基于“成本-效益”分析的公共圖書館財政支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

胡中衛(wèi)

（安徽省圖書館，安徽 合肥 230001）

“成本-效益”分析是采用數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)方面的知識，按照特定的規(guī)則對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行分析的方法。最早它是對項目或備選方案進(jìn)行分析的方法，隨著其應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，逐漸被引入經(jīng)濟(jì)財政領(lǐng)域?！俺杀?效益”分析的基本原理，就是通過分析對比與財政收支相關(guān)的項目，在成本效益分析基礎(chǔ)上，確定最優(yōu)化的方案，進(jìn)而以最小的投資成本，獲得最大的社會效益。該方法在公共管理機(jī)構(gòu)或公共項目中應(yīng)用，可以保障社會資源的合理使用，促進(jìn)社會資源的合理分配。尤其是對公共服務(wù)項目，采用“成本-效益”分析法，可以掌握財政支出實際效益與投入成本之間的比率，準(zhǔn)確評價項目支出情況，更好地滿足社會需求[1]。公共圖書館作為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，以免費(fèi)、公平、普惠的服務(wù)原則，吸引了大批用戶到館獲取知識，產(chǎn)生了巨大的社會效益。然而公共圖書館在為用戶提供服務(wù)的同時，也需要得到政府部門的財政支持，以維持各項業(yè)務(wù)的正常開展。由于公共圖書館屬于公益性機(jī)構(gòu)，本身經(jīng)濟(jì)來源較少，而其社會效益又難以進(jìn)行量化，政府部門也無法采用定量分析的方法，全面了解公共圖書館的投入產(chǎn)出情況。借助“成本-效益”分析法，對公共圖書館的財政支出狀況進(jìn)行對比分析，可以從運(yùn)營狀況、社會效益等多個角度，實現(xiàn)對公共圖書館資金流通的監(jiān)管，以績效評價掌握圖書館發(fā)展?fàn)顩r，客觀反映圖書館服務(wù)效益，保障公共圖書館的穩(wěn)定有序運(yùn)營。

1 當(dāng)前我國公共圖書館財政支出管理現(xiàn)狀分析

穩(wěn)定的資金來源是公共圖書館運(yùn)營的基礎(chǔ)，是保障圖書館服務(wù)順利實施的關(guān)鍵。但我國公共圖書館是政府設(shè)立的公益性文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，長期對外提供免費(fèi)、均等、開放的服務(wù)，這就使得其缺乏商業(yè)經(jīng)濟(jì)來源，在財政資金管理方面必須慎之又慎。然而現(xiàn)階段我國公共圖書館在財政資金管理方面，依然存在收支比例不合理、管理混亂等問題，極大地影響到財政資金的使用效益。

1.1 財政收支比例不合理

公共圖書館的經(jīng)費(fèi)來源包括政府撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營收入等，不同經(jīng)費(fèi)來源渠道的比例應(yīng)該保持平衡狀態(tài)，若其中某一項占比較大，很容易導(dǎo)致依賴程度高，風(fēng)險性也隨之加大。如2017年安徽省圖書館總收入為7150.43萬元，其中財政撥款7129萬元，占比超過99.7%。這雖然與其事業(yè)單位的性質(zhì)有關(guān)，但過度依賴政府財政投入，必然導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)來源渠道不均衡。公共圖書館財政支出主要包括購書費(fèi)、工資福利、商品和服務(wù)支出等，其中購書費(fèi)與工資福利作為支出主體，應(yīng)該占有較大的比例，這是保障圖書館服務(wù)順利開展的基礎(chǔ)，但同時易導(dǎo)致其他資源支出的不足。安徽省圖書館2017年總支出為7132.05 萬元，其中購書經(jīng)費(fèi)720 萬元，占比僅為10%，可見其在館藏建設(shè)方面的投入相對不足。

1.2 財政支出硬性浪費(fèi)嚴(yán)重

公共圖書館在財政支出方面倡導(dǎo)專款專用，避免不同項目之間的資金挪用或浪費(fèi)。然而很多圖書館在項目資金使用方面，依然存在財政規(guī)劃不合理，硬性浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。以購書經(jīng)費(fèi)為例，公共圖書館會隨著本地財政收入水平的提高，逐步增加購書經(jīng)費(fèi)，或者根據(jù)上年度的館藏建設(shè)情況，對購書經(jīng)費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。然而一些圖書館為了爭取更多的經(jīng)費(fèi)，往往不顧實際需求大量采購文獻(xiàn)，最后導(dǎo)致很多圖書被擱置。近年來，我國政府部門加大了對圖書館等公益性機(jī)構(gòu)的投入，為圖書館事業(yè)發(fā)展提供了保障，但很多圖書館財政支出彈性不足，為獲得財政補(bǔ)貼盲目使用經(jīng)費(fèi)，缺乏剛性約束機(jī)制，這也影響到財政支出的使用效益。

1.3 財務(wù)人員整體素質(zhì)不高

我國公共圖書館財務(wù)從業(yè)人員在財政資金管理方面，多采用傳統(tǒng)的審計方法，極少引入先進(jìn)的信息技術(shù)，這不僅影響到財務(wù)審計效率，也無法保障財務(wù)數(shù)據(jù)審核的準(zhǔn)確性。部分圖書館的財務(wù)審計工作由領(lǐng)導(dǎo)兼任，容易受到主觀因素的影響，無法保障客觀公正性[2]。受到事業(yè)單位傳統(tǒng)管理經(jīng)驗的限制，圖書館財務(wù)從業(yè)人員缺乏對外交流學(xué)習(xí)的機(jī)會，難以接觸到最新的財務(wù)知識，這也影響到他們專業(yè)素養(yǎng)的提升。加之很多圖書館在內(nèi)部審計方面，還缺乏完善的管理機(jī)制，缺乏相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才，使得其內(nèi)控管理能力不足。此外，作為公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)，公共圖書館在社會服務(wù)方面的投資回報率并不明顯，這也勢必影響到館員服務(wù)的積極性。

2 “成本-效益”分析法在公共圖書館中的應(yīng)用

“成本-效益”分析作為一種經(jīng)濟(jì)決策方法，多被用于評估量化公共事業(yè)項目在社會服務(wù)方面的價值。將“成本-效益”分析法引入公共圖書館，需要明確界定投入成本與產(chǎn)出效益，明確“成本-效益”分析的基本原則，選擇合適的量化方式掌握圖書館社會服務(wù)效益。

2.1 基本分析原則

為了保障對財政支出評價的科學(xué)性，公共圖書館借助“成本-效益”分析法，需要遵循客觀性原則。這就是說對于公共圖書館各項數(shù)據(jù)，不能盲目低估或夸大，不得隨意更改成本與效益之間的比率，要保障研究結(jié)果經(jīng)得起推敲。財務(wù)人員在調(diào)研分析過程中，也應(yīng)該遵循客觀性原則，不得憑借主觀經(jīng)驗操作。在評估方法選擇方面，公共圖書館作為公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)，除財政撥款、慈善捐贈之外的資金來源有限，并不適用經(jīng)濟(jì)影響分析法。采用消費(fèi)者剩余分析法，而不對各種服務(wù)項目進(jìn)行區(qū)分，不僅費(fèi)時費(fèi)力，也會增加調(diào)研費(fèi)用。這就需要根據(jù)實際情況，盡量選擇明確的市場替代品，且對研究結(jié)果影響較大的項目的主要因素進(jìn)行重點分析，省略對價值影響不大的項目。

2.2 評估方法

公共圖書館采用“成本-效益”分析法，對各職能部門的財政劃撥經(jīng)費(fèi)、支出情況等財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，需要重點做好總體效益評估工作。這是因為成本評估相對簡單，而效益評估需要選擇適宜的方法，并根據(jù)實際情況設(shè)計合理的評估路徑。目前常用的效益評估方法，包括時間價值評估、消費(fèi)者剩余評估、條件價值評估三類。由于公共圖書館在短期內(nèi)很難看到社會服務(wù)效益，因此多采用消費(fèi)者剩余評估方法。消費(fèi)者為獲取某項服務(wù)或商品，實際支出的費(fèi)用與其對該服務(wù)進(jìn)行評估價值之間的差值，就稱作消費(fèi)者剩余[3]。采用這種評估方式，公共圖書館需要確定某項服務(wù)的市場替代品，根據(jù)消費(fèi)者反饋綜合分析該服務(wù)的價值。

2.3 分析框架

公共圖書館財務(wù)人員在掌握總體成本后，需要以合適的方式，對各項服務(wù)投入的成本與帶來效益的貨幣形式進(jìn)行轉(zhuǎn)化，建立用戶與服務(wù)之間的二維矩陣，進(jìn)而明確評估對象，保障最終結(jié)果的有效性。具體而言，公共圖書館需要對用戶群體進(jìn)行分類，將不同的服務(wù)項目與用戶對應(yīng)起來，通過多方數(shù)據(jù)調(diào)研建立二維矩陣，形成可靠的成本效益分析框架，然后選擇合適的項目評估方法，確定圖書館服務(wù)的市場價值，基本分析流程如圖1 所示。在用戶分類過程中，公共圖書館應(yīng)該依據(jù)用戶行為特征，確定用戶對圖書館服務(wù)的認(rèn)知，從用戶角度進(jìn)行服務(wù)分類而非憑借主觀經(jīng)驗，從而保障研究的可操作性。

圖1 公共圖書館成本效益分析的基本流程

3 基于“成本-效益”分析的公共圖書館財政支出績效評價指標(biāo)設(shè)計

為了更好地發(fā)揮“成本-效益”分析法的作用，公共圖書館需要建立科學(xué)的績效評級指標(biāo)體系，從基礎(chǔ)建設(shè)、社會服務(wù)等層面設(shè)計量化指標(biāo)，為財政支出績效評價提供依據(jù)。

3.1 基礎(chǔ)建設(shè)指標(biāo)

公共圖書館的軟硬件設(shè)施建設(shè)和館藏資源建設(shè)情況，屬于基礎(chǔ)建設(shè)方面的內(nèi)容。這方面的財政支出可以進(jìn)行量化，以保障績效評價的客觀性。公共圖書館在基礎(chǔ)建設(shè)指標(biāo)設(shè)計方面，需要首先對基礎(chǔ)建設(shè)項目進(jìn)行分類，明確績效評價的對象和目標(biāo)。然后根據(jù)每個項目的實際情況，設(shè)計對應(yīng)項目的細(xì)化指標(biāo)，包括館藏文獻(xiàn)量、新購圖書冊數(shù)、計算機(jī)臺數(shù)、每百萬人擁有圖書館數(shù)量等，構(gòu)建基礎(chǔ)建設(shè)維度的預(yù)設(shè)指標(biāo)體系，用于客觀反映財政支出水平。同時根據(jù)不同項目的特點，選擇適宜的財政支出績效評價方式，最后對評價結(jié)果進(jìn)行匯總加權(quán)，獲得最終績效評價結(jié)果（見表1）。

表1 基礎(chǔ)建設(shè)維度的預(yù)設(shè)指標(biāo)體系

3.2 社會服務(wù)指標(biāo)

公共圖書館面向社會提供公共文化服務(wù)，主要目的在于滿足公眾的基本文化需求，體現(xiàn)自身的社會服務(wù)價值[4]。對其財政支出進(jìn)行績效評價，就要充分考慮社會服務(wù)內(nèi)容，從社會參與程度、社會評價等層面，掌握財政支出的總體使用效益。將社會參與度作為績效評價指標(biāo)，并設(shè)計圖書館總流通量、每日文獻(xiàn)外借數(shù)量、網(wǎng)站訪問量等可量化的指標(biāo)，可以很好地反映財政支出在社會參與方面的效益，以幫助圖書館調(diào)整社會服務(wù)方案。在社會評價方面，公共圖書館可以設(shè)計用戶滿意度、用戶投訴率等指標(biāo)，通過與用戶交流溝通，采集用戶的反饋信息，掌握他們對圖書館的真實評價，以對社會服務(wù)績效進(jìn)行量化。

3.3 內(nèi)部運(yùn)營指標(biāo)

公共圖書館在內(nèi)部運(yùn)營方面需要耗費(fèi)大量資金，這是財政支出績效評價的主體內(nèi)容，也是基于“成本-效益”分析的重要部分。由于內(nèi)部管理項目較多，運(yùn)營過程是動態(tài)變化的，因此財政支出的變動也較大[5]。公共圖書館可以從人力資源組織結(jié)構(gòu)角度，分析不同部門、不同職稱人員的數(shù)量，然后設(shè)計具有針對性的評價指標(biāo)，掌握內(nèi)部運(yùn)營中不同人員的財政支出狀況。同時公共圖書館可以從購書經(jīng)費(fèi)、財政撥款、經(jīng)費(fèi)自給率等角度，采用“成本-效益”分析法，掌握內(nèi)部運(yùn)營的資金使用狀況，計算得出圖書館的產(chǎn)出比，全面評價圖書館運(yùn)營的財政支出績效與社會效益。

4 基于“成本-效益”分析的公共圖書館財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化方法

針對現(xiàn)階段財會工作中存在的問題，為促進(jìn)財政支出的效益最大化，公共圖書館還需要充分利用“成本-效益”分析法，根據(jù)評估結(jié)果不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，從而保障圖書館事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.1 優(yōu)化財政支出績效評價機(jī)制

近年來，我國大力推行公共文化體制改革，加大了對圖書館等文化機(jī)構(gòu)的投入，也對公共文化從業(yè)人員提出了更高的要求[6]。公共圖書館要想提升綜合服務(wù)能力，不僅需要依靠政府的財政支持，也需要做好頂層設(shè)計工作，強(qiáng)化內(nèi)部管理與運(yùn)營監(jiān)督，形成更符合公眾文化需求的運(yùn)營體制。在內(nèi)部管理工作中，公共圖書館不僅要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子的作用，也要強(qiáng)化內(nèi)部培訓(xùn)考核工作，強(qiáng)化對內(nèi)部員工的績效激勵，改變館員被動、陳舊的服務(wù)理念，提高他們的工作積極性。同時強(qiáng)化財政支出績效評價工作，實現(xiàn)對不同項目的常態(tài)化財政審計，將其作為圖書館服務(wù)優(yōu)化的依據(jù)，進(jìn)一步提高圖書館的公共文化服務(wù)效益。

4.2 逐步建立完善預(yù)算管理流程

隨著對外服務(wù)范圍的擴(kuò)大，公共圖書館需要根據(jù)財政支出的實際情況，以及國家現(xiàn)有政策規(guī)范，逐步建立完善預(yù)算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對財務(wù)資金的精細(xì)化管理。根據(jù)不同服務(wù)項目的開展情況，做好財政預(yù)算工作，保障預(yù)算管理的科學(xué)性與前瞻性[7]。同時圖書館需要根據(jù)財務(wù)對外編報的實際需求，逐步對編報內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，根據(jù)不同崗位與項目的規(guī)劃，逐步改進(jìn)和優(yōu)化預(yù)算管理流程。采用現(xiàn)代化管理方法，合理分配與利用資金，科學(xué)有效地提升財政支出管理質(zhì)量。此外，圖書館需要改變傳統(tǒng)的績效管理方式，強(qiáng)化財政支出績效評估意識，在圖書館內(nèi)部形成有目標(biāo)、有步驟的預(yù)算評價管理機(jī)制，將績效評價目標(biāo)作為財政精細(xì)化管理的依據(jù)，激發(fā)全體館員的服務(wù)潛力。

4.3 建立科學(xué)的財稅優(yōu)惠政策體系

由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致各地政府對公共文化事業(yè)的投入力度不盡相同，這也影響到各地圖書館的均衡化發(fā)展。尤其是西部地區(qū)很多圖書館的基本運(yùn)營經(jīng)費(fèi)都無法保障。為此，地方政府有必要引入財政轉(zhuǎn)移支付制度，解決公共圖書館收支規(guī)模不對稱的問題，促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)圖書館的發(fā)展。政府部門在直接給予公共圖書館財政補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，可以通過稅收優(yōu)惠政策，如稅額優(yōu)惠、減免稅收等，為公共圖書館的發(fā)展提供支持。此外，鼓勵社會民間機(jī)構(gòu)、團(tuán)體參與公共圖書館的投資建設(shè)，對于以聯(lián)營、捐贈方式投資公共文化事業(yè)的，可以適當(dāng)給予投資退稅等政策優(yōu)惠，幫助公共圖書館拓展資金來源，提高社會公眾參與圖書館建設(shè)的積極性。

5 結(jié)語

近年來，我國社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展推動了公共文化事業(yè)的不斷進(jìn)步，公眾對精神文化服務(wù)的需求也在不斷提高。在我國文明社會建設(shè)背景下，公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要部分，要想發(fā)揮最大化的社會服務(wù)效益，有必要對現(xiàn)有財政支出狀況進(jìn)行分析，從成本效益角度探索合理的經(jīng)費(fèi)管理模式，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而保障財政經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出走上良性發(fā)展之路。