粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)的變遷、障礙與路徑完善

鄒平學(xué)， 馮澤華

（1.深圳大學(xué) 港澳基本法研究中心， 廣東 深圳 518060；2.中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488）

對標(biāo)舊金山、紐約、東京三大國際一流灣區(qū)的生產(chǎn)要素融為一體，依靠的是以立法協(xié)調(diào)的手段破解各種物理與觀念的藩籬?；诖?，粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱大灣區(qū)）有必要構(gòu)筑大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制，消除制度堡壘，暢通生產(chǎn)要素。大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制是指在大灣區(qū)開展的區(qū)際立法協(xié)調(diào)活動，它是粵港澳三地為促進(jìn)區(qū)際經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)新合作機(jī)制，建立互利共贏合作關(guān)系，以構(gòu)建和諧統(tǒng)一的區(qū)際立法體系、營造公平正義的法治環(huán)境為目標(biāo)，推動中央和粵港澳三地公權(quán)力機(jī)關(guān)開展的立法協(xié)調(diào)活動。本文擬從粵港澳立法協(xié)調(diào)的變遷之路出發(fā)，深入剖析構(gòu)筑大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)障礙，最后提出若干構(gòu)筑路徑，以破解大灣區(qū)深度建設(shè)難題。

一、大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)的變遷之路

新中國成立初期，由于冷戰(zhàn)中的“兩大陣營”對抗的原因，粵港澳合作備受影響，進(jìn)展緩慢。在內(nèi)地改革開放浪潮的助推下，粵港澳合作逐步深化，并通過府際協(xié)議的方式就特定的事項(xiàng)進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。學(xué)界一般稱這些府際協(xié)議為“軟法”[1]，以指稱這種立法協(xié)調(diào)方式缺乏約束力。從實(shí)踐而言，粵港澳主要從區(qū)域立法協(xié)作的層面進(jìn)行立法合作與協(xié)調(diào)，即在府際協(xié)議的指導(dǎo)下制定適合于各自實(shí)際情況的法律規(guī)范，但并未從共同立法的角度形成一致的管理規(guī)則。在新時(shí)代大灣區(qū)建設(shè)背景下，就共同立法的角度形成一致的管理規(guī)則或?yàn)橼厔葜?。盡管大灣區(qū)作為一個(gè)概念產(chǎn)生于新時(shí)代，但先前的粵港澳合作業(yè)已包含大灣區(qū)。史海鉤沉，綜觀大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)的歷程，大致可分為三個(gè)時(shí)期：

（一）港澳回歸以前

港澳回歸以前，在英國和葡國的管治下，港澳以“港英”“澳葡”的名義與廣東進(jìn)行合作。這一時(shí)期的立法協(xié)調(diào)工作在性質(zhì)上屬于同一主權(quán)國家里因歷史原因而涉及英葡兩國共同參與的立法協(xié)調(diào)活動?；浉郯牧⒎▍f(xié)調(diào)的領(lǐng)域比較單一，主要涉及海關(guān)合作、司法協(xié)助、水電及食品供應(yīng)問題。如1964年廣東省水利廳與香港水務(wù)局簽訂《關(guān)于東江取水供給港九地區(qū)用水協(xié)議》，開創(chuàng)了粵港立法協(xié)調(diào)的先河；粵港海關(guān)在海關(guān)總署授權(quán)下于1982年建立并完善了粵港海關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系制度，在走私、禁毒等工作上開展卓有成效的合作；1984年，基于粵港澳業(yè)已設(shè)立聯(lián)絡(luò)官的現(xiàn)狀，廣東制定《廣東省政府聯(lián)絡(luò)官工作規(guī)則》，對聯(lián)絡(luò)官與港英、澳葡當(dāng)局進(jìn)行交流的人員、地點(diǎn)、事項(xiàng)和程序等問題做出專門規(guī)定；1988年廣東省高級人民法院與原香港最高法院簽訂了《廣東省高級人民法院和香港最高法院相互委托送達(dá)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件訴訟文書問題的協(xié)議》；1990年，廣東省檢察院和香港廉政公署確定了職務(wù)犯罪個(gè)案協(xié)查的范圍、方式、聯(lián)系渠道，并簽署《會晤紀(jì)要》?？偟亩?，由于港澳尚未回歸，許多合作事項(xiàng)需要經(jīng)過港英、澳葡當(dāng)局以外交途徑與國務(wù)院及其有關(guān)部門協(xié)商方能達(dá)成，政治性合作色彩濃厚，是否履行合作約定全憑合作各方的自覺性，并無嚴(yán)格的約束力。因而，粵港澳立法協(xié)調(diào)活動的根基并不扎實(shí)。值得慶幸的是，廣東與港英、澳葡當(dāng)局為避免因立法協(xié)調(diào)活動影響港澳回歸，一般均盡力履行相關(guān)協(xié)議，協(xié)議效力及于粵港澳全境。

（二）港澳回歸初期至CEPA簽署

港澳回歸后，開始以特別行政區(qū)名義與廣東開展立法協(xié)調(diào)工作。由于港澳回歸后憲制地位發(fā)生變化，粵港澳立法協(xié)調(diào)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)法律意義上的復(fù)合法域內(nèi)同一主權(quán)國家不同行政區(qū)域間的立法協(xié)調(diào)活動。因“一國兩制”實(shí)踐初期中央管治港澳的理念在于“井水不犯河水”，此時(shí)的粵港澳合作并不十分緊密。這一時(shí)期內(nèi)地與港澳合作的主體主要是中央國家機(jī)關(guān)與特區(qū)相關(guān)部門，如1999年最高人民法院與香港達(dá)成相互委托送達(dá)民商事司法文書的協(xié)議、2001年最高人民法院與澳門達(dá)成相互委托送達(dá)民商事司法文書和調(diào)取證據(jù)的協(xié)議等。這些協(xié)議的效力同樣可適用于廣東。2000年，公安部與香港特區(qū)保安局簽署《內(nèi)地公安機(jī)關(guān)與香港警方相互通報(bào)機(jī)制安排》。次年，公安部與澳門特區(qū)保安司簽署類似的犯罪信息通報(bào)協(xié)議。這些通報(bào)機(jī)制的誕生為粵港澳三地的犯罪信息流轉(zhuǎn)提供扎實(shí)的依據(jù)。盡管港澳回歸后，粵港澳立法協(xié)調(diào)事項(xiàng)少，但此時(shí)的廣東與港澳建立了不同層次的官方協(xié)商機(jī)制，如1998年粵港合作聯(lián)席會議和2002年粵澳合作聯(lián)絡(luò)會議，為新時(shí)期粵港澳立法協(xié)調(diào)工作奠定制度基礎(chǔ)。

（三）CEPA簽署以后

自CEPA簽署以來，內(nèi)地與港澳的經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，粵澳還在海關(guān)總署授權(quán)下于2004年建立粵澳海關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系制度。此時(shí)，粵港澳立法協(xié)調(diào)的領(lǐng)域主要在總體規(guī)劃、文化合作、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)、交通設(shè)施等（見表1），其中，為更好地推動相關(guān)貿(mào)易的運(yùn)作，CEPA的許多具體措施在廣東先行先試。例如，2009年CEPA補(bǔ)充協(xié)議六中有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的29項(xiàng)措施中約三分之一在廣東先行先試。廣東與港澳還分別于2010年、2011年簽署《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》。然而，在大灣區(qū)建設(shè)前，這一時(shí)期主要以傳統(tǒng)的共同協(xié)作立法模式為主。共同協(xié)作立法模式是指立法主體就區(qū)域性事務(wù)進(jìn)行立法合作，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定、修改或廢止僅適用于各自特定區(qū)域的規(guī)范以實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作共同利益追求的立法活動模式。前述的兩個(gè)時(shí)期的立法協(xié)調(diào)方式均屬此種模式。而大灣區(qū)建設(shè)后，逐步轉(zhuǎn)變成共同立法與共同協(xié)作立法的混合模式。共同立法模式是指立法主體就區(qū)域性事務(wù)制定統(tǒng)一的、能夠直接適用于該區(qū)域的管理規(guī)范，如港珠澳大橋通行規(guī)則中對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、交通規(guī)則等事項(xiàng)的規(guī)定。值得展望的是，在新時(shí)代下粵港澳將不斷探索新的立法形式，包括具有法律約束力的“硬法”規(guī)范（如《中華人民共和國區(qū)際沖突法》），以進(jìn)一步推進(jìn)大灣區(qū)法治化建設(shè)。

類別 代表性成果總體規(guī)劃2008年《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》2009年《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》2010年《粵港合作框架協(xié)議》2011年《粵澳合作框架協(xié)議》2017年《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》

表1 CEPA簽署后粵港澳立法協(xié)調(diào)成果

二、制約大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)筑的現(xiàn)實(shí)障礙

“一國兩制”是一把“雙刃劍”。大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制不僅要突破“一國兩制”的潛在“束縛”，更要發(fā)揮“一國兩制”的最大優(yōu)勢。全面準(zhǔn)確地認(rèn)識“一國兩制”下大灣區(qū)存在的四大束縛，方能在立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)筑中“對癥下藥”。

（一）三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)與三個(gè)法域

基于“一國兩制”的憲制安排，大灣區(qū)存在三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)和三個(gè)法域。由于大灣區(qū)內(nèi)存在不同的關(guān)稅區(qū)和法域，人流、物流、資金流和信息流存在邊界管理問題，不能自由暢通。大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源或需長時(shí)間的整合過程。近年來，隨著粵港澳合作的深入，三地居民通關(guān)次數(shù)增加、資金跨境適用限制減少、港澳企業(yè)獲得國內(nèi)企業(yè)的國民待遇逐步得到優(yōu)化，三地科技創(chuàng)新資源亦不斷加強(qiáng)對接。由于法域與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的隔離，三地必須在區(qū)際合作立法上取得共識，方能有效破解立法協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)筑之障礙。

（二）三種法系與三種法律制度

大灣區(qū)內(nèi)存在三種法系，進(jìn)而形成三個(gè)法域和三種法律制度。廣東九市為具有社會主義性質(zhì)的大陸法系，香港為普通法系，澳門為大陸法系。三地法系的不同，導(dǎo)致三地法律傳統(tǒng)與法治觀念有所差異。在司法實(shí)踐中，粵澳重職權(quán)主義，香港重當(dāng)事人主義。吳嘉玲案、高鐵“一地兩檢”等問題充分折射出內(nèi)地司法思維與香港差異甚大的問題。加之長期以來粵港澳間的司法互信不高，區(qū)際法律沖突問題突出，三地間的司法互助尚未取得突破性進(jìn)展。質(zhì)言之，多年以來三地互通有無，貿(mào)易往來極為頻繁，但卻受三地差異較大的法系與法律制度的限制而阻礙貿(mào)易自由化的道路。在如此狀況下，立法協(xié)調(diào)機(jī)制之構(gòu)筑將遭遇不少瓶頸。

（三）立法主體多且行政級別不一

隨著2015年《中華人民共和國立法法》的修正，大灣區(qū)的立法主體增加至十二個(gè)。鑒于此，大灣區(qū)內(nèi)的立法權(quán)包括特別行政區(qū)的立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)、設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)等，立法權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜。而這些立法權(quán)的權(quán)限并非足以處理大灣區(qū)的一些事項(xiàng)，如跨境合作中高新科技、互聯(lián)網(wǎng)等涉及國家安全、體制等問題，亟需最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)方可為之。再者，大灣區(qū)內(nèi)各城市和特區(qū)的行政級別不一，有兩個(gè)特別行政區(qū)、兩個(gè)副省級城市、七個(gè)地級城市，互不隸屬。一方面，行政級別不一導(dǎo)致跨境社會保障、環(huán)境治理等方面難以促成合作。另一方面，以往的粵港澳合作難以取得突破性進(jìn)展的重要根源在于經(jīng)濟(jì)競爭的背后并無統(tǒng)一的行政監(jiān)管協(xié)作機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并將這種經(jīng)濟(jì)競爭的副作用降至最低。大灣區(qū)不少城市固守傳統(tǒng)GDP思維，為了吸引大企業(yè)、大項(xiàng)目進(jìn)駐，臨時(shí)性設(shè)置了多種優(yōu)惠政策。按城市個(gè)體看，這似乎是理性的，但在粵港澳合作的角度看，屬互相拆臺、互相挖坑之徑，無法體現(xiàn)合作共贏之理念。例如，港珠澳大橋否定“雙Y”模式，導(dǎo)致深圳喪失許多機(jī)遇。為了解決珠江口東西岸交通的不便，降低虎門大橋的負(fù)擔(dān)，深圳與中山共建深中通道，徒增不少成本。以往的粵港澳合作規(guī)劃眾多，但許多均沒有達(dá)到預(yù)期效果，深層原因不勝枚舉，但最為主要的原因是講級別、講龍頭、講中心的思維僵化了可持續(xù)發(fā)展的前景。[2]長期存在的“龍頭之爭”現(xiàn)象造成利益分配機(jī)制無法建立，各類要素難以實(shí)現(xiàn)自由流動。因此，立法主體多且行政級別不一將導(dǎo)致立法協(xié)調(diào)機(jī)制之構(gòu)筑障礙重重。

（四）市場在立法資源配置中的作用薄弱

大灣區(qū)內(nèi)十一個(gè)城市之間，是一種橫向關(guān)系，并無隸屬，正因如此，內(nèi)地有關(guān)部門在銜接港澳部門時(shí)往往需要借助政府發(fā)揮作用，加之在內(nèi)地政府本位主義的治理模式下，政府被刻意塑造成“全能政府”，公眾必須服從政府管制。[3]由此而造成這一現(xiàn)象：市場為主導(dǎo)的基礎(chǔ)薄弱，市場在三地立法資源的配置中作用有限，如當(dāng)前港澳青年來粵企業(yè)實(shí)習(xí)、訪問的主要推動力是政府部門，從短期內(nèi)看，這種具有一定的權(quán)威性的措施確實(shí)能夠保證來粵發(fā)展的港澳青年數(shù)量，但由于公權(quán)的介入，不僅耗費(fèi)大量的財(cái)政成本，增加港澳青年的思想負(fù)擔(dān)，更容易挫傷市場的積極性。大灣區(qū)過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：只有不斷激發(fā)市場活力，才能使一切社會財(cái)富得到充分涌流。這意味著盡管政府是大灣區(qū)建設(shè)的重要主體、服務(wù)者與秩序維護(hù)者，但不能完全替代市場配置資源。作為市場力量的重要表現(xiàn)形式——行業(yè)協(xié)會等社會組織自改革開放以來獲得飛速發(fā)展，對大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和地區(qū)治理水平的提高起到一定的作用。但內(nèi)地行業(yè)協(xié)會等社會組織長期受到嚴(yán)格限制，尤其是與港澳行業(yè)協(xié)會的合作與交流備受有關(guān)部門的關(guān)注。盡管近年來行業(yè)協(xié)會等社會組織在廣東地方立法中的作用愈來愈明顯，但在政府部門為主導(dǎo)的地方立法模式下所能發(fā)揮的作用仍微不足道。公權(quán)力在市場運(yùn)作中用力過猛，以至于粵港澳三地的行業(yè)協(xié)會未能形成有效的合作機(jī)制，一些能夠激活大灣區(qū)市場運(yùn)作的“活法”資源亦就無法得到充分挖掘。

三、大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制的路徑設(shè)計(jì)

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕制度建設(shè)，重協(xié)議簽訂、輕法治保障的現(xiàn)象較為普遍[4]，以往各種版本的粵港澳合作亦存在前述現(xiàn)象，若不盡快扭轉(zhuǎn)局面將不利于大灣區(qū)的深度建設(shè)。大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，合作各方必須考慮到潛藏在“細(xì)枝末葉”中的各種糾紛以及公眾對合作的可期待性，并打通“任督二脈”，讓各種“活法”資源疏通大灣區(qū)的“血脈”。

（一）夯實(shí)大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制的法律基礎(chǔ)

1.由全國人大出臺授權(quán)決定

無論是否承認(rèn)大灣區(qū)建設(shè)存在合法性難題，正如上文所言，大灣區(qū)建設(shè)確實(shí)欠缺一個(gè)系統(tǒng)的機(jī)制，即大灣區(qū)建設(shè)的法律基礎(chǔ)并不牢固，亟待有關(guān)主體夯實(shí)。基于大灣區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況，適時(shí)由全國人大專門出臺授權(quán)決定，授予粵港澳三地政府合作權(quán)力，明確行使的范圍、方式、糾紛解決等問題。此乃我國立法實(shí)踐的常用之道，可作為大灣區(qū)建設(shè)的上乘之策。之所以由全國人大而非全國人大常委會出臺法律文件，是因?yàn)楦H合作業(yè)已遠(yuǎn)超現(xiàn)有法律框架，存在許多不明確的空白地帶，甚至對特別行政區(qū)制度產(chǎn)生影響，故由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大對大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)行合法性定位是符合我國立法體制的，有助于全方位、多層次、寬領(lǐng)域地破解大灣區(qū)建設(shè)的難題。

2.設(shè)立在大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

任何機(jī)制要取得實(shí)效都需要機(jī)構(gòu)去實(shí)施，任何機(jī)構(gòu)要完成其職責(zé)、使命都需要機(jī)制來保障。[5]若像以往那種合作規(guī)劃，并無統(tǒng)一高位階的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終誰也不服誰，只能以收效甚微而告終。綜觀我國國家機(jī)構(gòu)體系可知，我國尚未有專門的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，區(qū)際立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)自不待言。值得肯定的是，2018年8月，大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，這意味著區(qū)際立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將具有相應(yīng)的平臺予以運(yùn)作。當(dāng)前，大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組除港澳兩位行政長官外，其他成員均為國家領(lǐng)導(dǎo)人，小組成員均身兼多職，只能從根本上把握大灣區(qū)建設(shè)的方向而難以時(shí)刻掌握具體的動向。因此，除了成立領(lǐng)導(dǎo)小組外，還需建立大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在大灣區(qū)建設(shè)過程中，各市有必要打破龍頭與行政概念，發(fā)揮合作各方原有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，并形成相互補(bǔ)充、相互支援的良性競爭局面。由于各市行政級別不一致，可由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。大灣區(qū)建設(shè)屬于嚴(yán)格意義上的重大改革，可由全國人大常委會授權(quán)大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就三地?zé)o法協(xié)調(diào)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)立法主導(dǎo)等工作。成立統(tǒng)一的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是為了便利各市在建設(shè)過程中有一個(gè)統(tǒng)一的平臺進(jìn)行探討、進(jìn)行協(xié)商。之所以應(yīng)由全國人大常委會授權(quán)設(shè)立立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是因?yàn)楝F(xiàn)有的許多重大立法改革都必須由一個(gè)高位階的權(quán)力機(jī)關(guān)予以主導(dǎo)。在憲法層面而言，全國人大常委會是全國人大閉會期間履行國家最高權(quán)力的機(jī)關(guān)，能夠應(yīng)對大灣區(qū)建設(shè)的各種突發(fā)事件。為了凝聚立法智慧，兼顧合作各方利益，大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員包括全國人大常委會法工委、國家發(fā)改委、國務(wù)院港澳辦、廣東省人大常委會、港澳特區(qū)政府、廣州、深圳等廣東九市代表，投票決定事宜時(shí)以過半數(shù)通過為原則，涉及大灣區(qū)根本性問題時(shí)需要以過三分之二的絕大多數(shù)為原則。

（二）多維度創(chuàng)新大灣區(qū)的立法形式

1.助推示范法制定，擴(kuò)散跨境法效應(yīng)

一些國際組織或者國家為了協(xié)調(diào)內(nèi)部成員間的法律沖突問題，往往會采用示范法或者類似的方式。如歐盟為了推動成員國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策的順利運(yùn)行，一般會制定共同的指導(dǎo)方針。成員國根據(jù)指導(dǎo)方針安排各自的年度行動計(jì)劃。爾后，歐盟會定期評出行動計(jì)劃的最佳實(shí)踐，并倡導(dǎo)其他成員國共同學(xué)習(xí)。[6]再如美國各州均有獨(dú)立的立法權(quán)，在歷史上曾出現(xiàn)各州為維護(hù)自身利益而堆積貿(mào)易堡壘。在遭遇慘痛經(jīng)歷后，美國為了解決各州法律沖突，采用示范法的方式供各州立法機(jī)關(guān)參考，如《統(tǒng)一商法典》《全國環(huán)境政策條例》等，在制定示范法的過程中，美國統(tǒng)一州法全國委員會、美國法學(xué)會、美國律師協(xié)會等專業(yè)性組織發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。[7]大灣區(qū)可借鑒域外區(qū)域一體化治理的經(jīng)驗(yàn)，積極推動示范法在大灣區(qū)的制定與適用。具體而言，在大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下，委托若干跨境法律專家、行業(yè)協(xié)會代表組成不同領(lǐng)域的示范法起草團(tuán)隊(duì)，制定出符合大灣區(qū)實(shí)際情況的示范法。大灣區(qū)合作各方的立法機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會等機(jī)構(gòu)在示范法的指導(dǎo)下制定出與示范法基本精神相吻合的規(guī)范，逐步推動大灣區(qū)合作各方的法律規(guī)范走向趨同，為經(jīng)濟(jì)一體化奠定扎實(shí)的法律基礎(chǔ)。同時(shí)，為避免示范法與時(shí)代脫節(jié)，合作各方及其公眾可對滯后的示范法提出修改意見，示范法制定機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)修改意見做到廢、立、改、釋并舉，形成大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)與示范法的良性互動氛圍。此外，為了使示范法能夠得到粵港澳三地的認(rèn)可，立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還可參照“WJP世界法治指數(shù)”的運(yùn)作模式，委托大灣區(qū)外的某一高校對十一個(gè)城市的法治指數(shù)進(jìn)行評估，不斷促進(jìn)大灣區(qū)的法治一體化進(jìn)程。

2.發(fā)揮市場作用，推動軟法適用

市場主導(dǎo)是《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡稱《大灣區(qū)協(xié)議》）的合作原則之一，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也高度肯定這一原則。合作各方要想大灣區(qū)各種生產(chǎn)和生活要素充分流動并得到優(yōu)化配置，就必然需要充分發(fā)揮市場在大灣區(qū)資源配置中的決定性作用。在立法協(xié)調(diào)中，市場配置資源的方式表現(xiàn)為公權(quán)機(jī)關(guān)以市場運(yùn)行法則為導(dǎo)向，尊重市場參與者發(fā)揮行業(yè)規(guī)范、交易習(xí)慣等軟法在實(shí)踐中的作用。吸取域外前車之鑒，長期的硬法之治制約了歐盟成員國施政的靈活性，歐盟一體化漸現(xiàn)瓶頸。自上世紀(jì)90年代后，歐盟構(gòu)筑開放協(xié)調(diào)機(jī)制，通過發(fā)揮軟法在一體化中的作用卓有成效地進(jìn)行公共治理。相對于中國其他區(qū)域，大灣區(qū)的對外開放與市場化程度最高，推動軟法的制定與適用具有先天優(yōu)勢。申言之，大灣區(qū)可成立各種行業(yè)協(xié)會，如律師協(xié)會、公證員協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、食品藥品協(xié)會等。各大協(xié)會可制定各自的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，效力可覆蓋粵港澳三地，從而形成大灣區(qū)區(qū)域性規(guī)則。涉及一些需要中央部門認(rèn)證的事項(xiàng)，則需要國家發(fā)改委等部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并通過先行先試的方式授權(quán)大灣區(qū)實(shí)施，如粵港澳的醫(yī)師協(xié)會可組織經(jīng)三地認(rèn)可的各自區(qū)域內(nèi)醫(yī)學(xué)院校培養(yǎng)的醫(yī)師，在通過一定考核后，該醫(yī)師可在大灣區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)。總之，市場化是解決大灣區(qū)發(fā)展問題的一把利劍，合作各方要充分發(fā)揮利劍作用，積極推動軟法在大灣區(qū)的制定與適用。

（三）擴(kuò)大立法活動的公眾參與，構(gòu)建大灣區(qū)立法命運(yùn)共同體

擴(kuò)大公眾參與是《大灣區(qū)協(xié)議》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的重要體制機(jī)制安排。而公眾參與立法工作是公眾參與大灣區(qū)建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，因?yàn)閰⑴c建設(shè)歸根到底是規(guī)范制定與遵守問題，大灣區(qū)公眾即為這些規(guī)范的主要遵守者與維護(hù)者。大灣區(qū)是大灣區(qū)公眾共同的家園，立法協(xié)調(diào)工作事關(guān)大灣區(qū)的千秋偉業(yè)，擴(kuò)大立法公眾參與有助于公眾成為大灣區(qū)立法命運(yùn)共同體的重要成員。再者，公眾參與在地方立法中的規(guī)范化和制度化是追求科學(xué)立法、民主立法的必由之路。立法者制定的各種規(guī)范若不征求公眾意見，容易使規(guī)范脫離現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而失真甚至釀成“惡法”。大灣區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長期的、覆蓋面廣的工程，需要協(xié)調(diào)的利益甚多。若想大灣區(qū)建設(shè)落實(shí)到位，立法者必然要考慮到規(guī)范制定后公眾的接受程度及遵守自覺性。港澳地區(qū)法治建設(shè)較為健全，居民法治意識自然較強(qiáng)，而廣東九市公眾經(jīng)過多輪國家普法教育活動，法治意識亦有所提高。在此種公眾法治意識集體提高的情況下，立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)最大限度地激發(fā)大灣區(qū)公眾參與立法協(xié)調(diào)工作的能動性，包括參與硬法、示范法、軟法等規(guī)范的社會公眾意見征求環(huán)節(jié)，不斷提高立法的科學(xué)化、民主化。申言之，按照《大灣區(qū)協(xié)議》的要求，鼓勵(lì)大灣區(qū)內(nèi)公眾參與立法工作的具體方式是豐富粵港澳合作立法咨詢渠道，吸納粵港澳各界代表和法律專家參與，研究探討各領(lǐng)域合作的法律問題、發(fā)展策略及方式。發(fā)揮粵港澳行業(yè)協(xié)會、高校、智庫等機(jī)構(gòu)在參與大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)工作中的作用，支持并引導(dǎo)工商企業(yè)界、勞工界、專業(yè)服務(wù)界、學(xué)術(shù)界等社會各界深化合作交流，共同參與大灣區(qū)建設(shè)的立法協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，各市要加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的法治宣傳推廣工作，讓公眾有機(jī)會、有途徑、有意愿參與立法工作，并讓大灣區(qū)公眾成為重要的評估者，評出大灣區(qū)最佳立法實(shí)踐范例，共同推動大灣區(qū)法治現(xiàn)代化。

結(jié)語

大灣區(qū)建設(shè)是港澳積極融入國家發(fā)展大局的重要平臺，也是完善國家治理體系和提高治理能力現(xiàn)代化水平的重要基石。由于粵港澳間的法律制度差異較大，不可能由一方單獨(dú)起草立法草案，故大灣區(qū)需構(gòu)筑立法協(xié)調(diào)機(jī)制，而該機(jī)制之構(gòu)筑需要對標(biāo)國際一流灣區(qū)并吸收其寶貴的治理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，調(diào)動粵港澳三地公眾參與立法的積極性，共同協(xié)商解決粵港澳所面臨的諸多糾紛，最大程度地推進(jìn)大灣區(qū)立法規(guī)范的科學(xué)化、民主化，助推港澳與祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮。