英國(guó)預(yù)算改革對(duì)我國(guó)行政單位預(yù)算績(jī)效管理的啟示

蔣綺雯 景香晨

【摘 要】本文結(jié)合英國(guó)的新績(jī)效預(yù)算改革內(nèi)容及特點(diǎn)，以十九大報(bào)告提出的“全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算”為切入點(diǎn)，鑒于中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理中存在的績(jī)效管理目標(biāo)認(rèn)識(shí)不到位、績(jī)效評(píng)價(jià)體系比較單一、績(jī)效管理民主參與度低以及績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用不合理等四個(gè)方面的問(wèn)題，提出了四條有針對(duì)性的建議，以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率、增加公共服務(wù)效益的改革目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】英國(guó)；行政單位；預(yù)算績(jī)效管理

一、引言及研究背景

在財(cái)政部2011年召開(kāi)的第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議中，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的概念第一次被明確提出來(lái)，在這次會(huì)議上財(cái)政部指出要一步步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，這意味著預(yù)算績(jī)效管理理念有了一個(gè)嶄新的發(fā)展。在2018年十九大報(bào)告中明確表示，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。這也再次強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于預(yù)算改革的重要性。近些年我國(guó)預(yù)算改革不斷深入，行政單位的預(yù)算改革也在不斷推進(jìn)，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效成為全國(guó)各機(jī)關(guān)單位進(jìn)行預(yù)算改革的重點(diǎn)。

二、英國(guó)預(yù)算績(jī)效改革發(fā)展與特點(diǎn)

（一）英國(guó)新績(jī)效預(yù)算改革背景

在全球性的經(jīng)濟(jì)衰退和石油危機(jī)影響的影響下，英國(guó)社會(huì)矛盾突出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩，失業(yè)率加劇，財(cái)政戰(zhàn)后出現(xiàn)巨額赤字，財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，政府官僚主義風(fēng)氣彌散，行政效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重，政府公信力急劇下滑。為解決上述問(wèn)題，英國(guó)政府在上世紀(jì)八十年代開(kāi)始推行績(jī)效預(yù)算改革。

（二）英國(guó)新績(jī)效預(yù)算改革歷程

英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革始于20世紀(jì)80年代，是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的先驅(qū)之一。英國(guó)政府在前兩屆的政府預(yù)算績(jī)效改革基礎(chǔ)上，借鑒學(xué)習(xí)了美國(guó)在績(jī)效預(yù)算改革方面的經(jīng)驗(yàn)，建立了一套新的績(jī)效預(yù)算管理體系，即為英國(guó)的“新績(jī)效預(yù)算”改革。英國(guó)政府于1997年頒布了《綜合支出審查法案》，以“公共服務(wù)協(xié)議”為基礎(chǔ)，規(guī)定政府先制定各部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)，并根據(jù)這個(gè)結(jié)果來(lái)確定政府的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及未來(lái)年度預(yù)算目標(biāo)。

（三）英國(guó)新預(yù)算改革的主要特點(diǎn)

從內(nèi)容和流程的角度來(lái)看，英國(guó)預(yù)算績(jī)效管理主要為制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、分配預(yù)算資金、過(guò)程監(jiān)督、提交績(jī)效報(bào)告、績(jī)效結(jié)果審核和運(yùn)用五個(gè)大塊，其主要特點(diǎn)包括：

1.政府改革目的清晰，績(jī)效目標(biāo)明確

英國(guó)政府對(duì)預(yù)算改革目標(biāo)清晰，改革進(jìn)程持續(xù)，注重提高財(cái)政資金的使用效率及公共服務(wù)的質(zhì)量，并以此為目標(biāo)制定績(jī)效目標(biāo)，并通過(guò)與各部門(mén)簽訂的公共服務(wù)協(xié)議來(lái)規(guī)范確定。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)體系多層級(jí)

在英國(guó)，績(jī)效評(píng)估的對(duì)象可以分為四個(gè)部分：政府部門(mén)，基層單位，地方政府和具體項(xiàng)目。而這四個(gè)方面的評(píng)估并不是獨(dú)立進(jìn)行的，它們?cè)诤芏喾矫嬗钟兄嗷ソ诲e(cuò)的聯(lián)系。政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)常都是以單個(gè)基層單位評(píng)估為基礎(chǔ)進(jìn)行的，部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)從另一方面也促進(jìn)了基層單位的評(píng)估。

3.績(jī)效管理體現(xiàn)民主參與性

英國(guó)在績(jī)效預(yù)算中，績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是以部門(mén)為單位來(lái)編制的，然后再由財(cái)政部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)來(lái)指導(dǎo)，同時(shí)也讓其他績(jī)效管理者、技術(shù)專(zhuān)家和民眾等社會(huì)主體也參與進(jìn)來(lái)。

4.注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

英國(guó)政府的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠更具時(shí)效性的反饋到財(cái)政部，并且下個(gè)財(cái)政年度預(yù)算會(huì)較大程度依靠當(dāng)年的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果；得到不同等級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)或單位將會(huì)得到具有明顯差異化的后續(xù)措施。

三、我國(guó)行政單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（一）對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)認(rèn)識(shí)不到位

近幾年我國(guó)也開(kāi)始了逐步重視財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理方面的改革措施，但行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的理念還是認(rèn)識(shí)存在缺失，許多單位更注重財(cái)務(wù)資金的收入，分配和使用，而對(duì)相關(guān)績(jī)效目標(biāo)不重視效用，甚至許多部門(mén)都開(kāi)始執(zhí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作了，卻沒(méi)有明確的績(jī)效目標(biāo)和計(jì)劃。

（二）對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立不全面

從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)展上看，我國(guó)有了很多的進(jìn)步，但從績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完整程度看，還存在很多問(wèn)題?？?jī)效考核指標(biāo)仍不能準(zhǔn)確反映預(yù)算資金的基本功能和基本特征。特別是缺乏對(duì)后續(xù)效用的評(píng)估，不能反映經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的結(jié)合。

（三）預(yù)算績(jī)效管理方式民主參與度不夠

在現(xiàn)實(shí)情況下，我國(guó)行政單位多采用財(cái)政資金使用單位自我評(píng)價(jià)以及財(cái)政部門(mén)組織評(píng)價(jià)相結(jié)合的雙向模式，先由行政單位對(duì)大部分項(xiàng)目或資金是由進(jìn)行自我評(píng)價(jià)；這種只由使用資金的行政單位和撥款的財(cái)政部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式，缺少了民眾、行業(yè)內(nèi)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士和第三方機(jī)構(gòu)的參與，從而會(huì)令績(jī)效評(píng)價(jià)缺少客觀性與民主性。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不合理

我國(guó)很多預(yù)算項(xiàng)目是在政策條件下產(chǎn)生的，下一年度可獲得的財(cái)政資金如果是按照績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)決定，則可能出現(xiàn)績(jī)效評(píng)比較差的情況，項(xiàng)目預(yù)算就很可能被削減乃至取消，目前沒(méi)有一套較為完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行約束，對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不同評(píng)價(jià)等級(jí)的單位缺少明確的、統(tǒng)一的、長(zhǎng)期規(guī)范的獎(jiǎng)懲措施。

四、結(jié)合英國(guó)預(yù)算績(jī)效改革得到的幾點(diǎn)改革思路

（一）加強(qiáng)行政單位對(duì)績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí)，合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

按照國(guó)家預(yù)算改革要求，預(yù)算績(jī)效管理的路徑應(yīng)該是以"目標(biāo)一過(guò)程一結(jié)果"的模式進(jìn)行比較分析，制定目標(biāo)大程度上決定了整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的科學(xué)性和合理性。所以，實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度首先行政單位要以制定中期財(cái)政規(guī)劃為基礎(chǔ)，再去合理制定目標(biāo)和分解目標(biāo)，有利于之后的績(jī)效監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)。

（二）完善多層級(jí)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)體系，注重提高評(píng)價(jià)效果

實(shí)行全面績(jī)效管理，行政單位需要設(shè)立一套全方位多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在現(xiàn)階段已進(jìn)行試點(diǎn)改革的省市基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)分析，進(jìn)一步向基層行政單位推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋事前、事中、事后的全過(guò)程績(jī)效管理體系。

（三）提高預(yù)算績(jī)效管理民主參與

績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采取資料審查、實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查等多個(gè)方面的調(diào)查形式，聘請(qǐng)專(zhuān)家和第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效打分，綜合部門(mén)自評(píng)、群眾意見(jiàn)和中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家打分情況，形成績(jī)效評(píng)估報(bào)告，及時(shí)反饋給項(xiàng)目實(shí)施單位，向全國(guó)人大報(bào)告并公開(kāi)評(píng)估結(jié)果。

（四）建設(shè)績(jī)效評(píng)估共享平臺(tái)，注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

給績(jī)效好的行政單位和及其基層單位予以財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)，并提高運(yùn)用財(cái)政資金的自由度。進(jìn)一步完善和落實(shí)預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制，點(diǎn)名表?yè)P(yáng)績(jī)效考核結(jié)果良好的行政單位，并考慮在未來(lái)幾年加大對(duì)類(lèi)似項(xiàng)目的資金支持。對(duì)于因自身原因（如決策失誤，管理不善等）而導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)不力的行政單位，點(diǎn)名批評(píng)并要求進(jìn)行相應(yīng)的整改。調(diào)減當(dāng)前年度該單位項(xiàng)目預(yù)算，如有必要?jiǎng)t立刻停止執(zhí)行。

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