草案規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、目標(biāo)責(zé)任與考核要求等；強(qiáng)調(diào)了政府、企業(yè)和個(gè)人在土壤污染防治方面的扮演的角色與責(zé)任；制定了“誰污染誰治理”的原則；提出每十年進(jìn)行一次土壤污染調(diào)查的要求等。通讀該草案，我們發(fā)現(xiàn)新法做到符合中國國情，具備中國特色，也參考國外較為先進(jìn)的法律法規(guī)，但仍需完善，如草案中對(duì)污染事件的定責(zé)和判罰依然模糊，對(duì)于污染責(zé)任人界定不明確的土地沒有明確的解決措施。

3 部分發(fā)達(dá)國家土壤污染防治的立法現(xiàn)狀

3.1 美國

美國有大量的法律法規(guī)涉及土壤保護(hù)、治理，形成了較為完備的土壤污染防治法律體系，其中1980年制定的《綜合環(huán)境污染影響、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》（又稱超級(jí)基金法），是土壤相關(guān)法律中最具代表性和廣泛引用參考的法規(guī)，滿足了當(dāng)時(shí)土壤污染狀況的需要。[3]該項(xiàng)法案首次提出“棕色地塊”的概念，嚴(yán)格明確了土壤污染的治理責(zé)任——“誰污染誰治理”——對(duì)于土地污染者明確的污染土地由土地污染者（包括業(yè)主、運(yùn)營方、運(yùn)輸方、廢物產(chǎn)生方四大責(zé)任主體）進(jìn)行治理，對(duì)于土地污染者混淆不清楚的污染土地采用“先治理后追責(zé)”的方式，由超級(jí)基金先撥款支付相關(guān)費(fèi)用，之后再對(duì)土地污染相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。

3.2 日本

20世紀(jì)70年代，由于“痛痛病”的出現(xiàn)，日本制定了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，[4]成為最早制定土壤防治相關(guān)法律法規(guī)的國家。隨后為了配合該法實(shí)施，出臺(tái)了《農(nóng)藥取締法》、《公害對(duì)策基本法》、《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》、《土壤污染物的測定和分析方法》等，形成了一個(gè)完整的政策體系。在土壤污染治理制度方面，日本制定了靈活多樣的土壤污染管理制度，并借鑒了美國的《超級(jí)基金法》，建立了土壤污染治理基金；[5]值得一提的是日本的污染土地修復(fù)責(zé)任劃分原則：優(yōu)先由土地所有者承擔(dān)土地污染修復(fù)的責(zé)任，除非有確實(shí)證據(jù)能夠?qū)⑽廴拘袨闅w咎于土地使用者，但保留土地所有者向土地使用者提出賠償?shù)臋?quán)利，也就是說不論污染者是否明確或是否能都承擔(dān)起土地污染修復(fù)的費(fèi)用，土地所有者都應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。

3.3 法國

法國與我國情況類似，缺乏專門性的土壤污染防治法律法規(guī)，土壤污染防治也一直采用分散性間接保護(hù)模式，即將土壤保護(hù)的法律分別納入各部門相關(guān)領(lǐng)域的立法之中。[6]通過對(duì)已有法律進(jìn)行修改，法國明確了土壤污染的責(zé)任劃分。法國也建立了污染土地信息數(shù)據(jù)庫，以利隨時(shí)監(jiān)測，并根據(jù)土地的不同利用方向采取不同的修復(fù)方式來修復(fù)已污染土地。[7]法國要求在進(jìn)行開發(fā)時(shí)，土地使用者需要被告知污染現(xiàn)狀，且對(duì)于污染土地的修復(fù)，法國采用的是與日本完全相反的原則——“使用者第一責(zé)任”，同時(shí)，土地所有者、土地使用者、負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的行政部門需承擔(dān)連帶責(zé)任。

4 對(duì)我國土壤污染防治立法的啟示

對(duì)比分析美國、日本、法國以及我國土壤立法現(xiàn)狀，可以看出我國與土壤保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)起步并不晚，結(jié)合我國自身國情進(jìn)行合理的立法，國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)是可以對(duì)我國土壤污染防治立法起到一定啟示和借鑒作用的。

4.1 明確環(huán)境污染修復(fù)責(zé)任主體

我國環(huán)境污染修復(fù)原則與美國類似——“誰污染誰治理 ”，但是由于土地污染是一個(gè)復(fù)雜的過程，很容易出現(xiàn)土地污染者不明確或是牽涉范圍廣的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)這種現(xiàn)象就需要政府出資治理。我國可以參考法國的“共同責(zé)任制”，由土地使用者、土地所有者、相關(guān)責(zé)任部門共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；還可以參考美國《超級(jí)基金法》中對(duì)土地污染者和其污染行為的永久追溯。通過明確土壤污染的相關(guān)責(zé)任，可以避免污染土壤無人負(fù)責(zé)、土壤環(huán)境污染糾紛無法可依的尷尬局面，并且能夠大大降低國外一些重污染工業(yè)遷入我國的概率，有利于改善我國生態(tài)環(huán)境。

4.2 建立土地污染治理基金

我國有許多被污染的地塊沒有得到及時(shí)修復(fù)，究其原因一方面是缺乏健全的監(jiān)督體系，另一方面便是資金的缺乏。當(dāng)前對(duì)于沒有明確責(zé)任主體的污染地塊，基本上都是由政府撥款進(jìn)行修復(fù)，但是土壤污染治理比水污染和大氣污染更加復(fù)雜和困難，需要投入更多的資金，僅僅依靠政府出資撥款可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，我國可以參考美國和日本的基金制度，建立中國土壤污染防治基金，向一些高污染企業(yè)征收污染稅，同時(shí)政府撥款一部分資金作為基金的資金來源。

4.3 健全土壤污染處罰的規(guī)定

我國現(xiàn)行法律體系中很少有對(duì)于土壤污染責(zé)任人的處罰，概念模糊不清，很難約束一些 “不起眼”的污染行為。[2]通過向國外法律的學(xué)習(xí)，我們可以：（1）完善監(jiān)管體系，效仿法國建立污染土地信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)時(shí)監(jiān)測全國土地污染狀況；（2）加大處罰力度，對(duì)于污染土壤的行為需根據(jù)情況適當(dāng)加大處罰力度，如增加罰款金額，延長拘捕年限等。

4.4 分別制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的地方性法規(guī)

我國國土面積大，跨越經(jīng)度緯度廣，不同地區(qū)的污染情況不盡相同。例如在四大工業(yè)基地所在的地方土壤污染類型主要是化工污染，而如湖南、河北等地主要就是農(nóng)田重金屬污染。因此，制定土壤防治政策應(yīng)該要做到因地制宜。例如，尊重自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國家指導(dǎo)下的分區(qū)治理，由國家制定導(dǎo)則和規(guī)范，允許地方制定區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和立法，而科學(xué)制定的區(qū)域土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未必要嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 肖萍，張寶.論我國土壤污染防治的立法構(gòu)建[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009.40（06）：76-81.

[2] 熊嚴(yán)軍.我國土壤污染現(xiàn)狀及治理措施[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010（08）：294-295，297.

[3] 劉飛琴.簡論美國經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國土壤污染防治立法的啟示——以四個(gè)基本問題看我國《土壤污染防治法（草案）》[J].榆林學(xué)院學(xué)報(bào)，2018.28（01）：78-90.

[4] 陳平.日本土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀及啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014.39（06）：154-159.

[5] 周芳，金書秦.日本土壤污染防治政策研究[J].世界農(nóng)業(yè)，2014（11）：47-52.

[6] 彭峰.歐盟和法國的土壤環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2013（Z1）：84-87.

[7] 姚叢雯.法國土壤污染防治法律研究[J].漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.13（06）：59-61.