總統(tǒng)國(guó)情咨文：俄羅斯內(nèi)外政策的“晴雨表”

龐大鵬

2019年2月20日，普京向俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議發(fā)表2018年度的總統(tǒng)國(guó)情咨文。這是當(dāng)代俄羅斯政治史上的第25份總統(tǒng)咨文。這份咨文聚焦俄羅斯國(guó)內(nèi)問題，在改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)國(guó)家安全等方面闡發(fā)普京的最新舉措。2019年乃至今后幾年關(guān)乎俄羅斯國(guó)計(jì)民生的設(shè)想和舉措都已確定。那么，該如何理解俄羅斯總統(tǒng)國(guó)情咨的重要性？又如何看待普京2018年度的總統(tǒng)咨文？

總統(tǒng)國(guó)情咨文的來龍去脈

根據(jù)1993年俄羅斯聯(lián)邦憲法第四部分《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)》第84條第6款規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)需要“每年向聯(lián)邦會(huì)議提交一份論述國(guó)內(nèi)形勢(shì)、國(guó)家內(nèi)外政策主要方針的咨文”。由此在1994年2月24日，葉利欽發(fā)表當(dāng)代俄羅斯政治史上的首份總統(tǒng)國(guó)情咨文。

1994年的總統(tǒng)國(guó)情咨文作為開篇之作，起到了率先垂范的作用，在俄羅斯當(dāng)代政治史上具有重要意義。首先，這份總統(tǒng)國(guó)情咨文鮮明地提出了“鞏固國(guó)家”的執(zhí)政觀念?！办柟虈?guó)家”是俄羅斯政治精英階層在否定“歐洲—大西洋主義”以后，首次以官方文件的形式明確宣示的執(zhí)政觀念。其次，正如葉利欽自己所指出的：1994年提交給聯(lián)邦會(huì)議的第一份國(guó)情咨文，其中心思想是加強(qiáng)俄羅斯國(guó)家，這一思想在議會(huì)和俄羅斯社會(huì)得到了廣泛的支持。由此開始，俄羅斯開始形成新的政治傳統(tǒng)?？偨y(tǒng)、聯(lián)邦委員會(huì)、國(guó)家杜馬和政府之間的協(xié)作機(jī)制開始發(fā)揮作用。

我們可以以國(guó)情咨文的發(fā)表時(shí)間為視角簡(jiǎn)要回顧一下咨文的歷史脈絡(luò)。俄羅斯三任總統(tǒng)發(fā)表國(guó)情咨文的時(shí)間不盡相同，這主要是與俄羅斯的國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)相關(guān)。1993年12月憲法通過后，葉利欽隨后在1994年2月發(fā)表首份咨文，這樣在葉利欽時(shí)代一般都是在當(dāng)年2月前后發(fā)表國(guó)情咨文。1999年由于葉利欽提前辭職，原定于2000年6月的大選提前至2000年3月舉行。3月大選后，普京在2000年5月發(fā)表總統(tǒng)咨文，普京執(zhí)政前八年因此一般在當(dāng)年5月前后發(fā)表咨文。2008年總統(tǒng)大選后俄羅斯進(jìn)入“梅普組合”時(shí)期。5月梅德韋杰夫就職后，8月就爆發(fā)了俄格戰(zhàn)爭(zhēng)，因此國(guó)情咨文一直拖到當(dāng)年11月份發(fā)表。梅德韋杰夫擔(dān)任總統(tǒng)四年中，前三年都循例在11月份發(fā)表。

國(guó)情咨文發(fā)表的時(shí)間也是我們觀察俄羅斯國(guó)內(nèi)局勢(shì)的一個(gè)窗口。2011年是第六屆國(guó)家杜馬選舉年。由于在國(guó)家杜馬選舉前后，俄羅斯爆發(fā)了大規(guī)模的抗議活動(dòng)挑戰(zhàn)執(zhí)政當(dāng)局的政治權(quán)威，梅德韋杰夫的國(guó)情咨文特意延到12月22日發(fā)表，就是為了給執(zhí)政集團(tuán)根據(jù)國(guó)家杜馬結(jié)果出臺(tái)后國(guó)內(nèi)局勢(shì)的最新動(dòng)態(tài)有針對(duì)性地采取改革舉措留出時(shí)間。2012年普京重返克里姆林宮后，國(guó)情咨文就一般安排在12月舉行了，前兩年曾一度將12月12日的俄羅斯憲法日定為發(fā)表國(guó)情咨文的日子。2017年的國(guó)情咨文由于面臨2018年總統(tǒng)大選，被普京總統(tǒng)延至2018年3月1日發(fā)表，實(shí)際上也是作為競(jìng)選綱領(lǐng)發(fā)表。2018年的國(guó)情咨文因此也順延到了2019年2月發(fā)表。

總統(tǒng)國(guó)情咨文的基本特點(diǎn)

2019年3月7日，普京到俄羅斯內(nèi)務(wù)部莫斯科市內(nèi)務(wù)總局參觀，同女騎警一起騎馬。

葉利欽總統(tǒng)一共發(fā)表了6份國(guó)情咨文。從結(jié)構(gòu)上看，都很像中規(guī)中矩的論文， 有主題有分章。葉利欽總統(tǒng)的每一篇咨文都有一個(gè)揭示當(dāng)年咨文核心內(nèi)容的題目，這也是葉利欽咨文的一個(gè)亮點(diǎn)。從1994年到1999年，葉利欽總統(tǒng)咨文的主標(biāo)題分別為：《鞏固俄羅斯國(guó)家》《關(guān)于國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用》《我們?yōu)槎砹_斯負(fù)責(zé)》《政權(quán)秩序——國(guó)家秩序》《共同努力振興俄羅斯》和《世紀(jì)之交的俄羅斯》，副標(biāo)題一般為《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)內(nèi)形勢(shì)及其政策的基本方面》。從內(nèi)容上看，葉利欽時(shí)代的咨文都是先總結(jié)上一年的成績(jī)和問題，然后再指出當(dāng)年的任務(wù)。葉利欽時(shí)代的國(guó)情咨文容量很大，內(nèi)容很多，葉利欽一般只讀咨文摘要，全文發(fā)給聯(lián)邦會(huì)議兩院代表自己看。

普京總統(tǒng)迄今一共發(fā)表了15份國(guó)情咨文，只有2000年任內(nèi)第一次發(fā)表咨文時(shí)標(biāo)明主題目為《俄羅斯國(guó)家：強(qiáng)國(guó)之路》。從2001年起，包括梅德韋杰夫總統(tǒng)發(fā)表的4份國(guó)情咨文在內(nèi)，均無主標(biāo)題。縱觀三任總統(tǒng)的國(guó)情咨文，“秩序”是葉利欽時(shí)代國(guó)情咨文的關(guān)鍵詞;“強(qiáng)國(guó)”是普京總統(tǒng)國(guó)情咨文的關(guān)鍵詞;“改革”是梅德韋杰夫總統(tǒng)國(guó)情咨文的關(guān)鍵詞。

總統(tǒng)國(guó)情咨文除了闡釋內(nèi)外政策外，在總統(tǒng)大選年一般還起到競(jìng)選綱領(lǐng)的作用。比如，1996年總統(tǒng)大選前，葉利欽發(fā)表的咨文《我們?yōu)槎砹_斯負(fù)責(zé)》，被他的政治盟友和對(duì)手普遍認(rèn)為是總統(tǒng)選舉前的競(jìng)選演說。整整25年過去了。在當(dāng)今俄羅斯的政治生態(tài)中，總統(tǒng)國(guó)情咨文和總統(tǒng)與民眾連線、瓦爾代會(huì)議以及總統(tǒng)記者招待會(huì)一起，已經(jīng)成為俄羅斯四大政治發(fā)聲平臺(tái)。普京總統(tǒng)每年在年初的民眾連線、年中的瓦爾代會(huì)議和年末的記者招待會(huì)上指點(diǎn)江山，評(píng)論時(shí)政。細(xì)細(xì)品讀在這四大平臺(tái)上普京的演講或者發(fā)言，一般可以總結(jié)出當(dāng)年總統(tǒng)治國(guó)理政的重要變化。在這其中，總統(tǒng)國(guó)情咨文最為重要。如果說其他三者是自選動(dòng)作，具有一定的公共政治空間的意味，那么總統(tǒng)咨文則是規(guī)定動(dòng)作，雖然看似是俄羅斯憲政制度極小的組成部分，卻是反映俄羅斯內(nèi)外政策變化的“晴雨表”。

從社會(huì)民生到國(guó)家安全：2018年國(guó)情咨文解讀

從參加2018年總統(tǒng)大選開始，普京在社會(huì)民生問題上的理念與舉措保持了鮮明的一致。在2018年3月1日發(fā)表的國(guó)情咨文中，普京已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，政府工作的優(yōu)先方向是確保民眾的福祉和家庭的富足，這就需要確保足夠的發(fā)展速度。為此將啟動(dòng)一批優(yōu)先項(xiàng)目，其中包括加大對(duì)社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、生態(tài)環(huán)境、新技術(shù)和科學(xué)等領(lǐng)域的投入。這一理念被大選結(jié)束后普京的新五月命令所延續(xù)。與國(guó)情咨文內(nèi)容一致，普京要求政府未來六年的主要任務(wù)是在科學(xué)技術(shù)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得突破性進(jìn)展。

2019年2月20日發(fā)表的國(guó)情咨文繼續(xù)延續(xù)新五月命令的目標(biāo)體系。開篇開宗明義地強(qiáng)調(diào)咨文聚焦俄羅斯內(nèi)部的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其強(qiáng)調(diào)應(yīng)特別關(guān)注在新五月命令中所提出的包含在國(guó)家項(xiàng)目中的任務(wù)。戰(zhàn)略發(fā)展和優(yōu)先項(xiàng)目總統(tǒng)委員會(huì)已經(jīng)在審議新五月命令中規(guī)定的12個(gè)方面的國(guó)家計(jì)劃：人口、醫(yī)療、教育、住房、道路、勞動(dòng)生產(chǎn)率、生態(tài)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、出口、科學(xué)、文化。上述國(guó)家項(xiàng)目在此次咨文中被再次申明。

人口問題是普京強(qiáng)調(diào)的重中之重。在此次咨文中，普京把人口問題與貧困問題的解決緊緊掛鉤。解決人口問題，直接相關(guān)的因素包括提高人口壽命和降低死亡率與消除貧困。貧困問題是俄羅斯最嚴(yán)重的社會(huì)問題之一，普京在2018年總統(tǒng)競(jìng)選前后反復(fù)提及消除貧困的問題。2016年，俄羅斯有2000多萬人生活在最低生活標(biāo)準(zhǔn)之下。普京在2017年的國(guó)情咨文中也坦承了這一點(diǎn)，并制定了脫貧的時(shí)間表，提出未來六年內(nèi)貧困率下降一半。貧困化和貧富差距拉大的現(xiàn)實(shí)滋生了社會(huì)不滿情緒，俄羅斯的社會(huì)性抗議活動(dòng)大都與此相關(guān)。在本次咨文中，普京再次表示，2000年俄有4000多萬人生活在貧困線以下，這個(gè)數(shù)字一度降到1500萬，但是這兩年又增加至現(xiàn)在約1900萬人。貧困問題背后實(shí)際上是社會(huì)不平等問題，這涉及醫(yī)療、教育、住房等問題。普京在咨文中把社會(huì)幫扶體系等作為統(tǒng)籌解決上述問題的手段。

國(guó)家安全是國(guó)情咨文永恒的主題。國(guó)情咨文雖然有時(shí)以強(qiáng)調(diào)政治思想和意識(shí)形態(tài)為主，有時(shí)以重視社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，但是國(guó)家安全一直“在線”，永不“下線”。安全利益高于發(fā)展利益，這是俄羅斯國(guó)家性的歷史結(jié)構(gòu)因素。在此次咨文中事關(guān)國(guó)家安全的用詞一如既往的擲地有聲：“俄羅斯過去是，將來也會(huì)是獨(dú)立自主的國(guó)家。這是一條公理。它要么是它現(xiàn)在的樣子，要么不存在。這對(duì)我們所有人來說應(yīng)該是理所當(dāng)然的……”

這番表態(tài)與國(guó)情咨文發(fā)表前一周蘇爾科夫的文章遙相呼應(yīng)。按照蘇爾科夫的話來說，俄羅斯不是“深暗國(guó)家”，它的一切都在明面上，而且這是理所當(dāng)然的，因?yàn)槎砹_斯擁有理解俄羅斯的“深層人民”。不同時(shí)代社會(huì)在變遷，但是俄羅斯的國(guó)家性沒有變，人民性也沒有變?！吨袑?dǎo)條約》問題也好，獨(dú)一無二的先進(jìn)武器也好，這些是戰(zhàn)術(shù)問題，俄羅斯在乎的是“深層人民”與最高領(lǐng)袖之間的信任，在乎的是被俄羅斯國(guó)家和民族珍視的主權(quán)，因?yàn)椤疤热舳砹_斯喪失主權(quán)，就不能再成其為國(guó)家。一些國(guó)家可以，但俄羅斯不行”。

（作者為中國(guó)社科院俄羅斯研究中心主任、研究員）