食品安全社會(huì)共治中行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位及制度建構(gòu)

陳夢(mèng)婷　黃超

摘 要 食品行業(yè)協(xié)會(huì)是我國(guó)食品安全社會(huì)共治的重要主體，食品行業(yè)協(xié)會(huì)的培育與發(fā)展能夠推動(dòng)政府部門(mén)食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)的缺陷并防止政府權(quán)力異化。目前，我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用機(jī)制沒(méi)有真正形成，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)以及消費(fèi)者之間的關(guān)系尚未理順，制約著行業(yè)協(xié)會(huì)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為有必要立法明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)的日常監(jiān)管職責(zé)，通過(guò)制度建構(gòu)，將政府的一部分權(quán)力委托授權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)，充分激發(fā)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的對(duì)食品安全的監(jiān)管積極性。

關(guān)鍵詞 食品安全 社會(huì)共治 行業(yè)協(xié)會(huì)

作者簡(jiǎn)介：陳夢(mèng)婷，華東理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法;黃超，浙江大學(xué)光華法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.061

2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》將食品安全社會(huì)共治作為一項(xiàng)重要原則加以明確。食品安全社會(huì)共治是充分利用所有社會(huì)實(shí)體的力量參與食品安全治理，克服單一政府監(jiān)管模式的弊端，其核心要義為“社會(huì)協(xié)同”與“公眾參與”。社會(huì)共治的主體包括企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量，行業(yè)協(xié)會(huì)則是第三方監(jiān)管力量中的重要一環(huán)。本文以行業(yè)協(xié)會(huì)為研究對(duì)象，分析其在食品安全治理中的地位和作用，對(duì)相關(guān)法律制度的構(gòu)建進(jìn)行研究，以期為我國(guó)食品安全治理工作提供理論指導(dǎo)。

一、食品安全社會(huì)共治中行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位與作用

食品行業(yè)協(xié)會(huì)是我國(guó)食品安全社會(huì)共治的重要主體。所謂行業(yè)協(xié)會(huì)是指，在同一領(lǐng)域具有共同利益的公司或企業(yè)聯(lián)合組成的組織，通過(guò)分享信息、交流建議實(shí)現(xiàn)互相保護(hù)，并共同建立和維護(hù)本行業(yè)內(nèi)通用的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)。①在我國(guó)，行業(yè)協(xié)會(huì)從性質(zhì)上說(shuō)屬于社會(huì)團(tuán)體范疇。在食品安全領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)是指從事食品行業(yè)的市場(chǎng)主體為維護(hù)自身和行業(yè)利益而依法組成的具有獨(dú)立的法人資格的社會(huì)組織，其具有充分的自治性和互益性，能夠在食品安全社會(huì)共治中發(fā)揮重要作用。

行業(yè)協(xié)會(huì)是市民社會(huì)進(jìn)行自我管理的重要形式。從經(jīng)濟(jì)效益的角度看，行業(yè)協(xié)會(huì)的創(chuàng)立有效減少了交易成本，為市場(chǎng)主體的發(fā)展提供便利。從社會(huì)治理的角度看，行業(yè)協(xié)會(huì)彌補(bǔ)了政府與市場(chǎng)同時(shí)失靈時(shí)在治理層面上的主體空缺，為食品安全社會(huì)共治提供又一層保障。雖然食品行業(yè)協(xié)會(huì)的職能在我國(guó)新修訂的《食品安全法》第九條中進(jìn)行了表述，但在制度層面上仍未予以細(xì)化和落實(shí)，在實(shí)踐層面上也未起到有效的現(xiàn)實(shí)作用。根據(jù)對(duì)一些上海中小食品企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的作用非常有限，僅為收取會(huì)費(fèi)及組織一些會(huì)議，在某種程度上反而成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，反映出市場(chǎng)主體對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的定位存在較大偏差。是以，正確認(rèn)識(shí)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全社會(huì)共治中的地位和作用顯得尤為必要。

行業(yè)協(xié)會(huì)作為第三方監(jiān)管力量具有重要的作用，是食品安全社會(huì)共治必不可少的主體之一。一方面，它通過(guò)協(xié)助政府監(jiān)管食品安全，緩解政府監(jiān)管壓力，從而化解政府資源有限性與食品安全復(fù)雜性之間的矛盾;另一方面，它通過(guò)自覺(jué)地進(jìn)行行業(yè)管理，解決企業(yè)間利益沖突，實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全社會(huì)共治中的作用表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是食品行業(yè)協(xié)會(huì)有助于推動(dòng)政府部門(mén)食品安全監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。在食品安全領(lǐng)域，正確處理政府、市場(chǎng)以及社會(huì)三者之間的關(guān)系，關(guān)鍵在于明確政府權(quán)力與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的界限，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，引導(dǎo)公眾、媒體，培育第三方主體參與食品監(jiān)管，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自我監(jiān)督管理作用。因此，實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治的根本途徑是，調(diào)整政府在保障和監(jiān)督管理食品安全方面的職能，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)在食品治理領(lǐng)域行政監(jiān)管體系的革新。具體來(lái)說(shuō)，在治理食品安全過(guò)程中，改變政府“一攬?zhí)煜隆钡木置?，明晰政府行政監(jiān)管保障食品安全的地位及其作用，形成政府、市場(chǎng)同社會(huì)一同保障食品安全的社會(huì)共治格局。

二是食品行業(yè)協(xié)會(huì)能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)的缺陷。供給方和需求方在食品安全信息上的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)是我國(guó)發(fā)生的眾多食品安全事故的重要原因之一。食品信息具有隱蔽性的特征，食品生產(chǎn)加工過(guò)程中的全部真實(shí)信息均由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者掌握，消費(fèi)者沒(méi)有可靠的渠道能夠獲得這些食品信息，而僅能根據(jù)產(chǎn)品宣傳及外包裝來(lái)做簡(jiǎn)單的判斷和認(rèn)定。此外，在科技進(jìn)一步發(fā)展的當(dāng)下，食品安全問(wèn)題已從最簡(jiǎn)單的用肉眼能識(shí)別（如變質(zhì)、發(fā)霉）演變到需要通過(guò)一定的檢測(cè)識(shí)別（如添加防腐劑等），甚至到如今的需要病患累積和深度檢測(cè)才能識(shí)別（如2008年三聚氰胺事件以及2011年瘦肉精事件）。此類(lèi)食品違法行為，消費(fèi)者不僅在購(gòu)買(mǎi)時(shí)無(wú)法辨別，在消費(fèi)過(guò)程中也難以感知和判斷，而只有在食品安全事件爆發(fā)時(shí)才能獲得警示，其后果是市場(chǎng)自身優(yōu)勝劣汰機(jī)制的失靈。食品行業(yè)協(xié)會(huì)擁有信息優(yōu)勢(shì)，利用其對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)以及其他方面的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)本行業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)研，可以為政府制定食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資格審查體系等內(nèi)容提供建議和支持。

三是食品行業(yè)協(xié)會(huì)能夠防止政府權(quán)力異化。食品安全問(wèn)題復(fù)雜多元，一方面，食品行業(yè)自身在食品供應(yīng)、生產(chǎn)加工和經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售中存在食品污染和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題;另一方面，政府在行政監(jiān)管上也存在很多缺陷和不足。比如，政府追求部門(mén)利益、地方政府權(quán)力異化等現(xiàn)象依然普遍存在。例如包庇問(wèn)題企業(yè)，導(dǎo)致問(wèn)題食品流入市場(chǎng)，最終出現(xiàn)在消費(fèi)者的餐桌上。因此，有必要引入第三方組織食品行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)彌補(bǔ)“政府失靈”的缺陷，克服行政監(jiān)管權(quán)力異化傾向。食品行業(yè)協(xié)會(huì)在考慮本行業(yè)利益的前提下，代表協(xié)會(huì)成員向政府提出必要的建議和需求，對(duì)政府監(jiān)管食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，起到事前預(yù)防和事中制約的作用，推進(jìn)政府決策公開(kāi)化，從而使政府決策更加科學(xué)、規(guī)范和民主，促進(jìn)食品行業(yè)的健康發(fā)展。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全社會(huì)共治中存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)履行監(jiān)管職能的狀況不容樂(lè)觀。新《食品安全法》中要求食品行業(yè)協(xié)會(huì)要發(fā)揮建立健全行業(yè)規(guī)范、獎(jiǎng)懲機(jī)制以及提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)等作用。②但從現(xiàn)狀看，促成我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全社會(huì)共治中發(fā)揮積極作用的機(jī)制沒(méi)有形成，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)以及消費(fèi)者之間的關(guān)系沒(méi)有理順，這制約著行業(yè)協(xié)會(huì)作用的有效發(fā)揮，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是管理體制混亂，監(jiān)管職能認(rèn)識(shí)不清。目前我國(guó)主要有兩種形式的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，一種是自發(fā)型行業(yè)協(xié)會(huì)，另一種是體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)。在我國(guó)，主要承擔(dān)行政部門(mén)委托事項(xiàng)，由國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)起設(shè)立的體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)占大多數(shù)，該類(lèi)型食品行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力主要來(lái)自于政府，受政府制約，按照政府指令辦事，對(duì)自身的監(jiān)管職能認(rèn)識(shí)不清，為成員服務(wù)的意識(shí)薄弱。自發(fā)型的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，權(quán)力來(lái)自于成員，代表著成員的利益，真正為協(xié)會(huì)成員服務(wù)，其內(nèi)部也有自己的一套管理體制，但這類(lèi)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)數(shù)量不多，發(fā)展也不夠成熟，在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、提供技術(shù)支持方面都力不從心?？傊徽撌悄姆N類(lèi)型的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，都缺乏科學(xué)的管理體制，對(duì)自身的監(jiān)管職能沒(méi)有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，從而影響對(duì)食品安全的監(jiān)管。

二是信息交流功能的缺失。充分的信息交流與分享需要建立在公平公正公開(kāi)的平臺(tái)之上。而自發(fā)型食品行業(yè)協(xié)會(huì)容易偏袒維護(hù)協(xié)會(huì)成員的利益，在某些情況下不僅不能起到協(xié)助政府監(jiān)管的職能，而是反其道而行之，為獲取暴利而欺瞞政府以使問(wèn)題食品流入市場(chǎng)，最終導(dǎo)致行業(yè)混亂，食品問(wèn)題頻發(fā)。在處理內(nèi)部成員企業(yè)之間的關(guān)系上，行業(yè)協(xié)會(huì)常也會(huì)偏袒某些成員企業(yè)，導(dǎo)致食品行業(yè)協(xié)會(huì)的工作不透明，影響成員企業(yè)間的信息交流和分享。食品行業(yè)協(xié)會(huì)的成立初衷應(yīng)該是為了協(xié)調(diào)好政府、行業(yè)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的關(guān)系問(wèn)題，任何的偏袒都將影響行業(yè)協(xié)會(huì)的公信力，削弱協(xié)會(huì)在促進(jìn)不同主體間信息交流方面的作用，進(jìn)而增加協(xié)會(huì)在進(jìn)行其他工作時(shí)的障礙。

三是缺乏約束食品行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管方式的法律機(jī)制。民生無(wú)小事，食品安全社會(huì)共治是一項(xiàng)關(guān)系到民生的重大工程，需要從食品安全治理的主體、方式、責(zé)任和其他各項(xiàng)制度等方面加以規(guī)范。推進(jìn)食品安全社會(huì)共治，地方政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)對(duì)食品安全的監(jiān)管總責(zé)，引導(dǎo)和監(jiān)督食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者規(guī)范從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，引入行業(yè)協(xié)會(huì)參與食品安全執(zhí)法檢查，發(fā)揮好消費(fèi)者權(quán)益保障的防線作用。當(dāng)下我國(guó)建立約束食品行業(yè)協(xié)會(huì)其監(jiān)管方式的法律機(jī)制，亟需解決以下三個(gè)問(wèn)題：第一，如何進(jìn)一步培育行業(yè)協(xié)會(huì)使其發(fā)揮積極作用，以減輕政府監(jiān)管日益增長(zhǎng)的壓力。第二，如何轉(zhuǎn)包政府監(jiān)管行為和方式，恰當(dāng)處理政府同社會(huì)、市場(chǎng)之間關(guān)系，以順應(yīng)食品行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的需要。第三，如何明確食品安全行業(yè)協(xié)會(huì)的法律責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。③

三、我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)共治中的制度構(gòu)想

我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)如何有效發(fā)揮其作用的關(guān)鍵是明確其監(jiān)管職能，從而科學(xué)合理的服務(wù)于成員企業(yè)，以緩解我國(guó)政府部門(mén)在食品安全方面的監(jiān)管壓力，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效保障。我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)共治中的制度構(gòu)想主要包括兩個(gè)方面：

一是立法明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)的日常監(jiān)管職責(zé)。借鑒美國(guó)、韓國(guó)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn)：例如，韓國(guó)食品衛(wèi)生法用專(zhuān)章規(guī)定食品衛(wèi)生協(xié)會(huì)及其職責(zé)：1.對(duì)食品工業(yè)進(jìn)行調(diào)查和研究;2.檢驗(yàn)并測(cè)試食品、食品添加劑及其原材料;3.指導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者改進(jìn)制造、加工食品、食品添加劑的設(shè)備。④此外，食品行業(yè)協(xié)會(huì)還能通過(guò)支持成員企業(yè)的設(shè)備、工藝，并在食品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)配備專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)來(lái)發(fā)揮其監(jiān)管作用。因此，我國(guó)有必要立法進(jìn)一步明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)，具體設(shè)想包括：第一，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)食品行業(yè)協(xié)會(huì)可以根據(jù)食品安全長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，參照國(guó)內(nèi)外相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)食品行業(yè)領(lǐng)域的具體情況，制定本行業(yè)內(nèi)的質(zhì)量規(guī)范、技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。第二，開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)和企業(yè)人才培訓(xùn)。組織開(kāi)展成員單位之間的技術(shù)協(xié)作和經(jīng)濟(jì)協(xié)作，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行指導(dǎo)，幫助企業(yè)開(kāi)展食品安全人才培訓(xùn)。第三，開(kāi)展食品認(rèn)證。行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定行業(yè)規(guī)則，對(duì)本行業(yè)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行自主認(rèn)證，增加食品競(jìng)爭(zhēng)力，給消費(fèi)者帶來(lái)更多選擇。第四，開(kāi)展食品信息交流傳播職能。食品行業(yè)協(xié)會(huì)可以組織進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，掌握國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，搜集、傳遞信息，為本行業(yè)成員企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益提高提供信息服務(wù)。食品行業(yè)協(xié)會(huì)向政府反映生產(chǎn)者的愿望與要求，維護(hù)本行業(yè)的合法權(quán)益的同時(shí)，協(xié)助政府部門(mén)對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

二是出臺(tái)相應(yīng)制度，將一部分權(quán)利委托或授權(quán)給食品行業(yè)協(xié)會(huì)，賦予其一定的監(jiān)管權(quán)激發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管積極性。政府可以通過(guò)賦予行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品企業(yè)資質(zhì)審查、證照簽發(fā)、食品認(rèn)證等職能，吸納行業(yè)協(xié)會(huì)參與社會(huì)共治，從而緩解政府的監(jiān)管壓力。傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式重審批、輕監(jiān)管，重事前監(jiān)管、輕事中與事后監(jiān)管。繁瑣的實(shí)質(zhì)審批許可制度不僅降低了食品行業(yè)的準(zhǔn)入效率，也增加了政府的監(jiān)管成本，造成“政府事事要管卻又事事管不好”的局面。因此，在食品安全社會(huì)共治的格局下，政府應(yīng)簡(jiǎn)放政權(quán)，審批形式由實(shí)質(zhì)審批向形式審批轉(zhuǎn)變，將審批程序中的審查、評(píng)估、認(rèn)證等環(huán)節(jié)逐漸交由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)作，而政府的主要任務(wù)是加強(qiáng)對(duì)第三方組織的監(jiān)管，這不僅能夠提高評(píng)估認(rèn)證的公正性，也能減輕政府的監(jiān)管壓力。⑤

注釋?zhuān)?/p>

①Bryan A. Garner （Editor in Chief）. Black's Law Dictionary， West Group， ST. Paul， MINN， 1999， the 7 Edition.

②全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2015年4月24日通過(guò)的《食品安全法》（主席令第二十一號(hào)）第九條。

③⑤鄧剛宏.構(gòu)建食品安全社會(huì)共治模式的法治邏輯與路徑.南京社會(huì)科學(xué).2015（2）.

④浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院編譯.韓國(guó)食品衛(wèi)生新法規(guī).北京：中國(guó)計(jì)量出版社.2009.

參考文獻(xiàn)：

[1]王璐寧.論食品安全社會(huì)公眾監(jiān)管模式的完善.法制與社會(huì).2012（17）.

[2]華園靜、閔丹.論我國(guó)食品安全的社會(huì)共治之路.法制與社會(huì).2015（8）.