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    隊(duì)伍層級(jí)之我見

    2019-04-15 09:16:26
    中國(guó)公路 2019年3期
    關(guān)鍵詞:市轄區(qū)內(nèi)設(shè)設(shè)區(qū)

    省級(jí)

    兩辦63號(hào)文提出,省級(jí)的交通運(yùn)輸部門應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作。嚴(yán)格說(shuō)起來(lái),除直轄市,省級(jí)沒有綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

    至于“法律法規(guī)明確要求由省級(jí)承擔(dān)的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法職責(zé)”,兩辦63號(hào)文指出,可由省級(jí)交通運(yùn)輸部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

    經(jīng)過(guò)一輪輪簡(jiǎn)政放權(quán)改革,大量屬于省級(jí)部門的權(quán)力下放到市、縣兩級(jí),這主要是指行政審批權(quán)。在行政處罰方面,法律法規(guī)規(guī)章基本都把處罰權(quán)力授予“縣級(jí)以上”部門,也就是國(guó)、省、市、縣級(jí)的執(zhí)法部門都有行政處罰權(quán),但在實(shí)踐中一般都是市、縣兩級(jí)部門實(shí)施的。

    有法律法規(guī)把少量的處罰權(quán)力明確授予了省級(jí)主管部門。比如,《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第七十五條規(guī)定,對(duì)外國(guó)國(guó)際道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者在境內(nèi)的一些違法行為,由“省、自治區(qū)、直轄市道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)”實(shí)施處罰;《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》把對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者一些違法行為的行政處罰權(quán),授予了“國(guó)務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門”。這些執(zhí)法工作,可由省交通運(yùn)輸廳相應(yīng)的內(nèi)設(shè)處室承擔(dān)。

    兩辦63號(hào)文提出,個(gè)別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域有必要設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),由省級(jí)部門按程序另行報(bào)批。但是,這里的“特殊性”并無(wú)標(biāo)準(zhǔn),報(bào)批程序也未明確。

    交通運(yùn)輸執(zhí)法呈現(xiàn)線性特征。機(jī)械地按照行政區(qū)域分段管理,有可能影響到交通的連貫性,不利于提高運(yùn)輸效率。這在高速公路和干線航道等一些相對(duì)封閉的交通線路上表現(xiàn)得更為明顯。

    貴州省交通運(yùn)輸廳(貴州省交通戰(zhàn)備辦公室)的“三定規(guī)定”明確,貴州交通運(yùn)輸廳“負(fù)責(zé)高速公路、國(guó)省干道管理執(zhí)法工作”。山西省《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施意見》則進(jìn)一步要求“完善高速公路綜合行政執(zhí)法省以下垂直管理體制”。這是符合當(dāng)前工作實(shí)際的。

    兩辦63號(hào)文要求,省、自治區(qū)交通運(yùn)輸部門應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé),主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作,原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。

    兩辦63號(hào)文還提出,不設(shè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的省級(jí)部門,在執(zhí)法活動(dòng)中有需要的,可以調(diào)用市縣的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍人員力量。這是針對(duì)法律法規(guī)規(guī)定由省級(jí)承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)所做規(guī)定。調(diào)用市縣的執(zhí)法人員,以省級(jí)部門的名義實(shí)施執(zhí)法活動(dòng),執(zhí)法主體上沒有問題。

    對(duì)于省、市、縣三級(jí)都有執(zhí)法權(quán)的事項(xiàng),省級(jí)部門可以明確由事發(fā)地的市、縣部門管轄,還可以指定管轄。直轄市也是省級(jí),但直轄市的層級(jí)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單。兩辦63號(hào)文規(guī)定由直轄市按照改革要求結(jié)合實(shí)際研究確定。

    市級(jí)

    這里的“市級(jí)”,是“設(shè)區(qū)的市”,大致相當(dāng)于原先的“地級(jí)市”,還包括了副省級(jí)城市、計(jì)劃單列市,還應(yīng)包括代管區(qū)的縣級(jí)市(副地級(jí)市,如滿洲里市)。但在這里不應(yīng)包括內(nèi)不設(shè)區(qū)、外不管縣的東莞、中山、嘉峪關(guān)等地級(jí)市。這些不設(shè)區(qū)的地級(jí)市層級(jí)相對(duì)簡(jiǎn)單。也不應(yīng)包括設(shè)立“管理區(qū)”的縣級(jí)市。

    兩辦63號(hào)文提出,設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上“二選一”,只保留一個(gè)執(zhí)法層級(jí)。如果由市級(jí)執(zhí)法,市級(jí)組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的組織形式,可以是市級(jí)交通運(yùn)輸部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),也可以是市級(jí)交通運(yùn)輸部門的直屬機(jī)構(gòu)。

    作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍,可以對(duì)內(nèi)稱“科”,對(duì)外稱“支隊(duì)”,以市級(jí)交通運(yùn)輸部門名義執(zhí)法。這其實(shí)也類似“局隊(duì)合一”模式。但這樣的結(jié)構(gòu),負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)在規(guī)模上不成比例。

    作為直屬機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍,一般稱“支隊(duì)”,可以以市級(jí)交通運(yùn)輸部門名義執(zhí)法,也可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定以自己名義執(zhí)法,受市級(jí)交通運(yùn)輸部門領(lǐng)導(dǎo),相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行。支隊(duì)可以向區(qū)派駐作為只對(duì)派出機(jī)構(gòu)的大隊(duì)。

    如果由市轄區(qū)執(zhí)法,那就與普通的縣(市)執(zhí)法類似,在區(qū)級(jí)設(shè)置交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。市級(jí)交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。

    但一般的市轄區(qū)雖然與縣平級(jí),卻不是一個(gè)獨(dú)立的政區(qū)單元,而是設(shè)區(qū)市一個(gè)組成部分。市轄區(qū)其實(shí)也各不相同,有中心城區(qū)(老城區(qū))的,有撤縣(市)設(shè)區(qū)的,還有的名稱就叫“新區(qū)”,另外,一些非行政區(qū)的“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等)”也具有事實(shí)上的行政管理權(quán)。設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)兩級(jí)只保留一個(gè)執(zhí)法層級(jí)。但是哪一個(gè)執(zhí)法并不一刀切,關(guān)鍵是一個(gè)地方在一個(gè)領(lǐng)域只有一支執(zhí)法隊(duì)伍。

    近年來(lái)撤縣(市)設(shè)立的市轄區(qū),融入設(shè)區(qū)市有較長(zhǎng)的過(guò)程。這些市轄區(qū)本來(lái)就具有相對(duì)獨(dú)立的行政管理與職責(zé)權(quán)限,多設(shè)有交通運(yùn)輸部門。在綜合執(zhí)法體制上,應(yīng)視同為縣級(jí)。

    兩辦63號(hào)文的表述中,“縣”一級(jí)包括了“市、區(qū)、旗”。這里的“區(qū)”就應(yīng)該是行使縣級(jí)職權(quán)的市轄區(qū)?!蛾P(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)﹝2018﹞61號(hào))則直接明確“中心城區(qū)以外的其他市轄區(qū)實(shí)行以區(qū)為主執(zhí)法體制?!?/p>

    縣級(jí)

    兩辦63號(hào)文提出,縣(市、區(qū)、旗)級(jí)交通運(yùn)輸部門與綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍一般實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。

    “局隊(duì)合一”是這次綜合行政執(zhí)法改革新的提法。所謂“合一”,是兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并為一,還是兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公,抑或一個(gè)機(jī)構(gòu)掛兩塊牌子?目前沒有官方公開發(fā)布的解釋。

    兩辦63號(hào)文就此提出,“局隊(duì)合一”地方可根據(jù)實(shí)際情況探索具體落實(shí)形式。

    “局隊(duì)合一”的形式,主要是看綜合執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)置。綜合執(zhí)法隊(duì)伍估計(jì)也不外乎兩類形式:一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在縣交通運(yùn)輸局設(shè)置承擔(dān)執(zhí)法職能的科室,局加掛“縣交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)”牌子。以縣交通運(yùn)輸局名義執(zhí)法。二是直屬機(jī)構(gòu)??h交通運(yùn)輸局設(shè)置承擔(dān)執(zhí)法職能的縣交通運(yùn)輸局直屬機(jī)構(gòu)“縣交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)”,與縣交通運(yùn)輸局合署辦公。以縣交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)或縣交通運(yùn)輸局名義執(zhí)法。

    兩辦63號(hào)文要求“壓實(shí)縣級(jí)交通運(yùn)輸部門履行行政執(zhí)法職責(zé)”。在縣域,縣級(jí)交通運(yùn)輸部門將獨(dú)自挑起交通運(yùn)輸行政執(zhí)法重任,落實(shí)屬地管理。

    (本文摘編自交通運(yùn)輸評(píng)論微信公眾號(hào),有刪減。)

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