民間資本PPP項(xiàng)目參與度偏低的原因及對策

劉俊峰+李群

現(xiàn)階段，我國正在深化經(jīng)濟(jì)改革和產(chǎn)業(yè)升級，取得了一定的成果。但是，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題依然存在，必須進(jìn)一步深化市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷提高要素生產(chǎn)率。為了吸引社會資本參與到我國公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，提高公共產(chǎn)品的供給力度，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)市場短板，我國推出PPP模式，并將其上升到國家戰(zhàn)略層次，以政府為主導(dǎo)，積極引入民間資本，共同服務(wù)于我國的公共事業(yè)建設(shè)。PPP項(xiàng)目正不斷應(yīng)用到醫(yī)院、城市建設(shè)、鐵路、公路、環(huán)保等領(lǐng)域中，但是在維護(hù)、實(shí)踐、設(shè)計(jì)、經(jīng)營、融資等環(huán)節(jié)，PPP模式操作復(fù)雜、周期長、專業(yè)性強(qiáng)，且受到各種不確定因素的影響，其模式并不完備。因此國有控股和民營資本投入具有很大的差異，民間資本投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)定目標(biāo)。大力推廣PPP模式，是公共服務(wù)領(lǐng)域落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，有助于增強(qiáng)公共產(chǎn)品的供給能力，提高供給質(zhì)量。本文對PPP模式中民間資本參與情況及面臨的障礙進(jìn)行分析，并有針對性地提出政策建議。

現(xiàn)狀與問題

目前，我國不斷制定有關(guān)PPP模式的政策和制度，并在全國范圍內(nèi)加大PPP模式的推廣力度，進(jìn)一步加大了PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，因此對于民間資本來說，積極參與PPP項(xiàng)目是市場投資的現(xiàn)實(shí)需求。然而，在PPP項(xiàng)目具體實(shí)踐過程中，民間資本參與度較低。從系統(tǒng)演化的角度進(jìn)行分分析，隨著社會的發(fā)展，人們對公共物品的需求在不斷地增加。但是受到客觀條件影響，目前公共物品供給嚴(yán)重不足，這種矛盾要求我國必須在公共服務(wù)領(lǐng)域加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)的改革力度，并將PPP模式作為公共領(lǐng)域核心項(xiàng)目，加大公共產(chǎn)品供給力度，滿足現(xiàn)實(shí)需求。目前，盡管PPP項(xiàng)目在我國實(shí)踐規(guī)模逐漸增大，但是民間資本的參與力度仍然較低，偏離我國實(shí)施PPP 模式初衷。

在我國政府的不斷完善下，PPP模式已經(jīng)完成頂層設(shè)計(jì)，針對PPP項(xiàng)目的操作模式及其配套政策初步形成，包括權(quán)責(zé)界限、項(xiàng)目評價(jià)、投資融資、操作規(guī)范等。根據(jù)對我國PPP模式的統(tǒng)計(jì)，到2016年3 月，我國財(cái)政部分共實(shí)施232個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中已經(jīng)真正落實(shí)且吸收民間資本的項(xiàng)目有82個(gè)，共有119家企業(yè)參與，包括43家民營企業(yè)，比重達(dá)到36.13%。通過數(shù)據(jù)得知，在落地示范項(xiàng)目中，具有民間資本參與的項(xiàng)目比重僅僅為三分之一，且在這些項(xiàng)目中，大多數(shù)項(xiàng)目中國有資本和國有控股資本比重更大，因此PPP項(xiàng)目在我國還沒有實(shí)現(xiàn)市場化和社會化。

原因分析

盡管PPP項(xiàng)目對于民間資本很有吸引力，但是目前民間資本實(shí)際參與的PPP項(xiàng)目比重較小，由于文化、經(jīng)營和政策三個(gè)方面的原因，民間資本參與PPP模式依然存在顧慮。

政策約束與操作障礙并存。盡管目前針對PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)正不斷完善， PPP項(xiàng)目的考核評價(jià)機(jī)制、財(cái)政規(guī)劃、投資融資、操作規(guī)范等具體實(shí)施細(xì)則也進(jìn)一步明確，而且政府也在加快相關(guān)立法工作，但是目前PPP政策中市場需求和供給依舊不相匹配。加之傳統(tǒng)理念的限制， 地方政府在具體執(zhí)行政策過程中容易產(chǎn)生偏離，進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資，民間資本會面臨一些政策風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府部門仍然按照傳統(tǒng)政府管理模式來進(jìn)行PPP項(xiàng)目的經(jīng)營，與PPP模式中所體現(xiàn)的契約精神相矛盾。在進(jìn)行PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，政府部門更加傾向于國有企業(yè)，并不能公平對待民營企業(yè)。此外，由于項(xiàng)目周期較長，在一個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)可能會存在政府領(lǐng)導(dǎo)更迭，這也會對PPP項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生影響，甚至影響政府協(xié)議兌現(xiàn)，影響政府和民間機(jī)構(gòu)的合作。

民間資本進(jìn)入與退出阻力并存?，F(xiàn)階段，雖然我國經(jīng)濟(jì)在宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增長，政府積極推進(jìn)民間資本參與到我國公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，但民間資本依舊猶豫不決。首先，民間資本在參與項(xiàng)目時(shí)會遇到很大障礙。政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如交通運(yùn)輸、市政工程等大型項(xiàng)目需要大量資金，民營企業(yè)受到經(jīng)營規(guī)模的限制資金有限，因此滿足不了項(xiàng)目投資的資金需求。而國有企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較大，資金實(shí)力雄厚，自身競爭力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民營企業(yè)。即便是大型項(xiàng)目中的附加項(xiàng)目，民間資本受到自身融資能力的限制，也很難完成。其次，民間資本在退出項(xiàng)目時(shí)也會遇到很大障礙。目前，盡管政府不斷完善股權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易體系，民間資本擁有更多規(guī)范化的項(xiàng)目退出途徑，但由于合同中股權(quán)變更和強(qiáng)制交叉等因素，民間資本難以通過市場化方式退出。而非市場化退出方式，如政府回購和臨時(shí)接管等，對于民間資本而言又是難以接受的。由于市場退出存在障礙，民間資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)仍有顧慮。

契約關(guān)系與文化沖突并存。PPP模式要求政府和私營機(jī)構(gòu)建立長期有效的合作模式，形成平等的民事主體，并簽訂相關(guān)合同和協(xié)議來共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成長期平等合作關(guān)系。然而，政府和私營機(jī)構(gòu)之間存在著組織文化的差異，且利益目標(biāo)有所不同，因此在整個(gè)PPP項(xiàng)目中就存在著潛在沖突，一旦沖突發(fā)生就會極大影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)。

公私合作模式下，不同利益主體具有一定的利益沖突。PPP項(xiàng)目具有項(xiàng)目資金金額大、建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)較高和收益較低等特征。作為政府，其目標(biāo)是為公眾提供更高質(zhì)量服務(wù)，在法律和政策的規(guī)范下，合理制定財(cái)政預(yù)算和行使行政職能； 但是作為私營機(jī)構(gòu)，其目的是為了追求更高利益，因此也就更加重視PPP項(xiàng)目投資收益，作為投資商也更加重視短期收益。公私兩個(gè)合作主體具有不同的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和感知能力，但是政府作出“預(yù)算軟約束”等承諾，降低自身風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，因此在PPP項(xiàng)目前期，政府會加大投資，導(dǎo)致后期私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)，因而影響公私長期合作。

公私合作主體之間具有不同的組織文化。政府部門長期受到行政管理理念的影響，具有較強(qiáng)的利益權(quán)衡和管理意識， 更傾向于以行政手段來調(diào)控各種分歧和矛盾。私營機(jī)構(gòu)更多作為市場主體角色，并不是很了解PPP項(xiàng)目，因此更傾向于用商業(yè)理念來分析項(xiàng)目的成本收益。這種文化的差異可能導(dǎo)致公私兩者之間產(chǎn)生溝通障礙和信任障礙，影響其長期合作關(guān)系。

思路與對策

針對民營資本在PPP項(xiàng)目中參與度較低這一問題，必須要抓住問題的本源，以合作、共贏、契約為中心，明確市場具體需求，進(jìn)一步針對市場約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、市場競爭和收益分配等機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和改革，盡量降低公私兩個(gè)主體的差異，來促進(jìn)民間資本投資PPP項(xiàng)目，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)主要做好以下工作：endprint

完善政策保障機(jī)制。針對PPP項(xiàng)目各方參與主體，必須要制定具有法律效力的合作契約，進(jìn)而促進(jìn)各方之間有效合作，促進(jìn)PPP模式在我國市場中的推廣和應(yīng)用。首先，要明確政府職能。PPP項(xiàng)目在不同建設(shè)時(shí)期，政府發(fā)揮的職能具有一定差異，政府在履行合同參與PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，還要充分發(fā)揮自身行政職能， 加大對PPP項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理。其次，要保證政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。要完善各種信用約束和政策保障體制，盡可能消除民間資本參與投資PPP項(xiàng)目過程中產(chǎn)生的顧慮。在加大政策實(shí)施規(guī)范性和指導(dǎo)性的同時(shí)，還要針對政府信用進(jìn)行嚴(yán)格約束，明確PPP項(xiàng)目各個(gè)部分的職責(zé)權(quán)限，來保證政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。最后，要明確各方主體的職責(zé)權(quán)限， 對于私營機(jī)構(gòu)來說，職責(zé)權(quán)限的清晰界定要比項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資成本效益更為重要。因此，政府要進(jìn)一步加快PPP項(xiàng)目政策的立法，將各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行整合，為PPP項(xiàng)目的建設(shè)提供有力的政策保障和法律保障，確保PPP項(xiàng)目能夠順利建設(shè)。

優(yōu)化資本進(jìn)入和退出渠道。要進(jìn)一步規(guī)范市場競爭，完善民營資本進(jìn)入和退出模式，進(jìn)而鼓勵(lì)更多民營資本積極參與到PPP項(xiàng)目投資中。首先，要針對PPP項(xiàng)目融資進(jìn)行創(chuàng)新和改革，結(jié)合政府與市場關(guān)系、公私合作關(guān)系，積極引導(dǎo)社保資金、金融機(jī)構(gòu)等社會資本和投資人進(jìn)行合作， 建立相應(yīng)的PPP專項(xiàng)基金和投資基金。其次，民營企業(yè)要提高自身的項(xiàng)目建設(shè)能力，政府要適當(dāng)增加PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、維護(hù)、施工等參與門檻，來引導(dǎo)民營企業(yè)不斷提高自身的經(jīng)營能力、管理水平和隊(duì)伍素質(zhì)；要在PPP項(xiàng)目初期就參與到該項(xiàng)目的建設(shè)，進(jìn)而使得民營企業(yè)更好地掌握PPP項(xiàng)目的具體事項(xiàng)，提高民營企業(yè)獲得PPP項(xiàng)目招標(biāo)的成功率；要積極引導(dǎo)具有高管理能力、科技含量和創(chuàng)新能力的民營企業(yè)之間進(jìn)行合作，以聯(lián)合企業(yè)形式來參與到PPP項(xiàng)目中。最后，要進(jìn)一步完善民營資本退出PPP項(xiàng)目的方式。要充分發(fā)揮目前相對完善的產(chǎn)權(quán)交易和股票交易體系，進(jìn)一步促進(jìn)PPP項(xiàng)目和市場的融合程度，充分發(fā)揮股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式和資產(chǎn)證券化策略，使得PPP項(xiàng)目更具有市場價(jià)值，進(jìn)而將更多市場價(jià)值和收益變現(xiàn)，使得PPP 項(xiàng)目的民間資本退出機(jī)制更加市場化和規(guī)范化。

健全風(fēng)險(xiǎn)評估和分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目建設(shè)過程會受到各種因素的影響，因此也面臨各種復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，對于各種風(fēng)險(xiǎn)的識別能力和防控能力直接決定了PPP項(xiàng)目是否能夠運(yùn)行成功。因此，必須制定完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使得各個(gè)參與主體合理分擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。首先，要針對PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。對于民間資本來說，PPP 項(xiàng)目投資實(shí)際上是進(jìn)行市場投資，必須要針對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精確評估，進(jìn)而提高風(fēng)險(xiǎn)的管控能力。要根據(jù)項(xiàng)目的具體種類和實(shí)施階段來評估各種風(fēng)險(xiǎn)的類型和屬性，進(jìn)而靈活制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，來預(yù)測各個(gè)類型風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和可能造成的損失，提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。其次，各方參與主體應(yīng)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與PPP項(xiàng)目各方主體要共同承擔(dān)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，不能將所有風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到私營企業(yè)。合理進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，其重點(diǎn)是確定各種風(fēng)險(xiǎn)的類別和基本屬性，針對不同屬性的風(fēng)險(xiǎn)確定不同的承擔(dān)主體。例如，社會風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)該主要由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)；經(jīng)營維護(hù)、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該交給相應(yīng)的民營企業(yè)承擔(dān)； 對于項(xiàng)目融資和市場經(jīng)營類風(fēng)險(xiǎn)，由于評估過程需要完善的評估體系和數(shù)據(jù)支撐， 因此應(yīng)交給銀行承擔(dān)。

建立平衡的收益分配機(jī)制。民間資本主要依據(jù)市場化原則來參與PPP項(xiàng)目的投資和建設(shè)，因此民營企業(yè)在投資過程中要更多考慮投資的成本和效益。因此， PPP項(xiàng)目要根據(jù)參與主體進(jìn)行資源投入和能力評估，并結(jié)合激勵(lì)、項(xiàng)目參與度、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比重、投資比重等要素，來建立完善的收益分配制度。要盡量保證PPP項(xiàng)目各個(gè)參與主體之間為契約式合作關(guān)系，針對所有協(xié)議進(jìn)行分類管理，加大成本控制來降低風(fēng)險(xiǎn)，通過價(jià)格激勵(lì)來提高項(xiàng)目回報(bào)率，制定合理、公平的契約來實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和利益分配，并在風(fēng)險(xiǎn)最低的條件下獲得更高的收益。對于私營企業(yè)獲得固定分配的PPP項(xiàng)目，要根據(jù)其投資金額和協(xié)議中所規(guī)定的回報(bào)率，給予私營企業(yè)相應(yīng)的投資回報(bào)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)則由政府承擔(dān)。實(shí)施該收益分配模式，需要重點(diǎn)分析項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)防控能力和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移趨勢，減輕政府財(cái)政壓力，但是政府必須嚴(yán)格按照協(xié)議來履行承諾。對于PPP項(xiàng)目中的產(chǎn)出分享類項(xiàng)目，要根據(jù)協(xié)議來分配項(xiàng)目總收益。這種模式需要公私共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，因此就必須分析項(xiàng)目的投資收益、風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營成本和建設(shè)成本等要素，根據(jù)實(shí)際狀況制定公共產(chǎn)品價(jià)格。特殊情況下，政府還要適當(dāng)進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼和調(diào)整，進(jìn)而吸引更多民間資本。

（作者單位：中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所）

金融市場月度資訊

一行三會聯(lián)合發(fā)文整頓債券交易業(yè)務(wù)

1月4日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范債券市場參與者債券交易業(yè)務(wù)的通知》，從機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、交易結(jié)構(gòu)三個(gè)維度約束了債券市場參與者行為，并要求交易全程留痕。

銀監(jiān)會發(fā)布銀行委貸管理辦法

1月5日，為規(guī)范商業(yè)銀行委托貸款業(yè)務(wù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，銀監(jiān)會印發(fā)《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》，明確商業(yè)銀行作為受托人，不得參與貸款決策， 對委托資金來源、用途等也做了要求。

保監(jiān)會打響重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)

1月17日，保監(jiān)會發(fā)布《打贏保險(xiǎn)業(yè)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體方案》，計(jì)劃在3年內(nèi)完成重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控與處置、打擊違法違規(guī)保險(xiǎn)經(jīng)營活動、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)三個(gè)方面的工作任務(wù)。

保監(jiān)會、財(cái)政部發(fā)文嚴(yán)禁險(xiǎn)資違規(guī)輸血地方債

1月18日，保監(jiān)會、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理 支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)禁違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。

證監(jiān)會通報(bào)2017年度案件辦理情況

1月19日，證監(jiān)會通報(bào)2017年度案件辦理情況。證監(jiān)會表示，總體看傳統(tǒng)違法案件占比依然較高，操縱市場案件數(shù)量減少，老鼠倉得到有效遏制，但信息披露各環(huán)節(jié)惡性案件、內(nèi)幕交易重大案件仍然多發(fā)。

證監(jiān)會副主席方星海：做空中國行不通

1月23日，在出席達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇時(shí)，中國證監(jiān)會副主席方星海表示，中國有能力防控金融風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)近兩年的去杠桿進(jìn)程也已經(jīng)取得進(jìn)展，試圖通過做空中國來牟利的行為行不通。

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1月25日，商務(wù)部、人民銀行、國資委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家外匯局發(fā)布《對外投資備案（核準(zhǔn)）報(bào)告暫行辦法》，在備案報(bào)告信息統(tǒng)一匯總、事中事后監(jiān)管等方面進(jìn)行了一系列改革。

發(fā)改委發(fā)布債轉(zhuǎn)股新規(guī)

1月26日，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)實(shí)施中有關(guān)具體政策問題的通知》，放寬了債轉(zhuǎn)股的范圍，債轉(zhuǎn)股主體將更加多元化，債轉(zhuǎn)股資金來源渠道和實(shí)施方式也將更加豐富。endprint