“全國(guó)統(tǒng)籌”目標(biāo)下的經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)

■文／劉中海

養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的落實(shí)、完善和發(fā)展提供了根本的組織支撐。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，經(jīng)辦服務(wù)是基礎(chǔ)，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，需要加快完善經(jīng)辦服務(wù)體系。

經(jīng)辦現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理能力不斷增強(qiáng)，基本建成從中央到地方的五級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。但從現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系來(lái)看，其形成的基礎(chǔ)和適應(yīng)的場(chǎng)景是地方統(tǒng)籌的制度模式，以屬地管理為主，不能適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的需要。

地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)由地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)完成，歸屬各級(jí)人社部門(mén)管理。各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)盡管接受上級(jí)人社部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其行為選擇上必然以服從地方利益為主。在這種行為導(dǎo)向下，出于地方發(fā)展需要，容易出現(xiàn)政策分化。如以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的名義降低繳費(fèi)基數(shù)，制定差別化的費(fèi)率政策；以解決歷史問(wèn)題的名義，將大量不符合職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的對(duì)象納入?yún)⒈７秶?。近年?lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些臨時(shí)性、過(guò)渡性、隨意性的碎片化制度安排，而碎片化的制度安排又會(huì)固化地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)過(guò)程中的尋租利益，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是反作用力。

屬地管理的地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在管理服務(wù)的過(guò)程中，還容易各自為政，在自己負(fù)責(zé)的統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)劃分管轄權(quán)限，要求的各項(xiàng)申報(bào)資料、設(shè)計(jì)的經(jīng)辦服務(wù)流程以及選擇的經(jīng)辦服務(wù)工具看似互有借鑒，差別不大，但并不都是完全一樣的，細(xì)節(jié)之處的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，口徑有差異，統(tǒng)計(jì)和比對(duì)的準(zhǔn)確性也大打折扣。地方重復(fù)投入，獨(dú)立建設(shè)開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)，耗費(fèi)人力物力，造成大量成本浪費(fèi)。同時(shí)，自我封閉的體系缺乏應(yīng)有的透明度，縱向要進(jìn)行接口轉(zhuǎn)移，橫向缺乏互聯(lián)互通，信息無(wú)法有效共享，服務(wù)對(duì)象需要轉(zhuǎn)移流動(dòng)的時(shí)候不同地方有不同的表格要求，跨區(qū)域轉(zhuǎn)移銜接程序繁瑣，阻礙了人力資源流動(dòng)。這些情況與養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌模式下的經(jīng)辦服務(wù)要求是相矛盾的。

在多年的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)進(jìn)程中，屬地管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)雖然取得了一定的成果，但由于沒(méi)有做到全國(guó)“一盤(pán)棋”，數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)比對(duì)的空間和規(guī)模有限，服務(wù)窗口因參保者參保地區(qū)、參保類(lèi)別、參保層級(jí)等差異，業(yè)務(wù)經(jīng)辦存在諸多障礙，限制了經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提升。同時(shí)，屬地化的基金管理也使養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的功能無(wú)法充分發(fā)揮作用，基金保值增值難度加大，運(yùn)行效能難以提高。

目標(biāo)方向

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌必然要求與之相適應(yīng)的經(jīng)辦服務(wù)體系配套；推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌也是養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)突破瓶頸的最佳契機(jī)。適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的需要，結(jié)合屬地化管理與養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌不相適應(yīng)的問(wèn)題分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)至少要達(dá)成三個(gè)目標(biāo)，即服務(wù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)方便快捷和橫縱向相互協(xié)同。

全國(guó)統(tǒng)籌模式下的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的根本目標(biāo)和特征之一，這意味著任何參保主體在全國(guó)任何一級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所享受到的服務(wù)規(guī)則和服務(wù)流程都是一樣的，得到的權(quán)益記錄在全國(guó)任何地方均有效，不受地域限制可以在服務(wù)窗口辦理同一規(guī)則下的所有業(yè)務(wù)，受規(guī)則限制不能在任何地域辦理所謂的“特殊業(yè)務(wù)”。如果將全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)比作一個(gè)產(chǎn)品，那么經(jīng)辦服務(wù)規(guī)則就是產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)所有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照同一標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)同樣的產(chǎn)品。統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系，各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在形式上應(yīng)展現(xiàn)同樣的名稱(chēng)，進(jìn)行同樣的崗位設(shè)置，在工作內(nèi)容上應(yīng)使用同樣的生產(chǎn)工具，履行同樣的生產(chǎn)流程。

有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該保證參保主體在任何經(jīng)辦服務(wù)渠道獲得相同的服務(wù)體驗(yàn)。在經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中要求盡可能多地提供經(jīng)辦服務(wù)渠道，讓服務(wù)對(duì)象可以根據(jù)自身情況自由選擇。除此之外，服務(wù)是否方便快捷的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還可以包括是否需要更少的證明材料，能否就近辦、馬上辦，能否網(wǎng)上辦、“悄悄辦”（例如資格認(rèn)證）等。

采用同樣的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的方便快捷，提供更少的證明材料，實(shí)現(xiàn)更多的數(shù)據(jù)運(yùn)用，需要上下級(jí)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)之間和不同地方經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)之間能夠協(xié)同一致，互聯(lián)互通。要把看似分散的多級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)鏈接成一個(gè)有機(jī)整體，橫向打通數(shù)據(jù)壁壘，縱向?qū)崿F(xiàn)有效監(jiān)督，按權(quán)限設(shè)置操作流程，讓各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在相同的操作方式中實(shí)現(xiàn)流水作業(yè)，分級(jí)調(diào)度、過(guò)程可控、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)全國(guó)一盤(pán)棋，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

實(shí)現(xiàn)路徑

當(dāng)前，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，各省正在加快部署和推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌工作，經(jīng)辦服務(wù)體系的改革完善也要針對(duì)存在的問(wèn)題和需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，和養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的制度設(shè)計(jì)同步。

統(tǒng)一信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)的關(guān)鍵工具，從2000 年以來(lái)，通過(guò)“金保工程”一、二期建設(shè)和社會(huì)保障卡系統(tǒng)建設(shè)，已基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦服務(wù)的信息化。功能完善、流程便捷的信息系統(tǒng)每個(gè)省都能找得出來(lái)，關(guān)鍵是沒(méi)有統(tǒng)一。經(jīng)辦服務(wù)需要的關(guān)鍵能力要素主要是數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)處理，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌經(jīng)辦服務(wù)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化目標(biāo)，最好的方式是從統(tǒng)一信息系統(tǒng)入手，通過(guò)充分總結(jié)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，把全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，將經(jīng)辦政策、經(jīng)辦要求、經(jīng)辦規(guī)則、經(jīng)辦流程嵌入信息系統(tǒng)，做到參保、登記、核算、支付、遷入、遷出、統(tǒng)計(jì)、分析、稽核、監(jiān)督、審計(jì)等功能于一體，全面建成一個(gè)數(shù)據(jù)向上集中，服務(wù)向下派送，數(shù)據(jù)收集與數(shù)據(jù)整理一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不少的“上通下達(dá)、左右暢通”的網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮數(shù)據(jù)流動(dòng)的最大效用，使得更少的證明材料與網(wǎng)上辦、馬上辦和“悄悄辦”成為可能。

經(jīng)辦資源要重新分配調(diào)整。假設(shè)某市為一個(gè)統(tǒng)籌單位，市區(qū)兩級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在事權(quán)分配上為市一級(jí)管理服務(wù)市屬登記企業(yè)，區(qū)一級(jí)管理服務(wù)區(qū)屬登記企業(yè)，服務(wù)對(duì)象在地理位置上不是就近辦，不同經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)不同對(duì)象，容易造成參保主體多跑路、跑錯(cuò)路。

視覺(jué)中國(guó)

改革的目標(biāo)是標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化，這意味著所有參保主體要在就近窗口辦理業(yè)務(wù)，必然要求在某市實(shí)現(xiàn)窗口的多布點(diǎn)、小規(guī)模和多功能。不管是省屬、市屬還是區(qū)屬登記企業(yè)，其業(yè)務(wù)辦理可以在統(tǒng)一的窗口就近完成，多布點(diǎn)會(huì)明顯推動(dòng)經(jīng)辦管理的扁平化發(fā)展。如果某市現(xiàn)有機(jī)構(gòu)為市、區(qū)兩級(jí)，窗口設(shè)到區(qū)一級(jí)，在省級(jí)統(tǒng)籌模式下市一級(jí)的直接經(jīng)辦作用就自然弱化了，要么變成一個(gè)窗口，要么負(fù)責(zé)宣傳、統(tǒng)計(jì)和上傳下達(dá)，事權(quán)的變化意味著責(zé)任的變化和人員力量配備的重新調(diào)整，需要資源整合，再次分配。

省以下機(jī)構(gòu)垂直管理。統(tǒng)一信息系統(tǒng)，調(diào)整不同層級(jí)的權(quán)責(zé)，進(jìn)行經(jīng)辦服務(wù)資源的再次分配，將打破屬地管理的原有利益格局，會(huì)是一個(gè)不斷博弈的過(guò)程，要提高效率，最好是將從中央到地方的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直統(tǒng)一管理。但同時(shí)還有3 個(gè)方面的因素要考慮：一是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，從中央到地方的大一統(tǒng)管理難以讓這種差異得到適當(dāng)體現(xiàn)，有可能從另一側(cè)面影響效率；二是中央與地方的責(zé)任分擔(dān)，全國(guó)統(tǒng)籌并不是吃大鍋飯，更不是單純砍掉地方職能，中央更多進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，地方負(fù)責(zé)好具體的經(jīng)辦服務(wù)，才能夠保證養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌行穩(wěn)致遠(yuǎn)；三是要考慮多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌，主要考慮公平，第二層次補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)年金、職業(yè)年金），第三層次的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在考慮公平的同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)效率，應(yīng)該依托省一級(jí)力量，充分發(fā)揮地方的積極作用，實(shí)現(xiàn)二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的百花齊放。綜合這些因素，選擇以省為單位的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直統(tǒng)一管理，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)下經(jīng)辦服務(wù)體系科學(xué)統(tǒng)一的更佳路徑?！?/p>