偏遠(yuǎn)山區(qū)村農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法治路徑探討

祝燕 李晶

摘 要 農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度具有特定的法律內(nèi)涵，三權(quán)分置權(quán)利體系是土地立法的新視點，建立三權(quán)分置制度需要走出法理認(rèn)知誤區(qū)。2012年黨的十八大報告提出要建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，2014年11月中央提出農(nóng)村集體土地三權(quán)分置的提議，2016年10月30日的文件則明確提出要堅持所有權(quán)、保護承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置。三權(quán)分置的施行，有利于實現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村土地的集約高效利用，提高農(nóng)民收入，強化社會保障功能。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 集體土地 三權(quán)分置

作者簡介：祝燕、李晶，浙江省江山市委黨校。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.306

一、邏輯起點：農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的歷史淵源

（一）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的歷史沿革

1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開始，意味著我國農(nóng)村土地從集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離的兩權(quán)分離農(nóng)地制度。1982年到1986年，中央用5個一號文件確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位，極大激發(fā)了農(nóng)民的激情，改變了農(nóng)村的面貌，農(nóng)村收入得到極大的提高。這意味著，我國農(nóng)村確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成為趨勢，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要改變過去小規(guī)模經(jīng)營，以發(fā)展各種適度規(guī)模經(jīng)營。為有效實行土地流轉(zhuǎn)，20世紀(jì)80年代中后期，湖北等地開始探索“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的分離，到90年代，重慶、四川、安徽等地也相繼試點推行這一改革。2012年召開的十八大，報告提出要建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。 2013年7月23日，習(xí)近平同志在湖北考察改革發(fā)展工作時強調(diào)：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系?！?2014年中央一號文件提出：在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)進行抵押融資。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向就是實行“三權(quán)分置”。 2016年10月30日的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》則明確提出要堅持所有權(quán)、保護承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，順應(yīng)農(nóng)民意愿。

（二）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的理論綜述

一是對于“三權(quán)分置”制度的主要焦點在于承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分離設(shè)置。郭明瑞老師的觀點是，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項用益物權(quán)，流通是其應(yīng)有的屬性;丁文老師則從法理層面和實然層面提出土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的不同，土地承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)包含土地承包權(quán);朱廣新老師的看法是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離的實質(zhì)是，以強化土地使用權(quán)為核心，深化兩權(quán)分離變革。當(dāng)然也有部分學(xué)者對“三權(quán)分置”進行深入的剖析和反思，認(rèn)為這項制度與現(xiàn)行法律不一致。

二是有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)具體流轉(zhuǎn)方式的研究和探討。溫世揚老師和張永兵博士就提出以土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股;焦富民老師、房紹坤老師則提出以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押的流轉(zhuǎn)方式;姜雪蓮、高圣平又提出了以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托的流轉(zhuǎn)方式。

二、農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實困惑

（一）從要素、制度、價值等探討農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”功能

第一，要素功能。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，為了獲得人們需要的各種農(nóng)產(chǎn)品所必須投入的各種基本要素的總和就是俗稱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。農(nóng)村土地、資金、生產(chǎn)工具、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素，在“三權(quán)分置”格局下，能夠得到更優(yōu)化的配置和整合，從而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化乃至城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，能夠激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)主動性和積極性，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，能夠讓農(nóng)村土地通過流轉(zhuǎn)的方式實行集中和更大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，生產(chǎn)的主體就不再局限于本地農(nóng)民，而是選擇多元化，既可能是本地種植大戶，也可能是新型經(jīng)營主體，如家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)工商企業(yè)等，而剩下的農(nóng)村勞動力可以轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)。

第二，制度功能?！叭龣?quán)分置”是作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革與創(chuàng)新的一項制度，能夠推動我國農(nóng)村土地制度改革的深化與發(fā)展?！叭龣?quán)分置”豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營，既堅持了集體所有權(quán)、承包關(guān)聯(lián)的穩(wěn)定，又讓土地要素流動起來。

第三，價值功能。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有利于實現(xiàn)公平與效率、農(nóng)民權(quán)益保護與城鎮(zhèn)化進程的價值兼顧。“三權(quán)分置”嚴(yán)格把控農(nóng)村土地集體所有的底線，以保證農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益不受侵害?！叭龣?quán)分置”通過保護承包權(quán)求公平，用活經(jīng)營權(quán)追效率，在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)為核心的基礎(chǔ)上，給予經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上享有占有、耕作并取得收益的權(quán)利，理清承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”存在的局限性

實踐與法律的不同步。一是學(xué)術(shù)上存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)才是一個完整的民事權(quán)利，不能分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，且土地承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行法律中也只是權(quán)能，不是獨立的民事權(quán)利;也有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)中含有類別豐富的諸多權(quán)利，可以在不同行使主體中進行分割和界定。但在實踐中，上世紀(jì)90年代以來，“三權(quán)”分離就已經(jīng)很普遍化了，土地流轉(zhuǎn)的盛行更是使之成為一項公共選擇。二是“三權(quán)”的權(quán)能邊界沒有明確。集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在占有、使用、收益、處分上的權(quán)能邊界是什么，發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、收回權(quán)、監(jiān)督權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補償獲得權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等等，都還存在著一定的虛置。

預(yù)期與實踐的不一致。一是土地經(jīng)營權(quán)過大吞噬所有權(quán)與承包權(quán)。在“三權(quán)分置”中，流轉(zhuǎn)的是土地經(jīng)營權(quán)，而非承包權(quán)，但在市場經(jīng)濟環(huán)境中，三權(quán)的權(quán)利主體都追求自身利益最大化，而能夠進行市場化流轉(zhuǎn)和交易并產(chǎn)生經(jīng)濟效益的只有經(jīng)營權(quán)，在實踐過程中，容易重視經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)而忽略所有權(quán)與承包權(quán)，尤其在賦予經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能后，更是容易吞噬其他兩權(quán)權(quán)能。二是土地用途被更改導(dǎo)致非農(nóng)化，土地流轉(zhuǎn)給非農(nóng)身份主體后，資本的逐利性決定了其會為了追逐土地增值收益勢必改變土地的用途，不發(fā)展農(nóng)業(yè)而是發(fā)展非農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地的用途就會被改變。三是資本涌入過快侵害農(nóng)民權(quán)益。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，不一定是流轉(zhuǎn)給農(nóng)民主體，反而是出價更高的工商資本更容易獲得青睞，但是當(dāng)工商資本進入農(nóng)村土地后，甚至?xí)霈F(xiàn)強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地等損害農(nóng)民權(quán)益的行為。四是片面追求流轉(zhuǎn)速度對農(nóng)民不利等?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村土地改革的基本方向，也是國家三農(nóng)工作重要部署，各地政府都在積極推進，但在實施中，為了加速推進流轉(zhuǎn)進度，可能會出現(xiàn)粗暴流轉(zhuǎn)等對農(nóng)民不利的行為。

（三）偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”存在的問題

一是土地流轉(zhuǎn)難度高，農(nóng)民自用實現(xiàn)價值低。偏遠(yuǎn)山區(qū)不同于城郊或其他交通等便利的農(nóng)村，土地的利用價值不高，糧食種植難以成片，經(jīng)濟作物難種植，農(nóng)商資本擁有者不愿意花費太大的成本去做前期，土地流轉(zhuǎn)難。

二是土地流轉(zhuǎn)價格低，農(nóng)民權(quán)益難實現(xiàn)。偏遠(yuǎn)山區(qū)土地因為存在著一定的缺陷，流轉(zhuǎn)難，就算有人愿意來經(jīng)營農(nóng)村土地，流轉(zhuǎn)的價格也不高，農(nóng)民的權(quán)益難實現(xiàn)。

三是土地流轉(zhuǎn)期限長，農(nóng)民回村無保障。偏遠(yuǎn)山區(qū)受自然條件等因素影響，前期開發(fā)難度大，成本高，往往需要經(jīng)過長時間的開發(fā)，故而經(jīng)營權(quán)者往往希望與土地承包者簽訂流轉(zhuǎn)期限更長的合同，有些農(nóng)民會既無法在城市立足，回村后又沒有土地可耕種，生活無保障。

四是土地經(jīng)營困難多，后續(xù)發(fā)展難維持。偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村土地要經(jīng)營成功，從前期投入到實現(xiàn)效益，需要花費大量的物力、人力、財力，無論是種植農(nóng)作物，還是做其他的生產(chǎn)，都不是一朝一夕就能完成的，后續(xù)投入不足的話，就難以維持經(jīng)營。

三、偏遠(yuǎn)山村農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法治探討

第一，從立法供給層面解決“三權(quán)分置”現(xiàn)實、政策與法律之間的銜接問題。要修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，豐富法律供給，讓現(xiàn)行《土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》等與實踐相適應(yīng);要加強相關(guān)法律配套，包括要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變，要明確土地承包權(quán)的繼承制度等，要對農(nóng)村土地征收征用等進行相應(yīng)的制度立法，調(diào)動農(nóng)民保護農(nóng)地的積極性，要健全耕地保護和管理的法律法規(guī)，不要讓經(jīng)營權(quán)鉆空子，破壞農(nóng)地的基本價值，服務(wù)國家糧食安全戰(zhàn)略。

第二，從執(zhí)法實施層面給“三權(quán)分置”工作提供完善的保障機制。要加快農(nóng)村土地的確權(quán)工作，確定土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、經(jīng)營范圍、期限等，以此作為權(quán)利的象征和義務(wù)的依據(jù);要建立健全土地經(jīng)營轉(zhuǎn)讓市場，通過建立交易平臺，以市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進土地承包經(jīng)營權(quán)的增值，并為其提供相應(yīng)的信息;要健全土地經(jīng)營權(quán)租賃制度，對當(dāng)前農(nóng)村存在的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、代耕代種、托管、租賃、入股、互換、繼承等多種流轉(zhuǎn)方式進行定義，規(guī)范各類流轉(zhuǎn)形式之間的內(nèi)容;要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)相關(guān)程序，有效保護各權(quán)利主體的利益。

第三，從司法適用層面為“三權(quán)分置”提供完善的保障機制?！叭龣?quán)分置”從最初的試點，逐步積累形成可復(fù)制的經(jīng)驗，到全面推進，無一不是在群眾的實踐基礎(chǔ)和保障下完成的。要嚴(yán)格落實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，加強合同管理，引導(dǎo)雙方使用合同示范樣本，以減少流轉(zhuǎn)雙方合同方面出現(xiàn)的矛盾;要嚴(yán)厲打擊土地經(jīng)營違法行為，對損害農(nóng)民合法權(quán)益、肆意更改農(nóng)地用途、不按照正常程序進入農(nóng)村市場、不尊重農(nóng)民意愿等行為進行嚴(yán)厲打擊。

第四，從守法宣傳層面為“三權(quán)分置”營造良好的氛圍?！叭龣?quán)分置”只有得到群眾的支持才能真正達到效果，可用鮮活的事例引導(dǎo)群眾，調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性，但必須要求農(nóng)民在法律法規(guī)的允許范圍下行動。要擴大農(nóng)村土地法律法規(guī)宣傳范圍，以貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民，以農(nóng)民的需求為方向，向農(nóng)民宣傳法律法規(guī)，加大宣傳力度，不遺落一個農(nóng)民;要拓寬法律法規(guī)宣傳渠道，除舉辦法制宣傳班、開設(shè)宣傳欄、進行現(xiàn)場宣講等傳統(tǒng)方式外，要“以案釋法”，將有關(guān)農(nóng)村土地法律政策以一個個實際的案例分析出來，加深印象，同時要積極采用現(xiàn)代通訊設(shè)施微博、微信等進行宣傳。

“三權(quán)分置”工作是一項有利于農(nóng)村長久發(fā)展，有利于深化體制改革的措施，從土地確權(quán)到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，每一個步驟都需要在法律法規(guī)的框架下進行，需要有政策的指引。探索“三權(quán)分置”制度的實現(xiàn)路徑時，要尋找一條符合國情、順應(yīng)歷史、尊重社會發(fā)展規(guī)律的可持續(xù)、高效益、低能耗等路徑。

參考文獻：

[1]張林鴻，王劉洋，方印.農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法律問題研究——以貴州省六盤水市為例.貴州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2016（11）.

[2]高飛.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊.法學(xué)研究.2016（3）

[3]孫憲忠.推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識問題.行政管理改革.2016（2）.