福建慈善公益力量參與扶貧攻堅的對策研究

陳寶國 張琦

[摘要]為了主動適應社會主要矛盾的新變化，需要進一步做好福建慈善公益力量參與扶貧攻堅工作。通過開展慈善公益力量參與扶貧攻堅情況調(diào)研，概括總結(jié)了慈善公益捐贈款物穩(wěn)定增長，慈善公益力量參與扶貧攻堅機制逐步完善，慈善公益力量參與扶貧攻堅成效凸顯的特點;深入分析了其中存在的慈善公益組織扶貧能力有待提高、管理使用制度有待健全、協(xié)調(diào)合作機制尚未形成、效果評價存有欠缺和監(jiān)督機制不夠有效等問題;有針對性地提出提升慈善公益組織扶貧能力、完善慈善扶貧款物使用管理、健全慈善組織參與扶貧攻堅合作機制、增強公益慈善參與扶貧攻堅效果和強化公益慈善參與扶貧攻堅檢查監(jiān)督的政策建議。

[關(guān)鍵詞]慈善公益組織扶貧攻堅政策建議福建省

[BF][中圖分類號]C9137

[文獻標識碼]A[文章編號]1001[CD1.5mm]9596（2019）03[CD1.5mm]0015-06

在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”這一項重要舉措，并作出黨的莊嚴承諾[BF]：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”，號召全黨全國及全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧。國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組于2017年12月5日發(fā)布《關(guān)于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》。2018年5月29日，根據(jù)省委省政府有關(guān)決策安排，福建省民政廳和省扶貧辦公室發(fā)布《關(guān)于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知[BF]》（閩民管〔2018〕65號），[HJ3.6mm]鼓勵支持慈善組織參與精準幫扶、脫貧攻堅，探索慈善組織踐行慈善宗旨的有效方式，提升脫貧攻堅精準性和有效性[1]，更好地滿足福建人民對美好生活的憧憬。

一、福建慈善公益力量參與扶貧項目的主要成果

十八大以來，福建省慈善公益力量參與扶貧攻堅取得了一定的成績，既有全省各級慈善總會單位的積極參與，還有紅十字會、婦女兒童基金會、殘疾人福利基金會、志愿者協(xié)會、光彩事業(yè)促進會、僑辦僑聯(lián)會、臺辦臺聯(lián)會、民族宗教組織和其他慈善組織的努力成果。福建省慈善公益力量參與扶貧攻堅的總體情況呈現(xiàn)出新特點：慈善公益捐贈款物穩(wěn)定增長，慈善公益力量參與扶貧攻堅相關(guān)機制逐步完善，慈善公益力量參與扶貧攻堅成效凸顯。

（一）慈善公益捐贈款物穩(wěn)定增長

近年來，福建省慈善公益事業(yè)在省委、省政府的領(lǐng)導下、在民政部業(yè)務司及中華慈善聯(lián)合會、中華慈善總會的指導下，參與扶貧攻堅力量逐步加強，海內(nèi)外愛心人士紛紛為扶貧攻堅等社會公益事業(yè)慷慨解囊，捐資贈物。本課題組調(diào)研資料顯示，近3年來，通過全省各級慈善總會接收及牽線搭橋等渠道共獲得捐資捐贈款物40億元，其他各類慈善捐贈超過50多億元，有力地推動福建省扶貧攻堅和全面小康社會建設工作。

（二）慈善公益力量參與扶貧項目相關(guān)機制逐步完善

福建省發(fā)動慈善公益力量參與脫貧攻堅各項重點工作，要建立完善扶貧攻堅的相關(guān)機制。一是建立健全“精準識別、動態(tài)管理”機制。明確扶貧目標和任務，對貧困地區(qū)進行實名制建檔，加強對動態(tài)管理的跟蹤和監(jiān)控。2016年年初，福建省政府計劃部署“回頭看”項目，準確查明全省農(nóng)村貧困人口為696萬人;二是完善慈善組織參與造血扶貧的發(fā)展工作，實施“一村一品”工程，培育一批特色村、專業(yè)村，增強貧困村的發(fā)展能力;參與“陽光工程[BF]”“雨露計劃”的培訓，推動貧困戶自立和增收項目的實施;對重點縣重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行專項扶持和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快重點縣的發(fā)展。三是健全慈善公益力量參與定點援助機制。動員慈善組織利用自身優(yōu)勢，組織單位會員、個人會員與貧困地區(qū)進行結(jié)對幫扶，實施慈善扶貧結(jié)對幫扶;各級慈善組織通過廣泛收集參與精準扶貧行動，建立慈善扶貧項目庫，進一步引導民營企業(yè)參與精準扶貧行動。

（三）慈善公益力量參與扶貧項目效果顯著

福建省各級慈善公益組織利用自身優(yōu)勢，組織單位和個人與貧困地區(qū)進行精準結(jié)對幫扶，精準助推，取得的成效有目共睹。

一是健康扶貧成效凸顯。福建省慈善總會與上海遠大心胸醫(yī)院聯(lián)合開展心臟疾病救助項目，為福建省200名貧困家庭先天性心臟病患兒開展免費救治;在福建省紅十字會對“三獻”工作的支持下，全省捐獻庫中造血干細胞項目收到近8萬份資料;福建省慈善總會與中華慈善總會聯(lián)合開展格列衛(wèi)等五種藥品的援助項目，分發(fā)藥品價值29550萬元;實施“微笑列車”唇腭裂矯正計劃，免費為全省245名患者進行了手術(shù)矯正;推進帕金森患者醫(yī)療援助計劃，有3人已成功接受治療或準備接受手術(shù)。

二是教育扶貧成效顯著，積極開展向中小學捐贈項目。如黃其森出資3億元向福州一中捐建了福州一中·泰禾書院，打破了我國中小學基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的最大單項慈善捐贈紀錄;幫扶貧困家庭孩子完成學業(yè)，“同心·海西春雨光彩助學”在過去的5年內(nèi)，捐贈資金累計800多萬元，援助了1700多名貧困大學生和教師;開展安老助殘扶幼項目，福建省慈善總會2017年推進64座慈善幸福院的服務設施、入住環(huán)境和規(guī)章制度建設;福建省殘聯(lián)與省殘疾人福利基金會為126名貧困殘疾學子及貧困殘疾家庭學子提供學費資助;福建省婦女兒童發(fā)展基金會在學校和單位等留守流動兒童較為集中的區(qū)域建立了10所愛心書屋;健全青年志愿者項目的有效管理，截至2017年，全省收到超過34億小時的志愿服務，由4000多萬人次青年志愿者無償提供。

三是助困扶貧，情暖萬家。大力推進產(chǎn)業(yè)扶貧，幫助政府檔案在冊的貧困戶擺脫貧困;推進“文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)扶貧[BF]”“電子商務扶貧”，屏南縣雙溪安泰藝術(shù)城推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧，收入超過2000萬元;開展“慈善情暖萬家”活動，由福建省慈善總會領(lǐng)導帶隊分赴九個設區(qū)市和平潭綜合實驗區(qū)進行慰問，惠及人數(shù)1萬多人;為困難家庭發(fā)放生活物品，福州輝旺食品有限公司向低保困難戶低價出售食用油，受惠人數(shù)達3萬多人。

二、福建省慈善公益力量參與扶貧項目面臨的主要問題

[JP2]雖然福建省公益力量參與扶貧攻堅項目取得了一定的成果，但仍存在其他因素的制約和影響，慈善公益事業(yè)貫穿扶貧攻堅計劃的全過程，在制度設計和管理機制等層次仍面臨諸多困難。[JP]

（一）慈善公益組織扶貧能力有待提高

福建慈善市場的日漸開放吸引了各類社會團體的廣泛參與，但也因市場競爭力相對缺乏而存在一些問題。例如慈善資源向有背景的公益組織過分傾斜，甚至部分慈善組織或個人在參與扶貧項目過程中還會面臨地方保護主義的阻擾。長此以往，體制外組織過快過度發(fā)展會造成難以監(jiān)管的局面，政府面臨對慈善項目失去控制力的風險。扶貧項目中發(fā)生的私募資金“變相公募”、善款去向不明甚至被縮水、挪用等一系列問題，尤其是個別公益團體“借助貧之名行謀利之實”的不良行為對民眾造成較大心理沖擊，使民眾對體制外組織尤其是草根團體容易產(chǎn)生抵觸懷疑的負面情緒[2]。

（二）管理使用制度有待健全

扶貧工作是從政府層面開展的一項援助工程，意在讓幫扶對象摘掉貧困的帽子。公益慈善是基于社會捐贈和社會服務的一項社會救助事業(yè)，出于社會道義緩解困難家庭或貧困人員的基本生活問題，是含有救濟性質(zhì)的自發(fā)民間行為。將民間行為納入政府工作，需要一系列相互關(guān)聯(lián)和管理體系。但是，在目前看來，社會公益慈善參與政府扶貧工作更傾向民間力量的自發(fā)推動和社會組織的“單打獨斗”，有的時候也是在政府組織的號召影響下實施，總體而言還是缺乏一系列現(xiàn)成可操作的管理制度。

（三）協(xié)調(diào)合作機制尚未形成

在條塊分割和行業(yè)限制等管理制度的作用下，慈善組織參與扶貧工作往往表現(xiàn)出區(qū)域分散、形式單一的特征，使得原本就稀缺的慈善資源越來越分散，難以促進協(xié)同合力作用[3]。解決扶貧攻堅這一艱巨任務需要全社會共同參與，但是，社會公益慈善力量缺乏專門機構(gòu)與政府部門的正確引導和協(xié)調(diào)，難以構(gòu)建與貧困地區(qū)或是貧困戶之間的合作體系，因此大量慈善基金得不到規(guī)范監(jiān)管和有效參與。

（四）效果評價存有欠缺

圍繞慈善扶貧這一主題，福建不斷探索慈善公益參與扶貧新模式，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+慈善平臺，推出小額捐款、直捐等模式。但其內(nèi)容主要聚中在傳統(tǒng)的慈善領(lǐng)域，扶貧項目趨同，形式過于單一;扶貧的方式以捐贈錢資和物資為主，直接改善貧困人口和家庭的生活困境，很少研究調(diào)查貧困的深層次原因，在解決地區(qū)貧困的創(chuàng)新模式層次上缺少引領(lǐng)性、前瞻性;社會慈善機構(gòu)傾向于“輸血式”援助或是生活救助類幫扶，很少有組織關(guān)注貧困地區(qū)長遠增收的生產(chǎn)項目和貧困個體能力提升計劃。有效評估反饋機制的缺乏，使得慈善公益組織參與扶貧攻堅的長遠效果有待進一步提升。

（五）監(jiān)督機制不夠有效

社會慈善公益力量參與政府扶貧攻堅項目，在慈善領(lǐng)域和在扶貧項目都是新課題，其日常運作和資金管理等方面暫時還沒有正式可遵循的相關(guān)法律法規(guī)。當社會公益力量參與政府扶貧工作達到一定程度、參與的相關(guān)民間組織或社會團體達到一定規(guī)模時，項目資金使用的公開性和透明度逐漸成為關(guān)注點。同時，有關(guān)資金規(guī)范化管理存在的諸多盲點，如監(jiān)管意愿薄弱、難度較大、法制法規(guī)覆蓋面不廣等。據(jù)福建省紀委通報，2017年1月至8月，共處理了664件扶貧領(lǐng)域違紀問題，相關(guān)涉及達1172人次，其中419人受到黨紀政紀處分，38人被移送司法機關(guān)。這些情況說明，改進政府監(jiān)督機制，助推扶貧攻堅工作仍存在較大空間。

三、慈善公益力量參與扶貧攻堅工作的對策建議

堅持習近平新時代中國特色社會主義思想貫穿慈善公益事業(yè)全過程，適應社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的新形勢，最大限度地降低貧困發(fā)生率，增強廣大民眾特別是困難群眾的獲得感，落實好慈善公益力量參與扶貧攻堅的新要求，全面提升慈善扶貧工作質(zhì)量。為此，我們提出改善福建省社會公益事業(yè)參與政府扶貧攻堅工作的若干建議。

（一）提升慈善公益組織的扶貧能力

一是優(yōu)化政府的政策環(huán)境。逐步完善法治環(huán)境，促進慈善扶貧事業(yè)發(fā)展，進一步明確政府在社會扶貧部署中的角色定位和具體作用，確立獨立的慈善機構(gòu)法人地位，厘清管理體制，提升慈善組織參與扶貧的公開透明度;二是推進慈善組織管理體制改革，理順政府與社會的關(guān)系，切實為慈善組織“松綁”，降低公益慈善組織的準入門檻，逐步緩解因雙重管理、資金籌措、人才資源等制度環(huán)境所帶來的緊迫情況;三是建立慈善組織的良性競爭與合作機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源整合，改變目前各種公益組織在稅前抵扣中的現(xiàn)行差別，促進公平競爭的外部環(huán)境，形成優(yōu)勝劣汰的市場良性運營體系;四是積極推進慈善機構(gòu)專業(yè)化建設，形成新的組織團隊，使其成為慈善公益力量參與扶貧攻堅市場化運作的動力，提高慈善組織的公信力。

（二）完善慈善扶貧款物的使用管理

一是幫扶對象精準識別，完善分類識別程序，確保身份識別更加精準，核實程序經(jīng)得起實踐的檢驗;完善分類管理系統(tǒng)，滿足幫扶對象的不同層次需求;完善幫扶對象核對工作，精準化識別，減少差、錯、漏現(xiàn)象發(fā)生。二是嚴格審核審批手續(xù)，嚴格把控公示、入戶、材料審核、評議和審批手續(xù)，建立健全慈善公益力量參與扶貧攻堅款物分配使用制度;三是健全發(fā)放使用制度，確保慈善公益力量參與扶貧攻堅款物合理發(fā)放，接受愛心人士捐贈集體監(jiān)督，提高資金使用效益。

（三）健全公益力量參與扶貧攻堅項目的相關(guān)合作體系

首先，必須在慈善組織與政府之間建立良好合作關(guān)系，界定好各自的職能和責任，明確彼此的界限，并確定以國家扶貧工作為重點的慈善組織具體部署;二是加強慈善扶貧合作協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，廣泛發(fā)動慈善公益力量參與，統(tǒng)籌社會幫扶資源，發(fā)揮慈善公益力量不可替代的作用[4];三是為慈善組織參與精準扶貧項目搭建好平臺，包括相關(guān)門戶網(wǎng)站、微博、微信等手機移動終端以及其他線下宣傳形式，繼續(xù)探索慈善公益力量參與扶貧攻堅的新合作方式;四是以推進符合當?shù)貙嶋H的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展為契機，引導慈善組織參與不同類型扶貧攻堅項目，強化與貧困戶的利益相關(guān)體系;五是探索慈善組織參與扶貧項目的新模式，利用貼近基層的慈善組織，了解貧困區(qū)域需求和地方靈活性，根據(jù)慈善公益組織的能力和區(qū)域特色選擇多樣的扶貧方式。

（四）提高慈善公益力量參與扶貧攻堅項目的有效性

一是提高慈善造血扶貧實效，用“精確滴灌”革新“大水漫灌”舉措，使之更富有實效。對有勞動力的貧困家庭，可以通過支持創(chuàng)業(yè)和安排就業(yè)等方面來幫助他們從根源擺脫貧困;對沒有勞動力的貧困戶，通過“龍頭企業(yè)+低收入農(nóng)戶[BF]”“合作組織+低收入農(nóng)戶”等途徑，改善土地產(chǎn)出效益，提高集體收入紅利，以實現(xiàn)減貧致富;二是關(guān)注慈善扶貧事業(yè)整體效果，通過發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈條上連接更多的低收入戶，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的整體效果;三是建全慈善扶貧評估反饋制度，鼓勵支持第三方采用平衡計分卡等方法對慈善組織扶貧攻堅項目進行評估反饋，以保障慈善扶貧的有效性;四是完善慈善扶貧激勵制度，激發(fā)和調(diào)動公益慈善參與扶貧的積極性，根據(jù)企業(yè)和個人的捐贈情況，給予公開的表彰和獎勵，對于扶貧攻堅項目中表現(xiàn)優(yōu)秀、成效明顯的慈善組織予以表彰，激勵更多的慈善團隊投身扶貧工作;五是建立慈善扶貧長效機制，構(gòu)建一個政府領(lǐng)導、社會參與、自力更生的慈善扶貧項目格局。

（五）加強對慈善公益力量參與扶貧攻堅的外部監(jiān)督

一是建立投訴舉報處理制度，對舉報的具體內(nèi)容進行認真審核，迅速反應，并對投訴人、舉報人給予答復和依法處理;二是加強慈善扶貧年度專項檢查，聽取有關(guān)慈善扶貧資產(chǎn)狀況、財務狀況、廉潔高效情況或?qū)ｍ棛z查相關(guān)內(nèi)容的匯報，通過查賬、走訪、調(diào)查、約談等方式，開展監(jiān)督檢查工作;三是加強對捐贈者、受助者和新聞媒體的監(jiān)督體系[5]，完善慈善扶貧信息統(tǒng)計和發(fā)布制度，及時向社會公開公布慈善地區(qū)扶貧進程，重點關(guān)注捐贈項目的實施和善款具體使用，使公益力量參與扶貧項目更加公開透明，有效防止違法行為的發(fā)生;四是強化追責制和問責制，按照“誰登記誰管理”的原則為慈善組織籌集資金，紀檢監(jiān)察部門和行政部門應當對慈善組織違規(guī)開展募捐活動、違反約定使用捐資捐贈款物、拒絕履行公開信息責任、資助或從事危害國家安全和公共利益活動等違規(guī)違法行為進行嚴格查處。一旦慈善組織或其負責人出現(xiàn)不良信用記錄，要及時予以曝光，切實提高紀檢監(jiān)督工作的針對性，必須做到有責必追、問責必嚴。

參考文獻

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[5]汪大海，劉金發(fā).慈善組織參與扶貧領(lǐng)域社會管理創(chuàng)新的價值與對策[J].中國民政，2012（12）：25-29.