“領(lǐng)導(dǎo)小組”：中國特色社會主義的優(yōu)勢機制

郎明遠 王臻榮

〔關(guān)鍵詞〕 “領(lǐng)導(dǎo)小組”，機制，中國特色

〔中圖分類號〕D62?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0035-06

早在中國共產(chǎn)黨成立初期，“領(lǐng)導(dǎo)小組”就作為一項重大制度出現(xiàn)在根據(jù)地建設(shè)中。20世紀50年代，為加強黨對國家事務(wù)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)對常規(guī)國家機構(gòu)在處理龐雜的國家治理中表現(xiàn)出的能力不足問題，“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為一種“亞正式制度” 〔1 〕33，在政權(quán)建設(shè)中大范圍運用，成為國家政治制度的重要組成部分，其標志為1958年中共中央印發(fā)的《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》。《通知》指出，這些中央小組由中央政治局和書記處領(lǐng)導(dǎo)，并向其匯報工作，首次正式提出設(shè)立黨內(nèi)工作小組對口領(lǐng)導(dǎo)各項工作。改革開放以來，面對國家治理轉(zhuǎn)型的客觀要求，中央設(shè)立了大量類型豐富、職能全面的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。黨的十九大以后，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的建制得到進一步加強，在政治、經(jīng)濟和社會生活中的重要作用得到更加充分的顯現(xiàn)，尤其是從中央到地方，黨內(nèi)的各類“領(lǐng)導(dǎo)小組”日益成為總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實的領(lǐng)導(dǎo)模式。縱觀我國政治體制中“領(lǐng)導(dǎo)小組”制度的發(fā)展變化過程，可以看到這種機制已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、推進改革和建設(shè)過程中建立起來的一項極富中國特色的體制機制?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”逐步轉(zhuǎn)化成了具有處理復(fù)雜和重大綜合性問題，解決改革過程中重要戰(zhàn)略問題，應(yīng)對重大突發(fā)性緊急事件等特殊職能的現(xiàn)代化組織機構(gòu)。在研究“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制的基礎(chǔ)上，深刻認識其作為中國特色社會主義的優(yōu)勢機制，對提高黨的執(zhí)政能力、保持政治穩(wěn)定性、提升國家治理能力以及對完善中國特色社會主義制度體制具有重要意義。

一、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要機制

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中居于首位?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能是對國家事務(wù)進行指導(dǎo)規(guī)范，組織協(xié)調(diào)重要工作、建設(shè)重大項目，在決策過程和決策效用等方面充分彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實優(yōu)勢。

（一）實現(xiàn)了黨的“歸口”領(lǐng)導(dǎo)方式

從“領(lǐng)導(dǎo)小組”的設(shè)立方式來看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”體現(xiàn)了黨的“歸口”領(lǐng)導(dǎo)方式。歸口管理制度是中國特有的一種政治制度，與“條塊關(guān)系”相結(jié)合，共同構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)和治理國家中極具特點的一種制度設(shè)計。〔2 〕28-34 20世紀50年代，中共中央建立了通過若干“領(lǐng)導(dǎo)小組”實施的對各部門各行業(yè)歸口領(lǐng)導(dǎo)的體制，與干部分類管理制度配套實施。在新中國成立之初，百廢待舉，百業(yè)待興，而國家在管理人才、管理經(jīng)驗方面還十分缺乏，在這種邊干邊學(xué)的困難局面下，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的體制有效地發(fā)揮了調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、科學(xué)決策的重要作用，通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)有效地克服了政府工作中分散主義、山頭主義等問題，保證了社會主義改造的實現(xiàn)和國民經(jīng)濟在短期內(nèi)迅速實現(xiàn)恢復(fù)和發(fā)展。在這個過程中，也有效地鍛煉了干部，探索了黨對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。這種歸口管理制度是通過組建一系列“領(lǐng)導(dǎo)小組”或委員會，對相關(guān)政府的工作部門實施指導(dǎo)和管理，旨在保證政府工作與黨的領(lǐng)導(dǎo)在政策、策略和方向上的高度一致，加強對國家和社會事務(wù)的集中領(lǐng)導(dǎo)，并與國家經(jīng)濟、文化、社會等方面相互協(xié)調(diào)。為繼續(xù)進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的八屆四中全會后，中共中央發(fā)布了《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，這五個小組分別領(lǐng)導(dǎo)政府的相應(yīng)職能部門。地方各級黨委也基于這種制度設(shè)定，由書記或者常委分管各大口的業(yè)務(wù)，其作用類似于今天中央的有關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”。隨著黨中央工作部門權(quán)力和職能的不斷擴大，地方黨委也開始由對人事的管理向?qū)φ鞑块T工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)延伸，甚至比中央更加細化 〔3 〕。 這些黨內(nèi)分管各個領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)小組”體現(xiàn)了黨對各大“口”工作的領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委也按照中央的方式將黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)進行了劃分，于是從中央到地方形成了“條條關(guān)系”，并且與政府對社會事務(wù)的“塊塊關(guān)系”管理方式類似，一套與政府完全對應(yīng)的具有行政管理特征的管理機構(gòu)在黨中央形成。黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)以歸口管理制度為特征，形成了黨政內(nèi)部“領(lǐng)導(dǎo)小組”和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)對國家事務(wù)進行管理的“條塊結(jié)合”關(guān)系，是現(xiàn)代科層制度與中國特色社會主義的歸口管理制度相結(jié)合的產(chǎn)物。例如中央政法小組（1978）、中央財政經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)小組（1980）、中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1988）、中央社會治安綜合治理委員會（1991）、中央機構(gòu)編制委員會（1991）、中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組（2000）等等。除了通過這些以常設(shè)方式負責(zé)重大工作的“領(lǐng)導(dǎo)小組”來承擔(dān)對應(yīng)“口”的工作以外，還會針對一些短期任務(wù)成立臨時性的“領(lǐng)導(dǎo)小組”來開展工作，一般都會由相關(guān)層級的領(lǐng)導(dǎo)干部牽頭，根據(jù)任務(wù)涉及范圍給予相應(yīng)的授權(quán)，具有對相關(guān)部門和地方政府協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和決策的相應(yīng)權(quán)力。這種機制具有極強的靈活性、機動性和極高的效率，是一種從實際出發(fā)、具有創(chuàng)造性的工作機制。如中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組（2003）、中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組（2013）、中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組（2014）等等，就屬于這類在一定時限內(nèi)履行職能的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。除了“文革”期間因眾所周知的原因有較大變化外，迄今為止，這種制度已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來一項一以貫之的制度，而且在實踐中日臻完善。

（二）體現(xiàn)了民主集中制的基本原則

習(xí)近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，它正確規(guī)范了黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準則，是反映、體現(xiàn)全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執(zhí)行的科學(xué)的合理的有效率的制度?！?〔4 〕“領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策方式充分體現(xiàn)了民主集中制這一黨的根本領(lǐng)導(dǎo)和組織制度。“領(lǐng)導(dǎo)小組”廣泛聯(lián)系從事實際工作的各部門，能夠較為便利地了解實際工作狀況，是介于黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和具體業(yè)務(wù)部門之間的紐帶，通過充分討論、集思廣益，在充分研究實際情況的基礎(chǔ)上提出決策草案。這種機制的優(yōu)越性，有利于防止脫離實際的官僚主義、形式主義，是依法決策、民主決策、科學(xué)決策的可行途徑?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”正是中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革開放的實踐中經(jīng)過長期探索和總結(jié)而形成的一種具有先進性的機制。充分運用這種機制，是正確貫徹落實民主集中制原則，實現(xiàn)黨在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域正確領(lǐng)導(dǎo)的堅強保證。以民主集中制為基本原則的“領(lǐng)導(dǎo)小組”決策特征主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，集中指導(dǎo)下的的民主。“領(lǐng)導(dǎo)小組”具有較大的職權(quán)，不同層級的“領(lǐng)導(dǎo)小組”都是由黨的中央或地方委員會（常務(wù)委員會）建立，對黨的中央或地方委員會（常務(wù)委員會）負責(zé)，在中央或地方黨的委員會（常務(wù)委員會）領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，既能夠依照授權(quán)充分發(fā)揮作用，又能有效防止分散主義、山頭主義等違背黨的組織原則的行為。雖然“領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策核心由少數(shù)幾人組成，但這并不意味著決策的產(chǎn)生是一種內(nèi)向封閉的過程，或者意見只在決策核心內(nèi)部進行交換，而缺少來自組織外部的互動。事實上，我國的黨政決策模式已經(jīng)由單一、封閉的決策模式轉(zhuǎn)向了多元、開放的決策模式。特別是對組織外部意見的溝通和吸納已經(jīng)成為當代中國黨政決策模式的一項必要環(huán)節(jié)。面對重大問題的決策，“領(lǐng)導(dǎo)小組”往往將相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、社會各界人士納入決策制定的主體之內(nèi)，形成一套新的參與結(jié)構(gòu)和溝通機制 〔5 〕13-14。以黨的十九大文件起草小組為例，習(xí)近平總書記親自掛帥擔(dān)任組長，在起草過程中先后多次在全黨范圍內(nèi)自上而下、自下而上地征求意見，召開黨內(nèi)外各個領(lǐng)域數(shù)百次的座談會，廣泛集中了全黨智慧，并通過一定方式征求黨外人士的意見和建議，使報告具有高度的民主性、科學(xué)性。

第二，民主基礎(chǔ)上的集中。“領(lǐng)導(dǎo)小組”提出的決策草案來自于科學(xué)、民主的決策制定過程，同時也依賴決策團體能夠最大程度達成共識、形成決策。由于“領(lǐng)導(dǎo)小組”是處理跨部門問題時所采取的一種治理方式，是否能夠快速取得決策共識就成為“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制是否具有有效性的衡量標準。事實上，民主集中制的優(yōu)越性保證了黨在處理多部門、多主體的決策意見的過程中能夠有效取得共識 〔6 〕46-47，這也是我國“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制得以存續(xù)和發(fā)展的根本前提。從“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制縱深來看，各級“領(lǐng)導(dǎo)小組”與黨的中央或地方委員會（常務(wù)委員會）的緊密聯(lián)系，保證了思想的統(tǒng)一和行動的一致。因此，“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制不僅能夠充分體現(xiàn)民主集中制的優(yōu)勢，還可以使這種優(yōu)勢在實際的治理過程中得到充分的發(fā)揮，通過充分發(fā)揚民主，尊重各種利益主體，調(diào)動各方面的積極性，通過有效的集中，維護中央及其領(lǐng)導(dǎo)核心的權(quán)威性，保證全黨和國家機關(guān)步調(diào)一致，保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行。集中指導(dǎo)下的民主與民主基礎(chǔ)上的集中，構(gòu)成縱向、橫向的協(xié)調(diào)關(guān)系，能夠互動互補、相互協(xié)調(diào) 〔7 〕381。

二、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是凸顯社會主義集中力量辦大事的重要機制

學(xué)界對我國“領(lǐng)導(dǎo)小組”的類型基于不同研究角度進行了區(qū)分。有的按照承擔(dān)任務(wù)性質(zhì)的不同，將“領(lǐng)導(dǎo)小組”劃分為綜合領(lǐng)導(dǎo)決策型小組、專門型小組和派出型小組;有的按照“領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)的任務(wù)時長和空間范圍將其分為為履行國際義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)長期戰(zhàn)略性工作、領(lǐng)導(dǎo)某項中長期綜合性工作、短期臨時性工作等七類小組 〔1 〕111-121。綜合學(xué)者們的研究成果，可將我國“領(lǐng)導(dǎo)小組”歸納為處理復(fù)雜和重大的綜合性問題、解決改革過程中的重要戰(zhàn)略問題、應(yīng)對重大的突發(fā)性事件三類小組，其著重體現(xiàn)了黨和政府通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制進行集中力量辦大事的工作原則。

（一）處理復(fù)雜和重大的綜合性問題

這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”是為了解決某一區(qū)域性綜合事務(wù)或者協(xié)調(diào)部署重大工程建設(shè)而成立的。由于承擔(dān)的工作具有綜合性、復(fù)雜性、協(xié)作性等特征，這類小組的職能通常以總體設(shè)計、協(xié)調(diào)部署、統(tǒng)籌規(guī)劃為主要職能，對涉及任務(wù)的相關(guān)單位和組織機構(gòu)進行宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃，主要存在于政府內(nèi)，由國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，來貫徹中央的政策、方針和指示。如國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、京滬高速鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院大秦鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等等。以國家西部地區(qū)“兩基”攻堅“領(lǐng)導(dǎo)小組”為例，組長由一位國務(wù)委員擔(dān)任，副組長由教育部部長和一位國務(wù)院副秘書長擔(dān)任。涉及任務(wù)的單位包括教育部、財政部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、科技部、國務(wù)院西部開發(fā)辦、國務(wù)院扶貧辦等七個部委。各相關(guān)部門的負責(zé)人擔(dān)任小組成員，并在教育部設(shè)立辦公室。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”一般在任務(wù)結(jié)束后隨即撤銷，具有較強的時效性，成立和撤銷過程較為規(guī)范。

（二）解決改革過程中的重要戰(zhàn)略問題

有的“領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)著一些全局性、戰(zhàn)略性的重大工作。這些“領(lǐng)導(dǎo)小組”層級較高，一般由黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)當。這樣的高級別“領(lǐng)導(dǎo)小組”，能夠有力、迅速地組織開展各項重大工作，能夠從中央到地方形成廣泛的政治動員，各級黨委、政府也會根據(jù)工作的要求，根據(jù)具體工作的需要而成立相應(yīng)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”往往具有組員級別高、任務(wù)時間長、工作連續(xù)性強和小組結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性高等特點。如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組、中央文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院深化衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等。例如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就屬于這類解決改革過程中重要戰(zhàn)略問題并對重大工作協(xié)調(diào)部署的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。截至2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共發(fā)布文件162份，其中社會民生改革47份、經(jīng)濟改革40份、法治改革34份、深改小組自身規(guī)則23份、黨建18份。此外，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的6個專項小組的工作，涉及改革進程中有關(guān)經(jīng)濟體制、生態(tài)文明、民主法制、文化體制、社會體制、黨建、紀檢等多個方面，充分體現(xiàn)了其自身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計、整體推進的工作職能。黨的十九大后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組也改為委員會。由黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人主持深化改革、依法治國、財政經(jīng)濟、國家安全、信息化、外事、審計等高級別的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，承擔(dān)事關(guān)國家改革、發(fā)展和國家安全等重大事項的決策和攻堅任務(wù)，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要歷史關(guān)頭解決某些重大問題不達目的決不罷休的堅強決心，為解決這些問題而采取的果斷措施，以非常之策做非常之事的高超領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。這種體制，是現(xiàn)代法治環(huán)境下執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和治國理政方式的偉大創(chuàng)造，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

（三）應(yīng)對重大的突發(fā)性事件

這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”為處理應(yīng)對重大事件和突發(fā)事件而成立，體現(xiàn)了黨和國家應(yīng)對社會突發(fā)事件、自然災(zāi)害、國家安全等方面表現(xiàn)出的制度有效性，在處置突發(fā)事件時展現(xiàn)出反應(yīng)迅速、運轉(zhuǎn)高效的制度優(yōu)勢。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”通常在突發(fā)事件發(fā)生的第一時間成立，并且在資源調(diào)配上享有較高的優(yōu)先級，小組隨著工作結(jié)束而迅速撤銷，如全國防治非典指揮部、國務(wù)院特大瓦斯爆炸事故調(diào)查處理領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部等等。以國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部為例，指揮長由國務(wù)委員擔(dān)任（2013年調(diào)整為國務(wù)院副總理擔(dān)任），成員由中央宣傳部、外交部、發(fā)改委、司法部、財政部等30余個部委的負責(zé)人擔(dān)任，其下設(shè)搶險救災(zāi)組、群眾生活組、地震監(jiān)測組、衛(wèi)生防疫組、宣傳組、生產(chǎn)恢復(fù)組、基礎(chǔ)設(shè)施保障和災(zāi)后重建組、水利組、社會治安組等9個工作組。國務(wù)院辦公廳負責(zé)承辦總指揮部會議和總指揮、副總指揮召開的專題會議，統(tǒng)一收集、匯總、分析、報送、發(fā)布重要信息，負責(zé)總指揮部議定事項的督促落實，做好有關(guān)地區(qū)、部門以及軍隊、武警等方面重要事項的溝通、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”展現(xiàn)出了黨和國家在應(yīng)對突發(fā)事件時表現(xiàn)出的強大組織協(xié)調(diào)能力，成為協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題所采用的一種便捷有效的治理選擇。

三、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是防范化解重大風(fēng)險的重要機制

重大風(fēng)險涉及政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境和黨的建設(shè)等多個領(lǐng)域，僅僅依靠相應(yīng)部門對風(fēng)險進行防范和解決，顯然不能適應(yīng)深刻變化的外部環(huán)境和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)。所以，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是在各個領(lǐng)域防范化解重大風(fēng)險的指揮棒，以一級抓一級、層層抓落實的方式避免顛覆性錯誤的產(chǎn)生。

（一）防范關(guān)鍵領(lǐng)域的重大風(fēng)險

防范化解重大風(fēng)險在于對重大風(fēng)險的提前預(yù)判以及在出現(xiàn)風(fēng)險后能夠迅速找準解決方式。出現(xiàn)在各個領(lǐng)域的重大風(fēng)險往往各具特點，特別是在改革進程中往往會涉及各個領(lǐng)域，這就要求風(fēng)險防范機制的建立在黨的總體設(shè)計和統(tǒng)籌指揮下進行。正如習(xí)近平總書記指出：“既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險的高招;既要打好防范和抵御風(fēng)險的的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)?！?〔8 〕“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制無疑是一種解決重大風(fēng)險問題，特別是綜合性復(fù)雜問題的有效機制，覆蓋國家和社會各個領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制是化解重大風(fēng)險的眾多高招之一，“領(lǐng)導(dǎo)小組”是打好抵御風(fēng)險戰(zhàn)略主動戰(zhàn)的先頭部隊。

在保障政治安全方面，從中央設(shè)立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會）、黨的自身建設(shè)和思想建設(shè)的有關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”（如中央對外宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組、黨的建設(shè)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組等），以及地方各省市設(shè)立的諸如意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、地方紀律檢查體制改革專項小組等等都是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并由黨委領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任小組成員，黨委主要負責(zé)人牽頭，統(tǒng)籌具體工作。

在保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、協(xié)調(diào)解決財政經(jīng)濟工作中重大問題、妥善應(yīng)對經(jīng)濟領(lǐng)域可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險方面，成立較早、存在時間最長的中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央財經(jīng)工作委員會），在應(yīng)對和解決國民經(jīng)濟遇到的特殊困難、組織實施國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整、防范化解金融風(fēng)險等重大關(guān)頭發(fā)揮了重要作用。在中央和地方各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”組織協(xié)調(diào)開展工作，增強了國家在防范和應(yīng)對處理財政經(jīng)濟、金融風(fēng)險方面的預(yù)警能力和協(xié)調(diào)處置能力。

在維護社會穩(wěn)定、防范社會領(lǐng)域重大風(fēng)險方面，中央層面設(shè)有中央民主法制領(lǐng)域改革專項小組、中央社會體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，對全國性社會事務(wù)進行專門協(xié)調(diào)治理。地方有關(guān)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)、食品安全等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置更為廣泛，許多是以臨時性“領(lǐng)導(dǎo)小組”的形態(tài)出現(xiàn)，在主要工作完成后隨即撤銷，起到了防微杜漸、防患于未然的作用。

（二）避免顛覆性錯誤的產(chǎn)生

從“領(lǐng)導(dǎo)小組”的類型上看，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”類型的細化以及黨政職能的科學(xué)劃分，眾多黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”更多地開始以統(tǒng)籌和指導(dǎo)政策落實為主要職能而設(shè)立，更多著重于總體設(shè)計、安排部署、監(jiān)督檢查等方面工作。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”多由各級黨委設(shè)立，橫向上具有相同的組織結(jié)構(gòu)和人員配備，縱向上呈現(xiàn)出中央到地方的層層對應(yīng)。這種組織方式能夠最大程度地統(tǒng)一思想和凝聚共識，保障黨對各項工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)行力，避免顛覆性錯誤的發(fā)生。眾多有關(guān)思想建設(shè)以及黨的自身建設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”有效地保障了這一職能的實現(xiàn)。例如，為了加強黨的政治思想的社會化功效，中國共產(chǎn)黨會定期開展政治思想學(xué)習(xí)教育實踐活動，“領(lǐng)導(dǎo)小組”具體負責(zé)這項工作的組織開展。例如全國農(nóng)村“三個代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動聯(lián)席會議、中央保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動領(lǐng)導(dǎo)小組、中央深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動領(lǐng)導(dǎo)小組、中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組等。這種縱向小組的設(shè)立，能夠?qū)Ⅻh中央重要的理論成果和指導(dǎo)方針自上而下及時精準傳遞，普及到各級黨委和廣大黨員，形成統(tǒng)一的思想認識和相同的價值理念，守住陣地，擴大教育成果。

與西方組織結(jié)構(gòu)類似的彈性機構(gòu)不同，我國的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制通過最大程度凝聚共識，能夠有效防范社會價值和社會結(jié)構(gòu)的碎片化風(fēng)險。因此，從“領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織結(jié)構(gòu)來看，自上而下的同構(gòu)組織模式除了能夠保證政治過程的有效進行，更重要的是確保了政治過程中能夠秉承一以貫之的價值準則，牢牢掌握意識形態(tài)的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使我國在面對多元文化沖擊和信息化時代巨大挑戰(zhàn)時能夠具有更強的應(yīng)對力，能夠在嚴峻的意識形態(tài)話語格局中站穩(wěn)腳跟，避免顛覆性錯誤的產(chǎn)生，使我國在走向社會主義現(xiàn)代化強國的道路上獲得更強助力。

四、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是體現(xiàn)科學(xué)決策和科學(xué)施政的重要機制

習(xí)近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善。黨的十八大以來，各個領(lǐng)域的全方位改革不斷深化，黨的執(zhí)政能力顯著加強，政府的行政水平日益提高?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的決策模式已經(jīng)轉(zhuǎn)向了以廣泛政治參與和調(diào)研實踐為途徑的“共識型決策”模式，形成了科學(xué)決策、科學(xué)施政的良性機制運行狀態(tài)。

（一）保證了決策的科學(xué)性

以對國家和社會事務(wù)進行指導(dǎo)和部署為主要職能的黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，是我國“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制中的指導(dǎo)決策機構(gòu)。決策的有效性來源于決策的科學(xué)性。這些黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策方式，體現(xiàn)了新時代黨政制度的決策特性，是推進治理體系建設(shè)和治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵助力。隨著中國特色社會主義民主政治的不斷發(fā)展和完善，當今黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的共識型決策模式表現(xiàn)為通過廣泛征求全黨和廣大人民群眾意見建議，使決策具有深厚的群眾基礎(chǔ)，不斷增強決策的民主性和科學(xué)性，通過黨內(nèi)外的廣泛協(xié)商，增強社會各界包括各民主黨派的認同度，這種決策模式不僅僅存在于“領(lǐng)導(dǎo)小組”內(nèi)，也逐漸成為了黨政重大決策所普遍采用的一種方式。

例如中央人才工作協(xié)調(diào)小組在制定《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的過程中，以黨的十七大提出的實施人才強國的總體要求為準則，在經(jīng)過17次會議的不斷討論后，決定編制“人才規(guī)劃”。然后在長達數(shù)月的時間里從機關(guān)部委、各級黨委組織部、相關(guān)院校和科研機構(gòu)抽調(diào)專家實施“人才規(guī)劃”的編制。通過先后召開40多次會議，經(jīng)過充分的論證分析、討論研究之后完成初稿，并通過召開各類專題座談會進行研討。最后，“人才規(guī)劃”在經(jīng)過中央批準后，又公開向全社會廣泛征求意見。在吸納了專家學(xué)者特別是廣大人民群眾的意見和建議之后，《綱要》才正式出臺，充分體現(xiàn)出了決策過程的嚴謹性和科學(xué)性。

（二）有利于決策的有效施行

“領(lǐng)導(dǎo)小組”的科學(xué)決策通過各級政府內(nèi)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為政策實施單元來加以實現(xiàn)。我國“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制是一種從中央到地方、從黨內(nèi)到行政、從上到下有機結(jié)合的機制，具有從科學(xué)決策到科學(xué)施政的有效性特征，是世界范圍內(nèi)少有的兼具效率與科學(xué)的跨部門協(xié)作機制。眾多作為政策落實的一線“領(lǐng)導(dǎo)小組”或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其有效性主要體現(xiàn)在小組內(nèi)部成員決策共識的有效形成、小組工作目標的效率性轉(zhuǎn)化兩個方面。

第一，“領(lǐng)導(dǎo)小組”內(nèi)部成員能夠有效形成決策共識。簡單來說，依賴于地方“領(lǐng)導(dǎo)小組”中的動員機制，即“領(lǐng)導(dǎo)小組”組長通過地方行政領(lǐng)導(dǎo)以及“領(lǐng)導(dǎo)小組”組長能夠利用雙重“領(lǐng)導(dǎo)身份” 〔9 〕109，統(tǒng)一小組成員所在單位的碎片化的決策，來加強決策環(huán)節(jié)的統(tǒng)一性。這也是我國現(xiàn)行政治體制下中央決策實施過程中經(jīng)常采用的方式，這種方式有效調(diào)節(jié)了權(quán)威體制與有效治理之間的關(guān)系 〔10 〕22。

第二，“領(lǐng)導(dǎo)小組”工作目標的效率性轉(zhuǎn)化提升了工作目標的完成質(zhì)量。在國家治理實踐中，下級為完成上級下達的任務(wù)，往往將目標任務(wù)進行數(shù)量化的分解，以及建立具有物質(zhì)獎懲的評價機制。這種治理方式主要發(fā)生于我國政府的“塊塊關(guān)系”中，因為政府擁有對財政、組織資源最直接的控制權(quán)力。形象地講，就是下級成立相關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”來承擔(dān)上級安排的任務(wù)，通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制將任務(wù)目標進行分解，交由“領(lǐng)導(dǎo)小組”內(nèi)的成員分擔(dān)，組長利用自身的政治權(quán)威動員組員參與工作，形成與任務(wù)相配套的評價體系，并予以激勵。

充分認識和正確評價“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一中國特色國家治理方式的地位和作用，對于正在推進的深化改革、依法治國，都是不應(yīng)當繞開的一個重大題目。當前在實踐中有一種認識，認為“領(lǐng)導(dǎo)小組”一類的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當是改革的對象。我們認為，這種認識是錯誤的，也是十分有害的?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”治理方式不但在歷史上發(fā)揮了重要作用，在當前和今后中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，這種方式仍然是不可缺少的，非但不是改革的對象，反而應(yīng)是推進依法治國的輕騎兵、突擊隊。之所以作出這一判定，是因為實踐已經(jīng)證明，堅持“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一中國特色治理方式是踐行習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要路徑。同時，也應(yīng)當看到，“領(lǐng)導(dǎo)小組”治理方式，是從當代中國特殊的國情出發(fā)，大力推進法治化進程中不可多得的重要手段。當然，隨著依法治國實踐的不斷深化，領(lǐng)導(dǎo)小組治理方式也將逐步納入法治的軌道。

總之，從制度邏輯上看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”延續(xù)了黨的組織傳統(tǒng)，體現(xiàn)了歸口管理體制和民主集中制的有效結(jié)合;從組織效能上看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”提高了執(zhí)政黨對于國家事務(wù)與經(jīng)濟社會事務(wù)的治理能力，在優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動、解決重大問題上展現(xiàn)出了高超的執(zhí)政水準。作為中國特色社會主義優(yōu)勢機制的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國提供了有效的制度支撐，推動了國家治理體系和治理能力的進一步提升。同時要注意，制度的設(shè)計也要具有可操作性，若把制度設(shè)計得紛繁復(fù)雜，甚至連專業(yè)人士都難以明白，那么這樣“高深”的學(xué)問實際上只能成為少數(shù)人的“私產(chǎn)”，根本不可能運用到實踐中 〔11〕。習(xí)近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強?！?〔12 〕379可以預(yù)見，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制的不斷完善，黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義的偉大實踐進程也必將更加有序和精彩。

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