菲律賓提出重審美菲《共同防御條約》為哪般

劉琳

2019年2月28日，美國國務(wù)卿蓬佩奧訪問菲律賓，菲總統(tǒng)杜特爾特會見。

2月28日，美國國務(wù)卿蓬佩奧在河內(nèi)出席完朝美首腦會晤后，直飛菲律賓首都馬尼拉進(jìn)行訪問。蓬佩奧在與菲總統(tǒng)杜特爾特的會晤中表示，如果菲在南海海域遭到襲擊，美將啟動美菲《共同防御條約》（MDT）。他的這一宣示實際上是對一段時間來菲有意重審《共同防御條約》的動向做出回應(yīng)。幾乎同時，美駐菲大使金成表示，面對新的國內(nèi)、地區(qū)和全球挑戰(zhàn)，美方對條約審查持開放態(tài)度。

重審美菲《共同防御條約》近期一直是菲國內(nèi)熱議話題。事情起源于2018年12月底，菲國防部長洛倫扎納公開稱，已指示國防部律師審查菲律賓與美國的《共同防御條約》，旨在決定“是否維護(hù)、加強(qiáng)或廢除該約”。不過洛倫扎納也表示，這還不是菲政府的正式行動。

美菲關(guān)系自冷戰(zhàn)結(jié)束以來經(jīng)歷了一些波折，但基于歷史原因及應(yīng)對共同威脅的考慮，兩國依然保持了較為緊密的同盟關(guān)系。杜特爾特上任后，盡管美菲同盟合作受到影響，但防務(wù)關(guān)系未有實質(zhì)變化。2018年底，美國還向菲歸還了美菲戰(zhàn)爭期間從菲掠走的巴蘭吉加大鐘，這是菲多屆政府努力尋求未果的事情，美菲關(guān)系似乎在回暖。洛倫扎納被視為親美派和在南海問題上的強(qiáng)硬派，他為何此時提出重審《共同防御條約》？審查的前景又如何？

菲國內(nèi)氛圍推動審查

美菲《共同防御條約》簽于1951年8月30日，是美菲同盟關(guān)系的基石。菲防長洛倫扎納提出重審該條約，并非心血來潮，與近年菲國內(nèi)政治走向、地區(qū)安全環(huán)境及南海問題變化密切相關(guān)。

杜特爾特2016年6月上任后不久，出于其在對美問題上的立場傾向和與中國加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的現(xiàn)實考量，曾經(jīng)公開發(fā)出廢除美菲《共同防御條約》的威脅。但畢竟茲事體大，加上美國當(dāng)時忙于大選，中菲圍繞南海問題的矛盾趨于緩和，杜特爾特政府并未采取實質(zhì)行動，但對于《共同防御條約》及相關(guān)問題的討論逐漸增多。杜特爾特及其支持者認(rèn)為，菲應(yīng)當(dāng)奉行“獨(dú)立”外交政策，與中俄等國加強(qiáng)關(guān)系，降低對美菲同盟的依賴，他們也對美菲同盟能給菲國家安全帶來多少實際好處提出質(zhì)疑。

杜特爾特一派的言論在菲國內(nèi)引起反彈，畢竟菲美有著無法割斷的歷史文化聯(lián)系，菲民眾崇美心理濃厚，對美依然保持較高信任度。菲傳統(tǒng)政客及軍方都受到美國的深刻影響，在情感和安全上都依賴美菲同盟。分歧的存在把美菲同盟及其走向置于菲對華、對俄乃至整體外交政策調(diào)整的大背景下，獲得了更高關(guān)注。2018年6月，在新加坡香格里拉對話會上，時任美國國防部長馬蒂斯曾被問及美菲《共同防御條約》是否適用于南海的問題，但他沒有做出明確回答。

洛倫扎納透露，在宣布對條約進(jìn)行審查之前一個月，菲國防部副部長侖那就已經(jīng)在夏威夷向美方提及此事。菲部分媒體評論說，洛倫扎納提出對條約進(jìn)行審查，并非真的要廢除該約，相反可能是以退為進(jìn)，一方面希望借此迫使菲國內(nèi)親華政治勢力說明希望在中美之間做出何種安全安排，以及如何保護(hù)國家的根本利益，特別是在南海問題上，如果這些人不愿表態(tài)，就意味著美菲關(guān)系依然重要，這些人的論點(diǎn)就會被削弱。另一方面，這樣做也可以迫使美國讓步，在目前比較模糊的條約條款基礎(chǔ)上做出改進(jìn)。洛倫扎納在2018年12月20日的記者會上曾表示，重新審查、討論《共同防御條約》的條款，“目的是讓這項條約更強(qiáng)有力”。

是否適用于南海

南海問題是菲律賓提出重審美菲《共同防御條約》的最重要考慮。洛倫扎納和國防部其他一些官員在談及條約審查時，普遍提到當(dāng)前菲律賓的安全環(huán)境已與條約簽署時“完全不同”。洛倫扎納認(rèn)為，條約應(yīng)當(dāng)反映21世紀(jì)的地緣政治現(xiàn)實，特別是中國崛起以及美國需與本地區(qū)進(jìn)行更多接觸。這其中隱含的意思是涉及兩個層面的問題：一方面是中國崛起，另一方面是美國對本地區(qū)的安全承諾是否仍然可靠，特別是特朗普政府上任后奉行“美國優(yōu)先”原則，要求盟國承擔(dān)更多責(zé)任，對美國與地區(qū)盟友的關(guān)系帶來不小的沖擊。菲律賓對上述變化的所有關(guān)切都具體反映到了南海問題上。

從洛倫扎納本人的表態(tài)及菲媒體的報道看，菲律賓當(dāng)前在南海問題上的主要擔(dān)憂同樣表現(xiàn)在兩個方面。一方面，菲律賓認(rèn)為，中國在南海變得日益“咄咄逼人”，不斷推進(jìn)島礁建設(shè)和軍事設(shè)施部署，在南海島礁主權(quán)、海域劃界及資源開發(fā)等問題上對菲律賓的“威脅”越來越大。在這種情況下，由于菲國力弱小，美國能否明確安全承諾并及時提供支援，就顯得尤為重要。另一方面，由于美國加大在南海的軍事存在及“航行自由行動”力度，中美在南海的博弈日益加劇。特別是2018年9月，美海軍“迪凱特”號驅(qū)逐艦在南海實施“航行自由行動”時，與中國海軍艦艇險些發(fā)生碰撞，令菲律賓感到中美在南海發(fā)生摩擦或沖突的風(fēng)險在上升。一旦事態(tài)激化，菲律賓擔(dān)心可能因《共同防御條約》規(guī)定的義務(wù)而被迫卷入中美沖突。

因此，菲律賓要求對《共同防御條約》進(jìn)行審查的主要目的，是要美澄清在南海問題上對菲律賓安全承諾的范圍和程度，并隨南海形勢變化對條約沒有覆蓋的情況進(jìn)行補(bǔ)充。

從菲方角度看，《共同防御條約》主要存在三方面漏洞：一是沒有保證沖突發(fā)生時美國作為盟友迅速介入。條約第4款規(guī)定，任何一方在太平洋地區(qū)遭到武裝攻擊時，另一方可采取行動提供支援，但應(yīng)“依照本國憲法程序”。因此，在菲與第三方發(fā)生大規(guī)模沖突的情況下，美國政府必須經(jīng)國會批準(zhǔn)才能介入，這可能使美國的介入延遲或復(fù)雜化，甚至導(dǎo)致無法介入。二是適用空間范圍存在模糊性。條約規(guī)定，“對締約國任何一方的武裝進(jìn)攻”應(yīng)包括“對其本土，或其管轄之下的太平洋島嶼領(lǐng)土，或其在太平洋的軍隊、公共船只、飛機(jī)的武裝進(jìn)攻”，但并未明確南海是否包括在“太平洋區(qū)域”內(nèi)，或者爭議島嶼是否被視為菲領(lǐng)土。菲律賓一直對此感到不滿，要求美方澄清，但美方長期以來拒絕做出明確承諾。

從美方角度來說，保持適度模糊性可以使其與盟友的潛在冒險性保持距離，從而避免在其利益優(yōu)先的地區(qū)被動卷入爭端甚至戰(zhàn)爭。但在菲律賓看來，這將使菲在南海特別是“卡拉延群島”（我南沙群島）受到“攻擊”的情況下，無法得到美國的保護(hù)。還有一個問題是，菲律賓認(rèn)為，《共同防御條約》只提到菲遭受“武裝攻擊”的情況，從而留下一個漏洞，即他國可以任意采取低于武裝沖突門檻的行動，如驅(qū)逐菲律賓漁船以及推進(jìn)島礁“軍事化”，威脅菲主權(quán)和安全利益。所有這些問題，都是菲律賓希望通過重審條約來解決的。

蓬佩奧在訪菲期間表示，美菲《共同防御條約》規(guī)定，如果菲律賓部隊在南海遭到襲擊，美國有義務(wù)援助菲律賓。這是特朗普政府高級官員首次公開指出，美菲《共同防御條約》的適用范圍包括南海海域。但上述表態(tài)并未消除菲方疑慮。杜特爾特隨后在三寶顏市的一場集會中表示：美國說會保護(hù)我們，但美國這樣做，需要國會批準(zhǔn)。他還以特朗普與民主黨議員在美墨邊境隔離墻問題上發(fā)生的爭吵為例，指出美國國會不總是在涉外問題上為總統(tǒng)的決定背書。菲總統(tǒng)府和國防部長洛倫扎納等人堅持認(rèn)為，盡管蓬佩奧重申了美國保護(hù)菲律賓的承諾，但政策聲明并不能與條約規(guī)定劃等號，《共同防御條約》仍需審查?？偨y(tǒng)發(fā)言人班尼洛3月1日也做了類似表態(tài)。

能否推進(jìn)尚存不確定性

盡管洛倫扎納強(qiáng)調(diào)需對《共同防御條約》進(jìn)行審查，但目前這主要還是菲國防部的想法，能否推進(jìn)受到諸多因素影響。

首先，菲國內(nèi)需形成共識，并向美方正式提出審查要求。目前看，菲國內(nèi)對此存有分歧。菲外長洛欽在會見蓬佩奧后表示，他認(rèn)為沒必要對《共同防御條約》進(jìn)行審查，保持一定程度的模糊性正是一種威懾。菲律賓一些學(xué)者也指出，《共同防御條約》并不會必然將菲卷入沖突，任何決定必須遵守菲憲法。如果菲不想?yún)⑴c戰(zhàn)爭，也可選擇退出。此外，盡管存在一些問題，美菲同盟的管理迄今為止還是有效的，雙方維持著強(qiáng)有力的軍事關(guān)系，2019年將舉行281場雙邊軍事合作活動，美國依然是菲武裝力量建設(shè)方面的最大外部支持提供者，這使得美菲《共同防御條約》的審查并不具有很強(qiáng)的迫切性。而且菲即將舉行中期選舉，各種政治勢力和派別必然展開激烈競爭，其國內(nèi)政治局面當(dāng)中的混亂因素可能增多，因此條約審查即使能夠展開，恐怕也不會進(jìn)展很快。

2019年3月5日，菲律賓不同組織的年輕人在美國駐菲大使館附近舉行抗議活動，要求終止美菲《共同防御條約》。

其次，美國會否同意重審，目前還無法確定。美國東西方中心東南亞問題專家薩圖·利馬耶撰文指出，當(dāng)前并非審查《共同防御條約》的最好時機(jī)。文章稱，杜特爾特的反美傾向及對美方的一系列指責(zé)，畢竟使美菲關(guān)系受到了一些負(fù)面影響，且他迄今為止仍未訪問美國。與此同時，特朗普政府不愿再承擔(dān)更多國際責(zé)任，民眾也不希望美國卷入更多沖突。在這種情況下，美國國內(nèi)的政治氛圍恐怕不利于美菲同盟做出新的承諾。此外，美國與菲律賓在同盟關(guān)系上的利益訴求并不完全一致，美國更多是在“印太戰(zhàn)略”框架下審視與菲律賓等盟國的關(guān)系，美國運(yùn)營這種同盟關(guān)系本質(zhì)上是服務(wù)于其大國競爭和博弈策略的。是否保持美菲《共同防御條約》在南海問題上的模糊性，美國不僅要考慮菲方的態(tài)度，更要顧及自己在更大框架下的戰(zhàn)略利益。

第三，即使雙方同意對條約進(jìn)行重審，也還要走很多程序。例如，雙方要首先確定審查的機(jī)制，是利用現(xiàn)有美菲共同防御委員會、安全接觸委員會、國防外交部長“2+2”磋商，還是建立專門機(jī)制，這是需要雙方具體討論的。對條約哪些條款進(jìn)行修訂、如何修訂，不可避免地要相互進(jìn)行討價還價，不可能全如菲方所愿，美國還可能借機(jī)提出租用菲律賓更多基地等要求。條約審查還可能涉及對美菲之間已簽署的其他協(xié)議的修訂問題，包括《后勤互助協(xié)議》《訪問部隊協(xié)定》《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》等。

由此可見，條約審查即便真的啟動，也將是非常復(fù)雜的過程。有可能僅是菲方在內(nèi)部進(jìn)行評估，并不會啟動對條約的修訂;也可能是美菲達(dá)成一項附加性的執(zhí)行協(xié)議，對條約模糊之處做出更明確闡述;當(dāng)然，也不排除兩國對條約進(jìn)行正式審查和修訂。不管怎樣，重新協(xié)商條約并非“萬能藥”。盡管菲律賓希望通過審查進(jìn)一步明確美方對菲承諾，在南海問題上獲得更大的外部支持，但美菲防務(wù)條約的威懾效果并不單純?nèi)Q于美國的承諾，與菲律賓自身能力也有很大關(guān)系，雙方不應(yīng)僅關(guān)注條約本身，還須認(rèn)真評估聯(lián)盟的整體狀態(tài)。菲美雙方均有學(xué)者發(fā)表言論稱，當(dāng)前最需要的不是相互達(dá)成什么新的承諾，而是落實好已達(dá)成的協(xié)議，如《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》。此外，《共同防御條約》僅是美菲關(guān)系的一部分，當(dāng)前美菲在同盟管理方面的主要問題是缺乏整體戰(zhàn)略方向，雙方目標(biāo)不完全一致。美國正在推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，但菲律賓對此態(tài)度仍不明朗。

不管菲美重申《共同防御條約》一事前景如何，我們都應(yīng)繼續(xù)密切關(guān)注美菲同盟關(guān)系的走向，因為菲律賓是南海問題的聲索國，美國是我國在南海問題上承壓的主要來源，菲美加強(qiáng)互動可能會對好不容易緩和下來的南海局勢產(chǎn)生新的復(fù)雜影響。

（作者為軍事科學(xué)院戰(zhàn)爭研究院外國軍事研究所副研究員）