進(jìn)城與下鄉(xiāng)：如何促進(jìn)人口流動

王小魯

進(jìn)城人口市民化

談及進(jìn)城和下鄉(xiāng)的問題，實(shí)際上就是在談城鄉(xiāng)之間的人口流動。

改革開放40年來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)展快速，改革開放初期，城鎮(zhèn)化率只有約17%，而2017年已達(dá)到58.5%，這一進(jìn)展無疑是十分值得肯定的。然而，在我看來，在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，還存在一個(gè)明顯的薄弱環(huán)節(jié)，那就是仍有大量農(nóng)村進(jìn)城人口未能落戶，尚未變成實(shí)實(shí)在在的城鎮(zhèn)人口，沒能在城鎮(zhèn)中長住下來，不能享受和市民同等的待遇。

按照官方統(tǒng)計(jì)，目前還有2.25億城鎮(zhèn)常住人口沒有城鎮(zhèn)戶籍，因此他們難以享受到城市的公共服務(wù)，如沒有足夠的醫(yī)療保障，其子女難以享有與市民子女同等的教育權(quán)利等。到了他們年老時(shí)，由于沒有充足的社會保障與固定的住所，他們還必需回到農(nóng)村……顯然，這種情況是不能長期持續(xù)的，需要盡快改變。

因此我認(rèn)為，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化過程中，重中之重是解決農(nóng)村進(jìn)城人口的安家落戶問題，讓這部分人盡快獲得充分的社會保障和公平的市民待遇。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，近年外出農(nóng)民工參加社會保障的覆蓋率有一定幅度的增加，例如，將2011年和2014年（2014后暫無新數(shù)據(jù)）相比，可以看到，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的覆蓋率從23%上升到29%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率從16%提高到18%，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率從13%提高到16%，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率從8%提高到9.8%。雖然均有所提高，但進(jìn)展仍比較慢。

2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，“目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間”。當(dāng)時(shí)的發(fā)展目標(biāo)是，“城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”。而實(shí)際進(jìn)展是，2017年的戶籍城鎮(zhèn)化率比2012年提高了7個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)展還不錯(cuò)。但我們還要看到另一面，即同一個(gè)時(shí)期常住人口的城鎮(zhèn)化率只提高了6個(gè)百分點(diǎn)，2012年沒有戶籍的城鎮(zhèn)常住人口有2.34億，2017年有2.25億，5年減少了900萬人，進(jìn)度有限。所以，戶籍改革亟需提速，讓農(nóng)民工盡快獲得城鎮(zhèn)戶籍，享受市民待遇。

戶籍改革怎么提速？我認(rèn)為要盡快改變城市對農(nóng)民工落戶條件過嚴(yán)、手續(xù)過繁的狀況，特別要加快大城市的戶籍改革。

加快戶籍制度改革，政府就要相應(yīng)地增加公共服務(wù)支出，但按照目前的財(cái)政能力，恐怕拿不出更多的財(cái)力來解決問題。為此，政府還需在各項(xiàng)政策和政府支出結(jié)構(gòu)上予以配合，壓縮不必要的投資和行政管理支出，拿出更大的財(cái)力來解決農(nóng)民工的安家落戶問題。

城市居民下鄉(xiāng)

與進(jìn)城人口市民化相對應(yīng)的，是城市居民下鄉(xiāng)。最近這些年我們常能看到這樣一個(gè)新現(xiàn)象：城市居民下鄉(xiāng)休閑度假、體驗(yàn)鄉(xiāng)村生活、帶著孩子到農(nóng)村去短住，去采摘蔬菜、水果，采購特色農(nóng)產(chǎn)品。還有不少城鄉(xiāng)居民之間直接建立了購銷渠道：你種的是無公害產(chǎn)品，不上化肥、農(nóng)藥，我就定點(diǎn)來找你買，你的農(nóng)產(chǎn)品定期給我寄來。這種購銷渠道現(xiàn)在已相當(dāng)普遍。

這些新現(xiàn)象我認(rèn)為非常值得關(guān)注，它們對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動而言富有啟示。首先，城市居民通過這種方式擴(kuò)大了消費(fèi)需求，提高了農(nóng)村居民的收入，有利于改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，還能促進(jìn)城鄉(xiāng)居民之間的了解和聯(lián)系，拉近相互間的距離。城市居民很多孩子從小到大幾乎沒到過農(nóng)村，甚至沒見過農(nóng)作物是怎么長出來的，怎么收獲的，城市孩子到農(nóng)村去看一看，去體驗(yàn)農(nóng)民的生活和勞動，是非常有益的。

長期來說，城市居民下鄉(xiāng)不能沒有居住條件，農(nóng)村辦旅游度假和觀光農(nóng)業(yè)也不能沒有服務(wù)設(shè)施，但以農(nóng)村居民的投資能力，要籌建服務(wù)設(shè)施，心有余而力不足，最合適的辦法是讓城市居民參與投資。

同時(shí)，因?yàn)榇罅哭r(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的房子閑置較多，而促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流，促進(jìn)城鎮(zhèn)人口下鄉(xiāng)，與農(nóng)村建立聯(lián)系，正好能讓農(nóng)村閑置的土地資源得到有效利用。另一方面，這也能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，進(jìn)一步改善農(nóng)村狀況。

為此，呼吁進(jìn)一步放開土地市場，按照黨的十八屆三中全會決定所明確的，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”?？傊?，促進(jìn)人口流動，需要加快推進(jìn)制度改革和政策調(diào)整。

（作者系中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長）