監(jiān)察法中留置措施與“雙規(guī)”比較分析

摘 要 反腐倡廉是國(guó)家一直倡導(dǎo)的利國(guó)利民政策方針。國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》以及2018年3月20日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》中均有相關(guān)規(guī)定。如：對(duì)被調(diào)查人員可以在適當(dāng)時(shí)采取留置措施。本文主要從留置對(duì)象、地點(diǎn)、留置期間的權(quán)利保護(hù)和兩種限制人身自由措施進(jìn)行比較分析、討論，并提出個(gè)人處理觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 留置措施 “雙規(guī)” 對(duì)象 權(quán)利保護(hù)

作者簡(jiǎn)介：徐志，長(zhǎng)沙學(xué)院法學(xué)院本科生，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.248

由紀(jì)委對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施限制人身自由措施的“雙規(guī)”自出現(xiàn)以來(lái)就受到一些學(xué)者和國(guó)際社會(huì)上的詬病，他們認(rèn)為黨組織內(nèi)的規(guī)則不應(yīng)突破法律才可以規(guī)定的內(nèi)容，這樣的措施違法，只有立法機(jī)關(guān)頒布的成文法才可以規(guī)定限制人身自由措施，且應(yīng)由專門機(jī)關(guān)作出。為了適應(yīng)國(guó)際社會(huì)發(fā)展對(duì)公民權(quán)利尊重的趨勢(shì)，進(jìn)一步集中力量打擊我國(guó)內(nèi)部的貪腐問題，結(jié)合我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在十九大報(bào)告中提出：通過制定國(guó)家監(jiān)察法，合并政府監(jiān)察局和檢察院反貪、反瀆職務(wù)犯罪偵查部門專隸成新的國(guó)家機(jī)關(guān)——監(jiān)察委員會(huì)，從而改變了原有的一府兩院模式，形成一府兩院一委的新局勢(shì)。

監(jiān)察制度在我們民族自古有之，封建社會(huì)，出于維護(hù)皇權(quán)、穩(wěn)定統(tǒng)治階級(jí)所追求的秩序和國(guó)家機(jī)器能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，創(chuàng)立了這樣一個(gè)帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的國(guó)家監(jiān)督制度。有文獻(xiàn)資料記載的最早可追溯到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期負(fù)責(zé)編輯文獻(xiàn)史籍的御史官。御史，本是掌管圖書法令，相當(dāng)于封建時(shí)期皇帝的書記或秘書。后來(lái)，皇帝通過其來(lái)了解全國(guó)地方情況，又演變?yōu)楸O(jiān)督各級(jí)官員，在人治社會(huì)最終形成了君主耳目之官的監(jiān)察御史和單線垂直的監(jiān)督機(jī)構(gòu);現(xiàn)今之監(jiān)察制度，在于監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)中行使公權(quán)力的工作人員的職務(wù)行為，在于規(guī)范權(quán)力的正確依規(guī)定行使，最大限度的避免其對(duì)私權(quán)利的負(fù)面影響，但又在可控的范圍內(nèi)使國(guó)家意志得到有效地表達(dá)，讓社會(huì)處于較平穩(wěn)地動(dòng)態(tài)之中，以便于人民在規(guī)則范圍內(nèi)自由地行使私權(quán)，我們法學(xué)生的任務(wù)不正是聯(lián)系大多數(shù)人的意志與成文法嗎？使其之間的間隙越來(lái)越小;經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，國(guó)力越強(qiáng)盛，法律越完備，盛唐時(shí)期甚至出現(xiàn)聞風(fēng)彈劾的現(xiàn)象。一種制度的出現(xiàn)有其進(jìn)步的一面，也正是社會(huì)需要這樣一種行為規(guī)范來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)中的法律關(guān)系。不過，每一枚硬幣都有正反面，這種制度的存在對(duì)已形成的體系就會(huì)帶來(lái)影響，有進(jìn)步的一方面，也有待提高的部分。本文嘗試探討監(jiān)察委員會(huì)工作人員在對(duì)被調(diào)查人員行使留置權(quán)的時(shí)候可能存在的一些法律問題。

“留置”在民法、治安管理處罰法中均有提及，監(jiān)察法中的留置措施是對(duì)執(zhí)行國(guó)家公務(wù)人員在被調(diào)查期間出現(xiàn)《監(jiān)察法》第二十二條所規(guī)定的可能妨礙案件偵查情形的情況，對(duì)其采取的在留置室生活一定時(shí)間的行為。依法律之規(guī)定，此種措施最多能采取兩次，每次不能超過三個(gè)月，此為最高期限，并且在這段留置期間，被調(diào)查人員是不能同律師會(huì)面的?？梢赃m用留置措施的對(duì)象為執(zhí)行國(guó)家公務(wù)人員，不僅僅包括黨內(nèi)、政府、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)等公務(wù)員法規(guī)定管理的人員，還包括法律、法規(guī)授權(quán)或依法委托管理公共事務(wù)的人員、國(guó)企、公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位和基層群眾性自治組織，也就是居委會(huì)和村委會(huì)從事管理的人員。這一個(gè)范圍無(wú)疑比“雙規(guī)”適用對(duì)象僅包含違紀(jì)且需立案查處的黨員更廣，更融合了行政監(jiān)察，集中力量反腐敗。這樣修改的優(yōu)勢(shì)主要在于監(jiān)督主體不限于掌握公權(quán)力的黨員，還包括其他只要是執(zhí)行公務(wù)人員，尤其是那些被委托人員，有一部分違法者易鉆法律空子，避重就輕，以治安處罰、黨內(nèi)處罰來(lái)代替刑事處罰。這樣修改旨在“去體制化”，讓陽(yáng)光照遍公權(quán)力行使的各個(gè)角落，真正的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

在“雙規(guī)”措施中，一般會(huì)從紀(jì)委內(nèi)部抽調(diào)兩名工作人員來(lái)陪護(hù)被采取限制措施的人員，為了照護(hù)其飲食起居、防止聯(lián)系其他同案人員以及避免被規(guī)作出自傷行為。根據(jù)有關(guān)部門要求，實(shí)施地點(diǎn)是不能在司法機(jī)關(guān)的羈押場(chǎng)所，這是為了避免他人對(duì)該人員做出一些妨礙案件偵查行為，取而代之在城市郊區(qū)，交通方便，周圍比較清靜的小賓館甚至在符合條件的居民住所處。在被“雙規(guī)”期間，被采取措施人員實(shí)際上就是在回憶自己的政治生活，在工作上有哪些違法亂紀(jì)行為。除不能和外界人員溝通外，其飲食、住宿條件和陪護(hù)人員一樣，也有一定的休閑和放松時(shí)間，與被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人的待遇當(dāng)然無(wú)法相提并論。不過，因有些被采取措施人員自知涉案金額大，帶來(lái)的社會(huì)影響惡劣，可能被法律處以極刑，再加上心理因素和對(duì)外界時(shí)局變化的預(yù)測(cè)，就會(huì)作出自殺行為，以掩蓋事實(shí)真相。這樣情況的發(fā)生符合司法實(shí)際，但對(duì)案件調(diào)查帶來(lái)極大不便，有些同案犯就成為漏網(wǎng)之魚，并且在法律上采取措施的紀(jì)律部門還要對(duì)其家屬作出經(jīng)濟(jì)賠償，畢竟案件沒有最終定性。最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳原廳長(zhǎng)袁其國(guó)在首屆“刑辯十人”論壇中提到看守所留置。他認(rèn)為：留置地點(diǎn)法律上表述為留置室，因人們對(duì)這個(gè)名詞理解有限，不能像看守所那樣掛牌明示，也就意味了被調(diào)查人的實(shí)際留置地點(diǎn)很可能在看守所，而監(jiān)察法規(guī)定留置階段不允許律師介入，且沒有規(guī)定被調(diào)查人員在此期間如果被其他在押人員欺辱和其他在看守所經(jīng)常發(fā)生的不正當(dāng)事件，這樣就存在一處值得我們考慮的方面。不過，在刑事訴訟法中，要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在看守所有駐派檢察，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在留置階段可以介入，這樣就在法律上提供維護(hù)被調(diào)查人員在此期間的合法權(quán)益的可能性。

對(duì)于留置期間被調(diào)查人員的住處，目前有三個(gè)選擇：第一，參照“雙規(guī)”，在特定的廉政培訓(xùn)基地，這樣做的優(yōu)勢(shì)在于集中隔離，統(tǒng)一查證，能夠起到教育少數(shù)警醒大多數(shù)作用，不足之處在于培訓(xùn)基地不應(yīng)成為限制人身自由的特定場(chǎng)所，在法律理論上值得考量;第二，在看守所開辟專門區(qū)域，這是浙江試驗(yàn)點(diǎn)采用的模式。優(yōu)勢(shì)在于節(jié)省人力物力、發(fā)生突發(fā)情況的可能性大大降低，不足之處在于被調(diào)查人員的身份意味著其涉案案由的特殊性，與其他同類案由人員一起居住，很可能兩人就是相識(shí)之人，易相互交流情報(bào)，給案件偵查帶來(lái)不便;第三，設(shè)置專門的留置中心，將這些人員完全與外界隔離，每位被調(diào)查人員都有自己的活動(dòng)范圍，因國(guó)家公務(wù)人員的主體特定，其人數(shù)也不會(huì)像一般刑事案件人數(shù)較多，也為單獨(dú)化管理創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)的可操作性。不足之處就是人力物力的耗費(fèi)較大。目前還沒有明確指定該地點(diǎn)，依我個(gè)人學(xué)習(xí)、調(diào)研之后認(rèn)為借鑒“雙規(guī)”措施的教訓(xùn)，在保證被調(diào)查人員人身安全、正當(dāng)合法權(quán)利不受侵犯的前提下，隔離調(diào)查，盡快突破其心理防線，避免同案犯逃竄，給國(guó)家形象和涉案贓款贓物追逃帶來(lái)不利影響。這樣看來(lái)，第三種方式是值得借鑒的，關(guān)于被調(diào)查人員在被調(diào)查期間的支出現(xiàn)在規(guī)定是調(diào)查機(jī)關(guān)支出，那當(dāng)查證屬實(shí)后移交司法機(jī)關(guān)審判對(duì)于罰金會(huì)上交中央財(cái)政，這樣就挽回了國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失，因此，專門留置中心的建立和物力消耗應(yīng)由中央統(tǒng)一劃撥，不應(yīng)由地方承擔(dān)。同時(shí)，被調(diào)查人員的黨紀(jì)、政務(wù)部分財(cái)務(wù)可由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行處分。

留置期間律師是不能會(huì)見被調(diào)查人員的，這就可能存在調(diào)查人員采用一些違反程序性的方式方法來(lái)調(diào)查取證。為了保障被調(diào)查人員的合法權(quán)利以及避免證據(jù)因非法手段取得被依法排除，需要注重該期間被調(diào)查人員的權(quán)利保護(hù)。從調(diào)查人員這一方來(lái)考慮，因辦案壓力的逼迫，調(diào)查人員在于被調(diào)查者相處時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生不正當(dāng)情緒甚至作出不合法、不合理的舉動(dòng)。可以在調(diào)查人員之外招聘公安人員管理被調(diào)查人員的衣食住行，避免雙方在非辦案期間直接接觸。新的刑事訴訟法對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間所取得的證據(jù)是直接當(dāng)做具有證據(jù)能力的定案證據(jù)來(lái)使用。在調(diào)查期間，調(diào)查人員對(duì)于被調(diào)查人員所講述的經(jīng)歷應(yīng)當(dāng)有直觀的感受，在陪護(hù)人員與調(diào)查人員不隸屬同一部門的前提下還可以對(duì)程序性問題作出合理評(píng)價(jià)。因此，可以讓調(diào)查人員、陪護(hù)人員出庭作為證人來(lái)提高訴訟效率。對(duì)于被調(diào)查人員一方，現(xiàn)有規(guī)定為當(dāng)采取留置措施后就不能會(huì)見律師。面對(duì)這一情況，從法律理念和人性角度分析，監(jiān)察機(jī)關(guān)此時(shí)是相當(dāng)于取證機(jī)關(guān)，其取得的證據(jù)能力越強(qiáng)，被調(diào)查人員越處于不利地位。應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查者在無(wú)確鑿證據(jù)指控的情況下不做出對(duì)自己不利的陳述，以及不對(duì)指控案由以外的事實(shí)作出說明等合法權(quán)利。作為一名經(jīng)歷過司法實(shí)踐的理論學(xué)習(xí)者，呼吁在留置地點(diǎn)增設(shè)值班律師，當(dāng)被調(diào)查人員在此居住期間對(duì)他們提供法律上解讀的幫助，讓其明白應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)然，涉及國(guó)家機(jī)密的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)關(guān)提前列舉，并嚴(yán)格遵守保密制度。

與中國(guó)大陸監(jiān)察委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的組織就是廉政公署，不過存在實(shí)踐上的不同：經(jīng)常出現(xiàn)在影視作品中的香港的廉政公署，是不受香港立法會(huì)制定的警察條例和刑事訴訟法律約束，自有一部專門的《廉政公署條例》對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和約束?！读饤l例》賦予了調(diào)查人員幾項(xiàng)重要的法定權(quán)力：1.逮捕、扣留和批準(zhǔn)保釋的權(quán)力;2.搜查與檢驗(yàn)物證的權(quán)力，以配合其逮捕和扣留的權(quán)力;3.從疑犯體外收取生物成分用作司法鑒定的權(quán)力。其中第一項(xiàng)權(quán)力，內(nèi)涵上就相當(dāng)于內(nèi)地監(jiān)察法所呈現(xiàn)的留置措施。

中國(guó)香港的職務(wù)犯罪破案效果之所以在世界反貪局面上都占有一席地位，就是因?yàn)樗鼛资陙?lái)一系列先進(jìn)制度的保證，在打擊職務(wù)犯罪時(shí)最大程度避免外來(lái)因素的影響。其中具有實(shí)質(zhì)影響力的就是四大獨(dú)立特性——機(jī)關(guān)單位獨(dú)立、人事關(guān)系獨(dú)立、財(cái)政經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、辦案方式獨(dú)立。而其中的辦案方式獨(dú)立于香港警方，正有賴于《廉政公署條例》《防止賄賂條例》和《選舉（舞弊及非法行為）條例》賦予它的法定職權(quán)。而對(duì)內(nèi)地的反貪反瀆工作而言，這樣的制度保證正是當(dāng)下正在實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。

以上就是筆者通過理論學(xué)習(xí)、實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查等方式總結(jié)的關(guān)于留置措施與“雙規(guī)”制度的比較。著重在調(diào)查對(duì)象、地點(diǎn)、調(diào)查期間權(quán)利保護(hù)等角度分析，提出自己個(gè)人觀點(diǎn)供他人參考。因水平有限，尚存在諸多不足之處，望各位批評(píng)指正。

參考文獻(xiàn)：

[1]聶珺.留置和“雙規(guī)”兩種措施探究——以《監(jiān)察法草案》中的留置規(guī)定為背景.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè).2018（2）.

[2]張津婕.從雙規(guī)到留置談對(duì)中國(guó)監(jiān)察制度改革的思考.法制與社會(huì).2018（1）.

[3]譚世貴.監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來(lái)、性質(zhì)及完善.甘肅社會(huì)科學(xué).2018（3）.

[4]朱達(dá)志.“留置”為反腐提供法制保障.中國(guó)青年報(bào).2017-11-09（2）.