山西省建制鎮(zhèn)生活污水處理設施市場化推廣的探討
——以山西水務集團為例

李 薇

（山西水務投資集團有限公司，山西 太原 030002）

習近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針及“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明思想，進一步指明了水利發(fā)展方向，是全力推進水利改革發(fā)展邁上新臺階的根本遵循。新時代治水方針，對承擔水利改革發(fā)展重任的水利企業(yè)提出了更高要求，新時代水利改革任務，要求各涉水部門處理好水與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，處理好水與市場發(fā)展的關(guān)系。

1 建制鎮(zhèn)生活污水處理設施建設現(xiàn)狀

山西省共有476 個建制鎮(zhèn)（不含縣城駐地鎮(zhèn)），其中，全國重點鎮(zhèn)117 個，汾河、桑干河（以下簡稱“兩河”）流域流經(jīng)縣一般建制鎮(zhèn)170 個，其他建制鎮(zhèn)189 個。截至目前，69 個鎮(zhèn)具備生活污水處理能力。

476 個建制鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)常住人口約240 萬人，平均人口0.5 萬人/鎮(zhèn)。鎮(zhèn)區(qū)常住人口最多的是晉城市城區(qū)北石店鎮(zhèn)，約8.78 萬人，最少的是忻州市忻府區(qū)三交鎮(zhèn)，約0.02 萬人。按人口數(shù)量測算，全省建制鎮(zhèn)區(qū)生活污水產(chǎn)量為20.4 萬m3/d。

1.1 重點鎮(zhèn)基本情況

1.1.1 污水處理設施情況

117 個全國重點鎮(zhèn)中，42 個具備生活污水處理能力，占總數(shù)的35.9%；75 個不具備生活污水處理能力，占總數(shù)的64.1%。其中，24 個鎮(zhèn)正在開展建設，49 個鎮(zhèn)正在辦理前期手續(xù)，2 個鎮(zhèn)尚未啟動前期工作。

1.1.2 人口數(shù)量情況

117 個重點鎮(zhèn)區(qū)常住人口約103.23 萬人。不具備污水處理能力的75 個重點鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)常住人口數(shù)量分布情況為：1 000 人以下2 個鎮(zhèn)，1 000～5 000 人32 個鎮(zhèn)，5 000～10 000 人24 個鎮(zhèn)，10 000 人以上17 個鎮(zhèn)。全省建制鎮(zhèn)及重點鎮(zhèn)生活污水治理現(xiàn)狀見圖1。

1.2 “兩河”流域流經(jīng)縣一般建制鎮(zhèn)基本情況

170 個“兩河”流域流經(jīng)縣一般建制鎮(zhèn)中，90 個為“兩河”干流流經(jīng)縣一般建制鎮(zhèn)，其中10 個具備生活污水處理能力，占比11.1%，鎮(zhèn)區(qū)常住人口約45.46 萬人，平均人口0.5 萬人/鎮(zhèn)；80 個為“兩河”非干流流經(jīng)縣一般建制鎮(zhèn)，其中3 個具備生活污水處理能力，占比3.75%，鎮(zhèn)區(qū)常住人口約25 萬人，平均人口0.31 萬人/鎮(zhèn)。

1.3 具備污水處理能力的建制鎮(zhèn)基本情況

69 個具備生活污水處理能力的鎮(zhèn)中，52 個鎮(zhèn)建有生活污水處理廠（站），17 個鎮(zhèn)納入縣城或企業(yè)污水廠處理。

1.3.1 污水廠（站）基本情況

建廠（站）時間。2010 年及以前建成的3 座，2011—2015 年建成的22 座，2016—2018 年建成的27 座。

建設模式。46 個鎮(zhèn)建設廠（站），6 個鎮(zhèn)建設一體化設施。

處理工藝。核心處理工藝主要分為活性污泥法、生物膜法2 種。42 個鎮(zhèn)采用活性污泥法（18 個A2/O工藝，20 個A/O 工藝，3 個氧化溝工藝，1 個SBR 工藝）；10 個鎮(zhèn)采用生物膜法（8 個接觸氧化法，2 個MBR 工藝）。

圖1 全省建制鎮(zhèn)及重點鎮(zhèn)生活污水治理現(xiàn)狀

運行狀態(tài)。43 個污水廠（站）正常運行（其中，25個鎮(zhèn)排放符合原設計標準，18 個鎮(zhèn)排放超出設計標準）；9 個廠（站）未運行或停運。

處理規(guī)模。300 m3/d 以下的11 個，300～1 000 m3/d的13 個，1 000～3 000 m3/d 的7 個，3 000～5 000 m3/d的6 個，5 000～10 000 m3/d 的9 個，10 000 m3/d 以上的6 個。

設計標準。均按建廠（站）時的排放標準，36 個鎮(zhèn)為一級A 標準，11 個鎮(zhèn)為一級B 標準，5 個鎮(zhèn)為二級標準。

運營管理。26 個由鎮(zhèn)政府運營，5 個由鎮(zhèn)區(qū)駐地村運營，21 個由企業(yè)運營。

1.3.2 配套管網(wǎng)建設情況

69 個建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)共建成配套管網(wǎng)約730 km，其中主管網(wǎng)290 km，支管網(wǎng)440 km。8 個鎮(zhèn)管網(wǎng)基本覆蓋鎮(zhèn)區(qū)，28 個鎮(zhèn)管網(wǎng)覆蓋主要街道，30 個鎮(zhèn)管網(wǎng)覆蓋部分主要街道，3 個鎮(zhèn)管網(wǎng)只覆蓋個別住宅小區(qū)。根據(jù)抽樣調(diào)查，主管網(wǎng)覆蓋率約65%左右，進巷支管網(wǎng)覆蓋率約20%左右。

2 存在的主要問題和困難

2.1 市、縣政府認識不到位，重視程度不夠

市、縣政府對建制鎮(zhèn)生活污水治理的重要性和緊迫性認識普遍不足，沒有把工作上升到打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的高度。某些市、縣認為建制鎮(zhèn)生活污水產(chǎn)生量小，污染不嚴重，沒必要進行集中處理；或是認為建設污水處理廠投資大，運營負擔重，加大了縣級財政的壓力。太原、朔州、陽泉、運城等市在建項目推進緩慢，已建成的污水處理設施運行得不到持續(xù)有效保障。

2.2 縣級財政投入嚴重不足，建設運營資金來源單一

一方面，多數(shù)縣財政收入有限，部分縣財力僅能勉強維持政府日常運轉(zhuǎn)。另一方面，建制鎮(zhèn)生活污水處理設施規(guī)模小，建設運行成本高，中水利用率低，經(jīng)濟收益甚微，社會資本參與積極性不高；加之PPP 模式手續(xù)辦理耗時長、建設融資難度大，污水處理收費機制尚未有效落實，項目建設運營資金來源單一。

2.3 已建處理設施設計或配套水平低，運行不正常

52 個建制鎮(zhèn)生活污水處理廠（站）中，只有25 個能夠正常運行且排放符合原設計標準，存在的問題包括：一是設計標準低。設計出水排放標準均低于地表水V 類排放標準，如平陸縣張店鎮(zhèn)、曲沃縣曲村鎮(zhèn)污水處理廠設計出水排放僅為二級標準。二是排放不達標。已運行的43 個建制鎮(zhèn)生活污水處理設施中，18 個運行不穩(wěn)定，排放不達標，占比42%。三是管理不專業(yè)。31 個污水處理廠（站）由鎮(zhèn)、村自行運營管理，缺少專業(yè)技術(shù)人員，如左權(quán)縣桐峪鎮(zhèn)、榆次區(qū)東陽鎮(zhèn)污水處理廠均由村集體管理。四是經(jīng)費無保障。因缺乏運營管理經(jīng)費，部分設施長期處于“曬太陽”的狀態(tài)，如天鎮(zhèn)縣新平堡鎮(zhèn)、保德縣義門鎮(zhèn)污水處理廠自建成后一直未運行。五是管網(wǎng)覆蓋率低。支管網(wǎng)和入戶管網(wǎng)不足，平房和分散戶的生活污水收集率低。

2.4 行業(yè)主管部門不對口，省市縣統(tǒng)籌管理不暢

工業(yè)廢水、畜禽養(yǎng)殖廢水治理與生活污水治理的縣級主管部門有交叉，涉及住建、環(huán)保、水務、自然資源局、公用事業(yè)管理、城市管理等多個部門，不能形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制，影響工作落實。

3 建制鎮(zhèn)生活污水處理設施市場推廣的思路和建議

3.1 推進水務一體化，優(yōu)選投資模式

2007 年，山西省委、省政府為加快山西省水利建設，深化水利投融資體制改革，運用市場化手段推進水利事業(yè)發(fā)展，組建成立了山西水務集團，主要從事水利投融資、工程建管、原水供應、城鄉(xiāng)供水、污水處理、流域生態(tài)治理等任務。近年來，山西水務集團積極運用PPP、特許經(jīng)營、股權(quán)合作等模式拓展地方水務市場，為山西省各地市搭建融資橋梁，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。

《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，要改革市政基礎(chǔ)設施建設運營模式，鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規(guī)模化經(jīng)營，降低建設和運營成本，提高投資效益。水務體制改革的方向應該是管住源頭、放開龍頭，加強水資源的控制與配置，放開搞活下游水市場，平衡原水、制水和排水的利益關(guān)系。面對山西省建制鎮(zhèn)生活污水處理市場目前存在的主要問題，山西水務集團按照“政府主導、多元投入，誰受益、誰負擔”的原則，采取財政支持+社會參與+使用者付費相結(jié)合的多元化投資機制，大力推行建制鎮(zhèn)污水處理設施市場化運作，優(yōu)選PPP、EPC、BOT、股權(quán)合作等多種方式參與市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理項目，充分爭取財政專項獎補資金和專項債券補助資金，實行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運營。

3.2 因地制宜，科學參與地方水務市場建設

一是統(tǒng)籌鎮(zhèn)域污水處理設施建設。堅持集中與分散處理相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌安排建制鎮(zhèn)生活污水處理設施建設?？赏ㄟ^以城帶鎮(zhèn)，設施共享的形式，建設一個鎮(zhèn)區(qū)生活污水處理廠（站），或?qū)⒔ㄖ奇?zhèn)污水納入城市或縣城污水處理設施處理。

合理確定污水廠（站）模式。處理規(guī)模大于300 m3/d的，建議建設廠（站）模式；處理規(guī)模小于或等于300 m3/d 的，建議選用技術(shù)成熟的一體化處理設施。處理工藝建議選擇A2/O 或更先進的工藝。

推進“廠網(wǎng)”一體化建設。堅持污水處理設施、配套管網(wǎng)和改廁改浴同步規(guī)劃、同步設計、同步建設，加大支管網(wǎng)和入戶管網(wǎng)建設力度，切實提高建制鎮(zhèn)生活污水收集率，防止“曬太陽”工程出現(xiàn)。

3.3 建立長效機制，確保管理穩(wěn)定運行

在保障機制上，建議縣級財政將建制鎮(zhèn)生活污水處理設施運行維護經(jīng)費列入年度預算，保障污水處理設施正常運行，多元吸引社會資本參與建設和運行。在收費機制上，加強對建制鎮(zhèn)生活污水處理收費制度的宣傳，加快落實建制鎮(zhèn)生活污水處理收費制度。在運營機制上，建議以縣為單位進行統(tǒng)一集中管控，建制鎮(zhèn)生活污水處理設施實行“一縣一企業(yè)”的市場化運營管理模式，山西水務集團將抓住機遇，探索合理、規(guī)范、可操作的市場化企業(yè)管理模式。