廖崢嶸
世貿(mào)組織(WTO)改革正在步入深水區(qū)。維護(hù)還是削減發(fā)展中國(guó)家在WTO框架下的優(yōu)惠待遇,成為各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。在許多發(fā)展中國(guó)家看來,WTO框架下發(fā)展中國(guó)家享有的“特殊與差別待遇(SDT)”,存在條款約束力不足,有強(qiáng)制力條款缺乏可操作性、實(shí)施效果不佳等問題,需要維護(hù)、加強(qiáng)。而美歐則認(rèn)為,發(fā)展中國(guó)家身份認(rèn)定缺乏規(guī)則依據(jù),“自我認(rèn)定”的發(fā)展中國(guó)家往往援引優(yōu)惠條款,要求減免義務(wù),WTO框架下的許多談判由此成為發(fā)達(dá)國(guó)家單方面承擔(dān)義務(wù),因此優(yōu)惠條件應(yīng)當(dāng)削減。
面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛和利益訴求,中國(guó)的態(tài)度很明確,WTO改革要堅(jiān)持多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值和基本原則,而“特殊與差別待遇”是其中的重要基石,不容動(dòng)搖。
享受優(yōu)待是普遍原則
發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益來之不易。在WTO的前身GATT(關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定)成立之際,美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家并不認(rèn)可發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)待,而是把條約的普適性、對(duì)等互惠等作為當(dāng)時(shí)的基本原則。但為吸引更多發(fā)展中國(guó)家加入?yún)f(xié)定,同時(shí)也是由于廣大發(fā)展中國(guó)家的堅(jiān)決斗爭(zhēng),1966年GATT承認(rèn)非互惠原則,發(fā)達(dá)國(guó)家同意對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)行非互惠的關(guān)稅減讓,承諾給予更好市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。1979年GATT全體通過《關(guān)于差別和更優(yōu)惠待遇、互惠及發(fā)展中國(guó)家的進(jìn)一步參與的決定》,即“授權(quán)條款”,為發(fā)達(dá)國(guó)家給予發(fā)展中國(guó)家特殊待遇提供法律基礎(chǔ)。
發(fā)達(dá)國(guó)家態(tài)度轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)力在于,世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)達(dá)國(guó)家的繁榮離不開廣大發(fā)展中國(guó)家參與,不降低準(zhǔn)入門檻,參與面難以擴(kuò)大。還有,發(fā)展中國(guó)家雖然在市場(chǎng)準(zhǔn)入、過渡期等方面獲得優(yōu)待,但也在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等問題上對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家做出了讓步。
發(fā)展中國(guó)家享受優(yōu)惠是普遍原則。WTO成員中有2/3享受不同程度優(yōu)惠。不僅WTO,在各類國(guó)際組織,包括聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、OECD中,以及在國(guó)際間的多邊、區(qū)域以至雙邊協(xié)定的政策與實(shí)踐中,均能見到對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠條件,這已是通行的國(guó)際慣例,也是開展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的基本原則。將世界經(jīng)濟(jì)體區(qū)分為“發(fā)達(dá)”和“發(fā)展中”等不同層次,已滲透到戰(zhàn)后幾十年的國(guó)際經(jīng)濟(jì)實(shí)踐,通過發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施非對(duì)等互惠,幫助發(fā)展中國(guó)家融入國(guó)際市場(chǎng)和世界經(jīng)濟(jì)體系,體現(xiàn)了更高層次的公平、正義,有力地促進(jìn)了世界共同發(fā)展和人類進(jìn)步。
問題不僅在于特殊與差別待遇本身,更在于為獲得待遇而需要的身份認(rèn)定。WTO框架下并沒有發(fā)展中國(guó)家身份認(rèn)定的有關(guān)規(guī)則,而是在協(xié)商具體條款時(shí),通過自我宣示或其他方認(rèn)可而成為“發(fā)展中國(guó)家”。據(jù)WTO秘書處統(tǒng)計(jì),各項(xiàng)條約中共含有145條明確的“特殊與差別待遇”條款,各方援引不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行身份認(rèn)定,爭(zhēng)取享受更好待遇。
這必然引起矛盾。比如美國(guó)認(rèn)為,由于身份認(rèn)定缺乏規(guī)則,導(dǎo)致新加坡、韓國(guó)、科威特等富國(guó)也說自己是發(fā)展中國(guó)家,爭(zhēng)取享受某些優(yōu)惠待遇。當(dāng)然,美國(guó)最不滿的還是中國(guó)、印度、巴西、南非等新興經(jīng)濟(jì)體仍然堅(jiān)持自己是發(fā)展中國(guó)家,從而享受優(yōu)惠條件和談判優(yōu)勢(shì)。
捍衛(wèi)權(quán)益不只為自己
中國(guó)毫無疑問仍然是發(fā)展中國(guó)家,理應(yīng)享有正當(dāng)權(quán)益。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),無論從人均收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是人類發(fā)展水平看,中國(guó)仍然、也只能算是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)是一個(gè)大國(guó),但仍屬大而不強(qiáng)。這個(gè)定位是國(guó)力的真實(shí)體現(xiàn),也有助于我們找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)和努力方向。從政治上看,在聯(lián)合國(guó)以及其他多邊舞臺(tái)上,中國(guó)對(duì)國(guó)際事務(wù)的看法和利益訴求更多是與發(fā)展中國(guó)家接近或一致。發(fā)展中國(guó)家是中國(guó)外交的基礎(chǔ)。堅(jiān)持站在發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng),是維護(hù)國(guó)家發(fā)展和安全利益、推動(dòng)世界多極化、促進(jìn)和平發(fā)展的必然要求。
中國(guó)又是最大的發(fā)展中國(guó)家,從不拒絕承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。中國(guó)在WTO改革進(jìn)程中堅(jiān)決維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的“特殊與差別待遇”,不只是為自己,更是著眼于維護(hù)多邊體制,捍衛(wèi)其基本原則,志在為廣大發(fā)展中國(guó)家謀取正當(dāng)利益。隨著中國(guó)的發(fā)展,發(fā)達(dá)國(guó)家逐步結(jié)束對(duì)中國(guó)的發(fā)展援助。中國(guó)加入WTO時(shí)已經(jīng)放棄了發(fā)展中國(guó)家應(yīng)享受的許多優(yōu)惠待遇。不僅如此,中國(guó)更用實(shí)際行動(dòng)積極承擔(dān)與自己發(fā)展水平相適應(yīng)的責(zé)任,履行開放義務(wù)。
2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織的時(shí)候,對(duì)世界承諾的約束關(guān)稅是10%,到2010年實(shí)際關(guān)稅已降到9.8%,2018年進(jìn)一步降到7.5%。如果再考慮到貿(mào)易結(jié)構(gòu)的因素,中國(guó)的實(shí)際貿(mào)易加權(quán)平均稅率只有4.4%,不僅低于其他金磚國(guó)家,也接近發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)的總體水平是2.4%,歐盟是3%,澳大利亞是4%。中國(guó)雖然沒正式加入OECD,但積極履行減貧、扶貧義 務(wù),提出“一帶一路”倡議創(chuàng)新國(guó)際發(fā)展合作模式,主動(dòng)肩負(fù)更多援助發(fā)展責(zé)任。在當(dāng)前推動(dòng)形成全面開放新格局下,新一輪擴(kuò)大開放舉措正加緊實(shí)施,市場(chǎng)準(zhǔn)入、營(yíng)商環(huán)境保障將越來越接近甚至部分超過發(fā)達(dá)國(guó)家水平。中國(guó)的這些主動(dòng)行動(dòng),不但惠及發(fā)達(dá)國(guó)家,也惠及廣大發(fā)展中國(guó)家。
可先易后難推動(dòng)改革
與初創(chuàng)時(shí)相比,WTO面臨的內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了巨大變化,改革勢(shì)在必行。在此過程中:
首先,中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一,既堅(jiān)定維護(hù)自身發(fā)展中國(guó)家定位和相關(guān)權(quán)益,又可在具體問題上對(duì)對(duì)等互惠原則和要求持開放態(tài)度,根據(jù)自身發(fā)展水平做出取舍,回應(yīng)各方關(guān)切。
其次,圍繞優(yōu)惠待遇的矛盾主要集中在金磚國(guó)家、G20中的新興經(jīng)濟(jì)體。為此,新興經(jīng)濟(jì)體很有必要加強(qiáng)協(xié)調(diào),步調(diào)一致。如果各自為戰(zhàn),以自己局部利益優(yōu)先,則會(huì)損害大部分國(guó)家利益。
再者,正如中國(guó)不是普通發(fā)展中國(guó)家,美國(guó)也不是普通發(fā)達(dá)國(guó)家,在WTO這個(gè)多邊舞臺(tái),任何一方都不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)自己的特殊性,搞例外,而應(yīng)考慮承擔(dān)更多責(zé)任。WTO是個(gè)大家庭,利益訴求繁復(fù),中、美、歐等應(yīng)在其中發(fā)揮引領(lǐng)作用,不應(yīng)以對(duì)抗姿態(tài)甚至以退出相要挾,尋求“要么全贏、要么全輸”式的解決,而應(yīng)求同存異,先易后難,先解決上訴機(jī)制癱瘓等緊迫問題,將觸及原則性的問題往后放,以免重蹈多哈回合無疾而終的覆轍?!?/p>
(作者是中國(guó)社科院和平發(fā)展研究所常務(wù)副所長(zhǎng))