改革開放40年高等學校反腐倡廉的歷程與實踐邏輯

李斌雄 唐 羽

改革開放40年高等教育領域的反腐倡廉實踐是中國共產(chǎn)黨領導國家政權在全社會領域展開黨風廉政建設和反腐敗斗爭的有機組成部分。中共中央總書記習近平在慶祝改革開放40周年大會上的講話中指出：“改革開放是我們黨的一次偉大覺醒，正是這個偉大覺醒孕育了我們黨從理論到實踐的偉大創(chuàng)造。改革開放是中國人民和中華民族發(fā)展史上一次偉大革命，正是這個偉大革命推動了中國特色社會主義事業(yè)的偉大飛躍！”[1]改革開放40年來，從開啟新時期到跨入新世紀，從站在新起點到進入新時代，中國共產(chǎn)黨在領導中國各族人民進行偉大社會革命的進程中不斷進行自我革命，堅持和改善黨的領導，積極應對在長期執(zhí)政和改革開放條件下黨面臨的各種風險和考驗，持續(xù)推進黨的建設新的偉大工程，堅持黨要管黨、從嚴治黨，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，持之以恒正風肅紀，大力整治“四風”，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。改革開放40年的實踐表明，在進行社會革命的同時不斷進行自我革命是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨最顯著的標志，也是中國共產(chǎn)黨不斷從勝利走向新的勝利的關鍵所在。[2]中共中央國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》要求：“深入推進教育系統(tǒng)全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭?！盵3]考察改革開放40年來中國共產(chǎn)黨在高等教育領域展開的反腐倡廉實踐歷程，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據(jù)唯物辯證法和唯物史觀的總體研究思路，堅持歷史的連續(xù)性和階段性的辯證統(tǒng)一，防止割斷歷史和歷史虛無主義；堅持把宏觀研究和微觀研究有機結合起來，正確認識和把握全黨全國全社會的黨風廉政建設和反腐敗斗爭與包括高校在內(nèi)的教育系統(tǒng)反腐倡廉實踐之間的相互關系；把歷史敘述與理論分析有機結合起來，正確認識和把握40年來教育改革發(fā)展與高校反腐倡廉實踐之間的關系；把案例分析與因果關系分析有機結合起來，注重對改革開放40年來高校違紀違法案例的歷史演變和因果關系進行具體的歷史的分析。本文在系統(tǒng)考察改革開放40年高校反腐倡廉的歷史進程的基礎上深入探究其實踐邏輯和實踐特點，總結其歷史經(jīng)驗并進行科學的理論反思，對于新時代高等學校取得全面從嚴治黨更大戰(zhàn)略性成果，鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利具有重要的啟迪意義，對于學界開展高校優(yōu)化教育政治生態(tài)的理論研究具有重要的學術價值。

一、改革開放40年高等學校反腐倡廉的歷史進程和主要成效

改革開放40年來，中國共產(chǎn)黨領導國家政權在社會的全部領域開展的反腐倡廉建設歷史可以劃分為四個階段，即改革開放起步和展開階段黨的反腐倡廉建設(1978—1992年)，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立階段黨的反腐倡廉建設(1992—2002年)，全面建設小康社會階段黨的反腐倡廉建設(2002—2012年)，中國特色社會主義新時代黨的反腐倡廉建設(2012—2018年)。高等教育系統(tǒng)是區(qū)別于全社會教育系統(tǒng)中的比較高的層次，高等學校的反腐倡廉建設進程既受到教育改革發(fā)展進程的影響，受到教育制度體制機制的變化發(fā)展的影響，又受到改革開放歷史進程特別是市場經(jīng)濟體制建立完善歷程和政治體制、科技體制、文化體制的深刻影響。從影響高等學校反腐倡廉實踐的主要因素分析，教育系統(tǒng)自身因素和市場經(jīng)濟因素以及黨中央關于反腐倡廉的決策部署是影響高等學校反腐倡廉實踐的主要因素。因此，改革開放40年高等學校反腐倡廉的歷史進程可以劃分為如下四個階段。每個歷史階段高等學校反腐倡廉的形勢既與全黨全國反腐倡廉的形勢有一致的方面，也有高校自身的特殊形勢，因此，高校反腐倡廉的舉措在遵循全黨反腐倡廉方針政策措施的統(tǒng)一部署前提下也采取了一些特殊措施，高校反腐倡廉的績效在不同歷史階段也有著明顯的差異。

(一)教育制度恢復和教育體制改革展開階段高等學校的反腐倡廉實踐(1978—1992年)

1978年12月18—22日，黨的十一屆三中全會的勝利召開，標志黨和國家進入改革開放新時期。隨著撥亂反正任務的逐步完成和國民經(jīng)濟的調整，高考制度、學位制度、自學考試制度和留學制度等教育制度也得到恢復或建立。隨著改革開放由起步到全面展開，以1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒行為標志，教育體制改革也正式全面啟動和展開。高校反腐倡廉所面臨的形勢既同全黨全社會反腐倡廉所面臨的形勢具有一致性，也呈現(xiàn)出自身的特殊性。

1.1978—1992年高校反腐倡廉的形勢分析

1978—1992年中國高等教育發(fā)展的形勢突出地表現(xiàn)在如下幾個方面：1977年冬恢復高考制度是教育事業(yè)全面恢復的重要標志；1977—1986年平反冤假錯案使教育工作者獲得新生活力；1978年12月開始大量派遣留學人員，標志著中國教育走向世界；1980年2月建立學位制度，開拓了培養(yǎng)選拔專門人才的新途徑；1981年1月開始創(chuàng)建高等教育自學考試制度，為廣大求學青年開辟了廣闊的成才路徑；1985年5月27日中共中央頒行《關于教育體制改革的決定》，教育改革全面啟動。

從1978—1992年全黨全社會反腐倡廉的形勢來看，全黨全國的反腐倡廉建設，一方面受“文化大革命”的影響，黨內(nèi)“三個不純”(即思想不純、組織不純、作風不純)問題和社會的不正之風滋生；另一方面，在改革開放起步和展開過程中，一些意志薄弱的黨員、干部被腐蝕，消極腐敗現(xiàn)象來勢很猛，甚至成為1989年政治風波的重要誘因之一。從1978—1992年高校反腐倡廉工作面臨的形勢看，受“文化大革命”流毒和其他因素的影響，高校黨內(nèi)思想不純、組織不純、作風不純問題也突出地存在。這個時期的資產(chǎn)階級自由化思潮對高校的沖擊尤其突出。隨著經(jīng)濟體制改革的展開和有計劃的商品經(jīng)濟的發(fā)展，社會上存在的部門和行業(yè)不正之風侵蝕著作為“象牙塔”的高校校園，干部特殊化現(xiàn)象在高校也一定程度存在；社會上出現(xiàn)的“公司熱”現(xiàn)象對高校也產(chǎn)生影響，高校也出現(xiàn)了校辦“公司熱”問題。

2.1978—1992年高校反腐倡廉的主要措施和成效

按照黨中央對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一部署，這個時期高校的反腐倡廉實踐先后采取了如下措施：1979—1988年高校逐步恢復重建紀檢監(jiān)察機構，1978—1986年高校平反冤假錯案，1983—1987年高校全面整黨，1987—1990年高校反對資產(chǎn)階級自由化，1990—1992年高校糾正行業(yè)不正之風。

第一，高校紀檢監(jiān)察機構的恢復重建，使高等教育領域的反腐倡廉工作有了專門機構。黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了中央紀律檢查委員會。1979年1月，第十一屆中央紀委第一次全會討論通過《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規(guī)定》。1979年3—4月，中央紀委和中央組織部先后發(fā)出《關于設立紀律檢查委員會有關問題的通知》和《關于迅速建立健全各級紀律檢查機構的意見》，隨后各高校逐步建立紀律檢查委員會。例如，原武漢大學于1980年9月建立“中共武漢大學委員會紀律檢查委員會”。1988年11月，經(jīng)國家教育委員會[1988]教監(jiān)字5號文件批準，正式設立武漢大學監(jiān)察處。1994年7月，中共武漢大學紀律檢查委員會與武漢大學監(jiān)察處合署辦公，履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。這個階段，由于高校屬于黨的基層組織,高校紀檢監(jiān)察機構的設立時間滯后于地方黨政機關。

第二，高校平反冤假錯案，激發(fā)了高等教育工作者的教學、科研和管理主動性。1979年2月22日，北京市委發(fā)出《關于為原北京大學黨委徹底平反的決定》，其中為書記陸平、副書記彭佩云等平反。1979—1982年，還陸續(xù)為受到打擊、誣陷和迫害的一大批高等學校著名教授平反。到1982年底，大規(guī)模的平反冤假錯案工作基本結束，但由于教育系統(tǒng)內(nèi)工作量大，有的地方延至1986年才得以結束。截至1984年，上海市在7年里共平反了1 373件高等學校的冤假錯案。黑龍江省共為高等學校中涉及冤假錯案的3 472人平反昭雪。[4]為受到打擊、誣陷和迫害的一大批高校干部職工平反，大大激發(fā)了高等教育工作者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。廣大高等教育工作者珍惜被“文化大革命”耽誤的寶貴時間，潛心從事教學、科研和管理，因而這個階段很少發(fā)生經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象。

第三，高校全面整黨，為提高教學質量和學術水平提供政治保證。1983年10月黨的十二屆二中全會通過《中共中央關于整黨的決定》，決定用三年時間對黨的作風和組織進行一次全面整頓。這次全面整黨的任務是統(tǒng)一思想、整頓作風、加強紀律、純潔組織。全國高校各級黨組織貫徹執(zhí)行黨中央的決定，取得了明顯成效。例如，1985年3—11月，原武漢大學黨委進行了為期9個月的整黨。全校2 439名黨員，有2 424人參加了這次整黨。在思想上進一步肅清“左”的思想影響，提高了貫徹執(zhí)行黨的基本路線的自覺性。在組織上純潔了組織，在登記和處理中，緩登黨員3人，受黨紀處分的黨員5人。在這5人中，開除黨籍的2人，留黨察看的1人，黨內(nèi)嚴重警告的1人，黨內(nèi)警告的1人。[5]25學校通過這次整黨，在工作上進一步端正了辦學指導思想，促進了教學質量和學術水平的提高。

第四，高校糾正行業(yè)不正之風，切實維護教育公平和群眾利益。1990年8月23日，李鵬在國務院召開的“加強廉政建設，糾正行業(yè)不正之風”電話會議上指出：“所謂行業(yè)不正之風，主要就是指一些國家機關和公用事業(yè)部門憑借手中的權力，為本單位，為小團體，為個人謀取利益。”[6]行業(yè)不正之風是一種不講職業(yè)道德，以職業(yè)和特權牟取私利的，且有一定普遍性的消極腐敗現(xiàn)象，到20世紀80年代末期，已經(jīng)成為一種“社會綜合癥”。高校經(jīng)過兩年多的治理，糾風工作取得了良好的成效，例如一些群眾反映強烈的利用公車送子女上學、招生走后門、用公款游山玩水、大吃大喝、揮霍浪費等問題不同程度地得到糾正。

3.1978—1992年高校反腐倡廉的主要特點

這個階段，高校黨風廉政建設和反腐敗工作的主要特點有三。其一，高校黨的政治生態(tài)一度受到資產(chǎn)階級自由化思潮的嚴重影響，后來高校黨的政治紀律教育得到強化，對違反政治紀律的行為處理嚴格。鄧小平1989年3月23日在會見烏干達共和國總統(tǒng)時講：“我們最大的失誤是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育發(fā)展不夠。”“應該保持艱苦奮斗的傳統(tǒng)。堅持這個傳統(tǒng)，才能抗住腐敗現(xiàn)象?！盵7]加強思想政治工作和反對資產(chǎn)階級自由化是這個階段高校紀律檢查的重點任務。其二，高校經(jīng)濟問題雖然比較少，但行業(yè)不正之風客觀存在，同社會風氣的演化同步。其三，高校紀檢監(jiān)察機構從恢復重建到合署辦公，為嚴明黨紀政紀提供了制度體制機制的保障，但高校這個時期的紀檢監(jiān)察機關的工作人員力量比較薄弱。

(二)適應社會主義市場經(jīng)濟體制和高等教育法治階段高等學校的反腐倡廉實踐(1992—2002年)

以鄧小平南方談話和黨的十四大召開為標志，當代中國的改革開放進入新階段。建立社會主義市場經(jīng)濟體制綱領的制定和實施以及全方位多層次對外開放格局的形成，大大推動了高等教育領域的改革開放。在改革開放的新階段，全黨全社會的反腐倡廉走上標本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度的軌道。正如江澤民對這個階段的黨風廉政建設和反腐敗斗爭的10年總結所指出的：“我們要求全黨同志必須經(jīng)得起執(zhí)政的考驗,經(jīng)得起改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的考驗，必須堅持一手抓改革開放、一手抓懲治腐敗，從群眾反映強烈的問題入手，深入進行反腐敗斗爭，并且進一步明確了反腐敗斗爭的指導思想、基本原則、工作格局和領導體制。經(jīng)過全黨上下共同努力，反腐敗斗爭保持健康發(fā)展的勢頭，不斷取得階段性成果。在黨內(nèi)已形成了領導干部廉潔自律、查處大案要案、糾正部門和行業(yè)不正之風為主要內(nèi)容的反腐敗三項工作格局，形成了黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制，形成了戰(zhàn)略上總體規(guī)劃、戰(zhàn)術上分階段部署、不斷積小勝為大勝的工作路數(shù)。我們提出在反腐敗中要堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監(jiān)督是關鍵。我們果斷地作出了軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經(jīng)商活動和黨政機關與所辦經(jīng)營性企業(yè)脫鉤，實行收支兩條線、工程招標、政府采購制度等重大決策，努力從源頭上預防和遏制腐敗。我們陸續(xù)查處了一些高層領導中發(fā)生的重大案件。經(jīng)過十年來全黨上下的共同努力和人民群眾的支持，通過加強教育、強化監(jiān)督、健全制度、深化改革四管齊下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了明顯成果?！盵8]這個階段，高校反腐倡廉工作貫徹落實黨中央的統(tǒng)一部署，逐步形成比較健全的領導體制和工作格局，取得了明顯成效。

1.1992—2002年高校反腐倡廉的形勢分析

在這個階段，教育改革發(fā)展取得重大進展。1992年后民辦教育興起，中國教育走向多元發(fā)展。1993年2月13日中共中央、國務院轉發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，繪就教育改革發(fā)展的藍圖，提出在20世紀90年代初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制的目標?！毒V要》規(guī)定，在辦學體制改革方面，高等教育逐步形成以中央、省兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局。深化高等教育體制改革主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。改革高等學校的招生和畢業(yè)生就業(yè)制度。改革學校內(nèi)部管理體制，重點是改革人事制度和分配制度。學校后勤工作通過改革逐步實現(xiàn)社會化。加快教育法制建設，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，逐步走上依法治教的軌道。這個階段教育立法加速發(fā)展，先后頒布國家的《教師法》(1993年)、《教育法》(1995年)、 《職業(yè)教育法》(1996年)、 《高等教育法》(1998年)。這些法律的實施標志著高校走向全面依法治教。1999年1月頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，這是一個跨世紀的教育總體規(guī)劃。按照《綱要》和《行動計劃》指明的方向，1995年啟動實施“211工程”和1999年啟動實施“985工程”，建設高水平大學。1999年6月頒布《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，明確培養(yǎng)高素質創(chuàng)新人才的任務。

這個階段高校改革發(fā)展的形勢直接影響了高校反腐倡廉的形勢。從全黨全社會的反腐倡廉形勢看，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架和新舊體制轉換過程中，腐敗現(xiàn)象大面積滋生蔓延，反腐倡廉形勢嚴峻復雜。與全社會在建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架和新舊體制轉換過程中，腐敗現(xiàn)象大面積滋生蔓延，反腐倡廉形勢嚴峻復雜相比較，高校腐敗現(xiàn)象也逐步滋生蔓延。主要是教育部機關和直屬單位有法律法規(guī)授予的行政審批事項仍然較多，特別是一些有審批、審核、許可等權力的部門越來越成為社會上一些單位和個人“公關”的目標，容易發(fā)生違紀違法問題。高校擴招和招生“并軌”改革過程中拜金主義、以權謀私等腐敗行為和各種人情關系問題，例如在錄取期間一些招生工作人員參與有關招生工作的各種私下活動(包括遞條子、打招呼等)。行業(yè)不正之風主要表現(xiàn)在民辦高校有關教育收費、招生錄取、學籍和文憑管理等方面的違紀違規(guī)問題。經(jīng)濟市場化和高校后勤改革社會化過程中高校基建、財務管理、圖書設備采購和招投標領域的經(jīng)濟腐敗問題開始滋生蔓延。

2.1992—2002年高校反腐倡廉的主要措施和成效

黨的十四大后,黨始終堅持黨要管黨、從嚴治黨，作出了加大反腐敗斗爭力度的重大決策，制定了跨世紀反腐倡廉戰(zhàn)略，明確提出堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監(jiān)督是關鍵，既保持懲治腐敗的力度，又制定一系列加強反腐倡廉建設的法律法規(guī)制度(制定了2 000余件黨規(guī)、文件)，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。這個時期的反腐倡廉重大措施有：在縣處級以上領導干部中集中開展“三講”教育活動和農(nóng)村“三個代表”重要思想學習教育活動；紀檢監(jiān)察機關合署辦公和派駐機構陸續(xù)恢復建立；確立“領導干部廉潔自律、查辦違紀違法案件、糾正部門和行業(yè)不正之風”三項工作格局；作出“軍隊、武警部隊、政法機關”一律不再從事經(jīng)商活動的決定；推進“行政審批、財政管理、干部人事”等體制機制改革；2001年9月黨的十五屆六中全會通過《關于加強和改進黨的作風建設的決定》，對黨的作風建設提出“八個堅持、八個反對”的要求。高校貫徹落實黨中央的統(tǒng)一部署，逐步健全反腐倡廉的領導體制，并在高等學校確立了高校領導干部廉潔自律工作、糾正教育系統(tǒng)行業(yè)不正之風、查處大案要案三項工作格局。

這個階段，高校反腐倡廉實踐取得了明顯成效。1998—2002年五年來，75所教育部直屬高校共立案437件,其中學?；ā⒋笞谖镔Y采購中發(fā)生的經(jīng)濟類案件比較突出；通過查辦案件,為國家挽回經(jīng)濟損失5億多元。高校中經(jīng)濟類案件占60—70%。[注]參見：田淑蘭：《在天津教育紀檢監(jiān)察干部培訓班上的講話》(2003年3月10日)。查處一批典型案件，主要涉及招生、基建、校辦企業(yè)等領域。例如，天津市教育招生考試中心高某某等5人于1992—1995年間在招生錄取工作中的貪污、受賄案，天津市第一中級人民法院于1997年4月17日判決。湖北美術學院原副院長李某某于1990—2000年間分管學院招生工作，收受考生家長的賄賂和禮金共計25.5萬元。湖北省委宣傳部原部長繆某某于1998年在省社科院違紀獲取碩士研究生學歷學位案件。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學基建處原處長高某某于1995—1999年間在擔任建筑工程公司總經(jīng)理期間貪污、受賄、挪用公款案。例如，原武漢大學1981年12月至1995年1月，接待和處理來信來訪一千余件；查處(含復查)違紀黨員59人。[5]311995年1月至2000年8月，原武漢大學紀委、監(jiān)察處接受群眾來信來訪600余件次，初步核實案件線索80余件，立案18件，給予13人黨紀處分，維護了黨紀的嚴肅性。[9]

3.1992—2002年高校反腐倡廉的主要特點

這個階段高校黨風廉政建設和反腐敗實踐的特點主要有三。其一，高校反腐敗措施基本上采用全社會的反腐敗措施，教育行業(yè)性特點不夠明顯。高校黨組織按照黨中央的統(tǒng)一部署，逐步在高校建立健全紀檢監(jiān)察領導體制和三項工作格局，工作的重點放在高校領導干部廉潔自律和糾正教育系統(tǒng)的行業(yè)不正之風。其二，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和高校辦學自主權的擴大、后勤保障體制改革的社會化，高校經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的發(fā)生逐步與社會經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的發(fā)生趨同。高校所查處的案件，主要是教育權力(招生權)的腐敗案件，官學交易腐敗初步顯現(xiàn)，后勤和校辦產(chǎn)業(yè)領域的經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象同社會腐敗現(xiàn)象雷同。其三，高校黨風廉政法規(guī)制度建設相對滯后。一些高校沒有認真執(zhí)行黨風廉政建設責任制，致使有些反腐敗任務沒有得到落實。一些黨員領導干部的形式主義、官僚主義作風還比較嚴重。高校黨內(nèi)監(jiān)督特別是對“一把手”的監(jiān)督還比較薄弱，有的領導干部存在好人主義等庸俗作風，執(zhí)紀執(zhí)法偏寬偏軟，存在瞞案不報、壓案不查的問題。高校紀檢監(jiān)察機關自身也還存在著一些不合時宜的思想觀念，工作中創(chuàng)新精神不夠，高校一些體制機制和工作方法還不能完全適應形勢發(fā)展的要求。

(三)加快推進高等教育大眾化階段高等學校的反腐倡廉實踐(2002—2012年)

黨的十六大以后，腐敗問題仍然是人民群眾十分關注的問題，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜，任務依然艱巨。黨中央在科學判斷反腐敗形勢的基礎上逐步確立“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”16字方針，并提出建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系。黨的十七大后，按照提高反腐倡廉建設科學化水平的新要求，反腐敗斗爭在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設、更加注重系統(tǒng)治理，黨風廉政建設和反腐敗斗爭力度持續(xù)加大。高校自1999年開始擴招，進入新世紀新階段，高等教育改革發(fā)展形勢的突出特征就是高等教育大眾化進程加快，這一方面滿足了更多人受高等教育的需求；另一方面高校規(guī)模擴張進程加快，資金投入加大，廉潔風險越來越大。同時，隨著市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，社會上的腐敗現(xiàn)象與高校的腐敗現(xiàn)象相互交織，高校腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出新特征。高校反腐倡廉在遵循黨中央的統(tǒng)一部署的同時，也逐步注重廉潔教育和校園廉潔文化建設以及現(xiàn)代大學制度的建立健全，顯現(xiàn)出高校自身的特色。

1.2002—2012年高校反腐倡廉的形勢分析

隨著國家科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略的實施，我國高等教育實現(xiàn)了歷史性跨越式發(fā)展。2005年10月28日國務院作出大力發(fā)展職業(yè)教育的決定。自1999年國務院作出擴大高等院校招生的決定后，高等教育在新世紀快速發(fā)展，進入大眾化階段。2005年高校在學總人數(shù)超過2 300萬，毛入學率達到21%以上。2006年全國研究生、普通本?？茖W生和成人本?？茖W生規(guī)模達到2 370多萬人，高等教育毛入學率已達到22%；民辦高校(含獨立學院)總數(shù)達到596所，在校生為280多萬人。2007年中國的高等教育毛入學率高達23%，計劃2009年達到24.2%，2015年達到36%，2020年達到40%，在學總規(guī)模約3千萬人以上。2010年4月1日中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，落實人才強國戰(zhàn)略。2010年7月8日中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，貫徹黨的十七大關于“優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國”的戰(zhàn)略部署，提出到2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。

從這個階段全黨反腐倡廉形勢來分析，2002年至2007年紀律檢查工作逐步制度化、規(guī)范化，黨風廉政建設和反腐敗斗爭深入開展，腐敗現(xiàn)象進一步得到遏制，黨員違紀案件有所減少，人民群眾的滿意程度有所提高。同時，“違紀違法案件在一些地方和部門仍呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，極少數(shù)高中級干部嚴重違紀違法問題影響惡劣。少數(shù)黨員領導干部政治信念動搖，思想作風不正，形式主義、官僚主義、享樂主義、奢侈浪費問題比較突出。損害群眾利益的不正之風還比較嚴重。一些反腐倡廉法規(guī)制度和政策措施落實得不夠好。反腐倡廉工作存在薄弱環(huán)節(jié)，有效預防腐敗的措施和辦法還不夠多。紀律檢查機關對新情況新問題深入調查研究不夠，工作機制和工作能力還不能完全適應反腐敗斗爭的需要”[10]。這個階段，黨風廉政建設和反腐敗斗爭的總體態(tài)勢是：成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。[11]這就是“三個并存，兩個依然”的總體態(tài)勢判斷。

在這個階段，我國教育事業(yè)的發(fā)展正處在一個新的歷史起點上，高校反腐倡廉建設也呈現(xiàn)出新的階段性特征。高校所面臨的反腐倡廉形勢也可以用“一個基本矛盾”和“三個并存，兩個依然”的總體態(tài)勢判斷。由于我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，教育的基本矛盾仍然是現(xiàn)代化建設事業(yè)和人民群眾對于良好教育的強烈需求和良好教育資源供給不足的矛盾，教育改革發(fā)展中深層次的矛盾和問題不會在短期內(nèi)得到解決，體制、機制、制度和管理的完善需要一個長期的過程，而且隨著教育改革發(fā)展的深入，還會伴生許多新的困難和問題，因此，在一段時間內(nèi)，包括高校在內(nèi)的教育系統(tǒng)反腐倡廉實踐仍然是成效與問題并存，防治力度不斷加大與腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷提高與腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存，高校反腐倡廉形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。胡錦濤在第十七屆中央紀委第二次全會上的講話中三次提到教育戰(zhàn)線的問題。胡錦濤指出：當前腐敗現(xiàn)象在一些部門和領域易發(fā)多發(fā)的狀況仍未改變，出現(xiàn)一些案件多發(fā)的新領域，“高校、醫(yī)院等單位案件呈多發(fā)態(tài)勢”，提出：“這些年，中央采取一系列改善民生、加強社會建設的政策，加大對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和扶貧開發(fā)的投入，但這些領域發(fā)生的一些腐敗問題使這些政策的效用受到了影響”，要求“繼續(xù)治理教育亂收費”。賀國強在第十七屆中央紀委第二次全會上的講話中第一次明確提出：“加強高等院校反腐倡廉建設，健全領導班子科學民主決策機制，加強對財務、基建、采購、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)的管理和監(jiān)督，提高校務公開制度化和規(guī)范化水平”，要求“繼續(xù)治理教育亂收費”。[注]參見：田淑蘭：《以黨的十七大精神為指導，深入推進教育系統(tǒng)反腐倡廉建設——在2008年全國教育紀檢監(jiān)察工作會議上的講話》(2008年1月24日)。

2.2002—2012年高校反腐倡廉的主要措施和成效

高校紀檢監(jiān)察工作全面貫徹黨的十六大、十七大精神，堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，以完善懲治和預防腐敗體系為重點，以改革創(chuàng)新為動力，以維護人民群眾切身利益為根本標準，全面履行紀檢監(jiān)察職責，深入推進高校反腐倡廉建設，為提高高等教育質量、促進高等教育事業(yè)科學發(fā)展提供有利條件和堅強保障。

其一,在高校反腐倡廉的目標定位上,堅持圍繞高等教育事業(yè)科學發(fā)展大局，努力做好兩個服務,即在高校更加自覺地落實科學發(fā)展觀的各項要求,更加自覺地把紀檢監(jiān)察工作放在高等教育事業(yè)科學發(fā)展的全局中來謀劃和部署，融入到高等教育改革發(fā)展的重要政策和措施之中。堅持懲治腐敗和保護干凈干部并重，優(yōu)化高等教育發(fā)展環(huán)境，調動一切積極因素，為高等教育改革發(fā)展保駕護航，為高等教育事業(yè)的健康發(fā)展服務，為高層次人才的健康成長服務。其二，在高校師生員工中廣泛開展反腐倡廉教育和廉潔自律工作。這個時期高校加強對領導干部的廉潔自律工作,貫徹實施《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》和《關于在大中小學全面開展廉潔教育的意見》，組織編寫大學生廉潔教育讀本，努力形成以廉為榮、以貪為恥的校園環(huán)境。配合有關部門對部直屬高校在職領導干部在企業(yè)兼職行為開展專項清理，制定高校領導干部離職和退休后從業(yè)行為規(guī)范。深入開展“小金庫”專項治理。大力加強領導干部作風建設，著力解決領導干部在廉潔從政方面存在的突出問題，促進了領導干部廉潔從政。其三，堅持認真解決損害群眾切身利益的突出問題，開展治理商業(yè)賄賂專項工作，切實加強教育行風建設，維護教育公平。一方面，高校嚴格規(guī)范收費管理，穩(wěn)定收費標準，進一步規(guī)范服務性收費和代收費決策機制和公示制度，堅決禁止與招生錄取掛鉤的亂收費。另一方面，在高校認真開展治理商業(yè)賄賂專項工作，取得階段性成效。2004年查處四川省部分高校教材采購中出現(xiàn)職務犯罪的窩案、串案，涉及10多所學校，涉案人員達40多人、總計涉案金額近1 000萬元。[注]參見：田淑蘭：《在教育部直屬機關開展治理商業(yè)賄賂自查自糾工作會議上的講話》(2006年5月10日)。同時，積極推動與檢察機關的合作，努力搭建溝通協(xié)作平臺，預防高校職務犯罪工作取得新的進展。督促有關部門嚴肅查處學術不端行為，提倡學術誠信。其四，扎實推進制度體系建設，逐步完善高校懲治和預防腐敗體系。高校貫徹執(zhí)行教育部制定的“2008—2012年貫徹落實《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》五年工作規(guī)劃”，制定實施各高校切實可行的制度建設具體方案。各高校逐步健全領導班子科學民主決策機制，防止決策失誤，其中，各高校進一步完善“三重一大”決策制度，并向院系單位延伸。教育部對各高校的黨風廉政建設責任制、黨內(nèi)監(jiān)督試行條例和“三重一大”等制度執(zhí)行情況等開展專項檢查，切實提高制度的權威性。其五，堅持改革創(chuàng)新，切實加強監(jiān)督工作，不斷完善高校領導體制和工作機制。高校是人才培養(yǎng)和思想文化建設的重要陣地，應該以更高的標準、更加嚴格地遵守黨的政治紀律，堅決維護中央權威，切實保證政令暢通。高校加強對黨的各項紀律執(zhí)行情況的監(jiān)督，堅決維護黨的紀律的嚴肅性，尤其是加強對黨的政治紀律的教育和監(jiān)督，堅決落實“六個決不允許”。高校加強對領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，加強對干部任用、財務、基建、采購、科研經(jīng)費、校辦產(chǎn)業(yè)等人財物管理使用和關鍵崗位的監(jiān)督，保證權力正確行使。其六，堅持不斷提高自身素質和能力，建設一支高素質的紀檢監(jiān)察隊伍。黨的十六大以后，高校紀檢監(jiān)察干部結構不斷優(yōu)化，素質不斷提高。2007年與2003年相比，31個省(區(qū)、市)教育行政部門和教育部直屬高校專職紀檢監(jiān)察干部由668人增加到753人，全部是大專以上學歷，研究生以上學歷由13%提高到23.4%，45歲以下干部由26%提高到41.6%。各校認真落實《教育部直屬高等學校黨的紀律檢查工作暫行規(guī)定》，高校紀委書記由黨委副書記擔任的比例已達92%，為充分發(fā)揮紀委組織協(xié)調作用提供了有利條件。[注]參見：田淑蘭：《以黨的十七大精神為指導，深入推進教育系統(tǒng)反腐倡廉建設——在2008年全國教育紀檢監(jiān)察工作會議上的講話》(2008年1月24日)

這個階段，高校反腐倡廉取得了明顯成效。2003年至2007年底，全國教育紀檢監(jiān)察部門共受理信訪舉報36.9萬件(次)，立案3.7萬件，結案3.4萬件，處理違紀人員30 892人。其中，廳局級以上領導干部32人，縣處級領導干部826人，移送司法機關處理2 401人，挽回經(jīng)濟損失5.78億元。2003年至2007年共5年，查處的典型大案要案有：武漢科技大學原黨委書記吳某某、原校長劉某某分別受賄60余萬元和170余萬元，一審分別被判處10年和13年有期徒刑；南京財經(jīng)大學原副校長劉某某受賄160多萬元，終審被判處13年有期徒刑；武漢理工大學原副校長李某某貪污受賄1 000多萬元，已移送司法機關處理；天津大學損失巨額資金，學校原校長單某被追究失職責任。[注]同②。

在中央紀委領導下，駐教育部紀檢組監(jiān)察局2011年加強信訪辦案工作，加強與直屬高校所在的18個省(市)紀委協(xié)調溝通，會同中央紀委三室、案管室召開直屬高校案件工作協(xié)調會議，探索建立健全案件線索溝通、案件查辦協(xié)同、案件處理協(xié)調、辦案工作交流、辦案成果共享、辦案輿情應對等6個協(xié)作機制。加強信訪舉報督辦力度，駐教育部紀檢組監(jiān)察局共受理信訪舉報4 944件，實施分級管理，督辦3 568件，收到回復2 350件，占督辦件的66%；重點核查370件，完成300件，占重點核查件的81%。對實名舉報及時辦理并回復舉報人，做到件件有著落。2011年全國教育紀檢監(jiān)察部門共收到信訪件33 165件，立案3 349件，結案3 133件，移送司法機關273件，2 903人受到黨紀政紀處分，凈化了教育系統(tǒng)干部隊伍(見表1)。[注]參見：王立英：《在教育系統(tǒng)黨風廉政建設工作會議上的講話》(2012年1月6日)。在中央紀委監(jiān)察部和教育部黨組的領導下，經(jīng)過高校持續(xù)努力，高校反腐倡廉建設責任體系不斷完善，制度體系逐步建立，權力運行監(jiān)控機制建設逐步深化，行業(yè)作風方面的突出問題逐步得到解決。

表1 2005—2011年全國教育紀檢監(jiān)察機關查處違紀違法案件情況

數(shù)據(jù)來源：駐教育部紀檢組相關年度工作報告

3.2002—2012年高校反腐倡廉的主要特點

這個階段高校反腐倡廉實踐，按照中共中央2005年頒行的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，聯(lián)系高校實際強化系統(tǒng)設計，具有明顯的高等教育戰(zhàn)線特色。具體表現(xiàn)在四個方面。其一，強化反腐倡廉教育和廉潔文化建設，注重預防高校腐敗問題；但個別教師學風不正，弄虛作假、誠信缺失等問題仍然時有發(fā)生；一些重點部位和關鍵環(huán)節(jié)違紀違法案件易發(fā)多發(fā)。其二，高校內(nèi)部治理與反腐倡廉制度建設同步推進；但是一些高校辦學行為不規(guī)范，亂辦班、亂收費，科研經(jīng)費使用管理不規(guī)范依然存在。其三，懲治腐敗力度同全黨全社會一致，注重查處典型性案件。高校腐敗案件的違法金額開始超過1千萬(例如，李海嬰案)。但是，個別領導干部黨風廉政建設責任意識還不強，不能真正將反腐倡廉建設納入整體工作布局中。其四，治理教育行業(yè)性不正之風力度加大，效果明顯，但人民群眾關心的熱點難點問題還沒有得到根本解決。高校反腐倡廉建設是在經(jīng)濟社會大發(fā)展大變革大調整背景下進行的，各方面體制機制還不完善，各種腐朽思想影響仍然存在，腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的土壤一時難以消除，黨風廉政建設面臨許多新情況新問題，高校黨風廉政建設和反腐敗的工作任務十分艱巨。

(四)全面深化改革階段高等學校的反腐倡廉實踐(2012—2018年)

以黨的十八屆三中全會召開為標志，當代中國進入全面深化改革階段。黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為全面從嚴治黨的主要組成部分，納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。在全面深化改革階段，高校反腐倡廉實踐也納入高校全面從嚴治黨工作布局。黨的十八大以來，高校反腐倡廉實踐發(fā)生歷史性變化、取得歷史性成就，形成了新的歷史特點。

1.2012—2018年高校反腐倡廉的形勢分析

2013年，全國普通高校2 491所。其中，“211工程”高校112所、“985工程”高校39所；中央所屬高校113所，地方所屬高校2 378所。全國高校教職工黨員數(shù)119.76萬人，占教職工總數(shù)的52.84%，黨支部89 133個。在校大學生黨員數(shù)316.26萬人，占學生總數(shù)的12.08%，黨支部82 716個，已形成“低年級有黨員、高年級有支部”的格局。每年在大學生中發(fā)展黨員占全國新黨員的三分之一，2010年達到40.2%。 在教育部直屬系統(tǒng)中，教育部機關司局26個、直屬單位32個、直屬高校75所、駐外教育處(組)65個，直屬機關有372個黨支部。教育部直屬系統(tǒng)共有公務員562人、駐外干部204人，加上直屬單位和直屬高校干部職工人數(shù)，約30.1萬人。其中，中管干部66人、司局級干部1 078人、處級干部21 177人。根據(jù)中央關于到2020年教育現(xiàn)代化取得重要進展的要求和全面深化改革的總體部署，教育部黨組對深化教育領域綜合改革作出頂層設計和統(tǒng)籌謀劃，即以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局；以促進教育公平、提高教育質量、增強辦學活力為主線，以改革資源配置方式、人才培養(yǎng)模式、辦學體制和管理體制為重點，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成充滿活力、富有效率、更加開放的教育體制機制，促進教育事業(yè)科學發(fā)展，辦好人民滿意的教育。

從全黨反腐倡廉的形勢分析，黨的十八大以來，全面從嚴治黨成效卓著，全黨理想信念更加堅定、黨性更加堅強，選人用人狀況和風氣明顯好轉，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善，巡視利劍作用彰顯，不敢腐的目標基本實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，到2018年下半年，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，但還沒有取得徹底勝利，全黨面臨著鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利的任務。

全社會反腐敗斗爭的實踐表明，全黨反腐倡廉工作在取得巨大成績的同時也表明黨內(nèi)依然存在比較嚴重的問題。黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，滋生腐敗的土壤依然存在，消除存量、遏制增量任務依然艱巨繁重，全面從嚴治黨依然任重道遠。用概括的語言說，新時代全面從嚴治黨所面臨的主要問題是“兩個復雜”“四個不純”“四個交織”“四大考驗”和“四種危險”(見圖1)。

圖1 新時代全面從嚴治黨面臨的形勢和主要問題

所謂“兩個復雜”就是指黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的。所謂“四個不純”是指黨內(nèi)思想不純、政治不純、組織不純、作風不純的問題尚未得到根本解決。所謂“四個交織”是指政治問題和經(jīng)濟問題交織、區(qū)域性腐敗和領域性腐敗交織、用人腐敗和用權腐敗交織、“圍獵”和甘于被“圍獵”交織等問題依然突出。[12]“四大考驗”是指執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗的長期性和復雜性?！八姆N危險”是指精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性。這些問題和風險考驗也是高校堅定不移推進全面從嚴治黨所面臨的突出矛盾和問題，高校堅定不移推進全面從嚴治黨和深入開展反腐敗斗爭也必須把思想認識統(tǒng)一到黨中央對這種客觀形勢的科學判斷上來。

同時，這個階段高校黨風廉政建設和反腐敗工作也存在一些問題和不足：有的學校落實黨風廉政建設主體責任意識不強，沒有做到黨風廉政建設與教育改革發(fā)展兩手抓兩手都要硬；有的學校不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督，監(jiān)督作用發(fā)揮得不好；一些部門和崗位腐敗問題仍然易發(fā)多發(fā)，監(jiān)管力度不夠，反腐敗合力不強。[注]參見：王立英：《在教育系統(tǒng)黨風廉政建設工作暨全國治理教育亂收費部際聯(lián)席會視頻會議上的講話》(2014年2月27日)。高校黨風廉政建設和反腐敗斗爭與中央的要求和群眾的期待還有較大的差距，形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。2012年以來，高等教育領域貪污賄賂犯罪多發(fā)，還出現(xiàn)了窩案串案，犯罪手段日趨隱蔽，既有貪污挪用、權錢交易等社會領域普遍存在、共有的腐敗現(xiàn)象，也有高等教育領域里的一些腐敗問題和不正之風，主要呈現(xiàn)以下四個特點。一是重點部位和關鍵環(huán)節(jié)腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)。近年來，權力集中、資金密集、資源聚集部位監(jiān)管力度不斷加大，學校領導干部違紀違法案件增多，教育領域“七大關口”中，每年均有一批案件發(fā)生，亂收費、套取資金私設“小金庫”等違規(guī)行為屢禁不止。在科研經(jīng)費方面，2012年以來，直屬高校已有118名科研人員被調查(例如，原全國政協(xié)委員、浙江大學教授陳英旭，被一審判定貪污科研經(jīng)費共945萬余元，獲刑10年)；2013年，重點抽查了30個高校的346個項目，30%的項目存在問題。在招生考試方面，近年來連續(xù)發(fā)生多起案件。內(nèi)外勾結、多人共同作案。例如，中國人民大學原招生處處長蔡某某案件，引起社會高度關注。在基建工程方面，發(fā)生的案件占教育系統(tǒng)案件總數(shù)的24%。2013年，四川高校多名校級干部因基建等問題“落馬”，四川大學原副校長安某某涉嫌嚴重違紀違法接受調查。在校辦企業(yè)方面，也暴露出不少問題，監(jiān)管體制不順暢、監(jiān)管工作不到位、抗風險能力低，國有資產(chǎn)流失問題嚴重、違紀違法案件明顯增多。如上海交大立昂股份有限公司前任高管蘭先德、葉文良、范小兵貪污、挪用和受賄金額1.53億元，分別獲刑20年、12年和6年。二是涉案主體呈現(xiàn)多元化。在高校受黨政紀處分的人員中，中層干部和教師占52%。三是窩案、串案增多，有的案件涉及幾十人。四是一些腐敗案件涉案金額巨大。涉案金額從百萬元到千萬元不在少數(shù)，有的甚至上億元，大多發(fā)生在招生、基建工程、科研經(jīng)費和校辦企業(yè)等領域。[注]參見：中共教育部黨組：《關于加強黨風廉政建設工作匯報》(2014年5月7日)。

2.2012—2018年高校反腐倡廉的主要措施和成效

黨的十八大以來，高等學校各級黨組織、紀檢工作部門和廣大教育工作者，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨中央關于全面從嚴治黨的重大部署，以黨的政治建設為統(tǒng)領，全面推進黨的各項建設;堅持聚焦全面從嚴治黨，踐行黨章黨規(guī)黨紀，深入開展“兩學一做”學習教育，著力強化“四個意識”，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩;持之以恒地落實中央八項規(guī)定精神、打好作風建設持久戰(zhàn)，監(jiān)督執(zhí)紀“四種”形態(tài)執(zhí)行到位；強化黨內(nèi)監(jiān)督，推進重點問題治理，紀律審查和監(jiān)察調查力度加大；深化政治巡視，堅持立德樹人，著力規(guī)范教育管理行為，維護教育公平和群眾利益，著力保障黨的教育方針政策落實，著力凈化教書育人環(huán)境，教育生態(tài)特別是教育政治生態(tài)治理。

在這個階段，高校反腐倡廉的主要措施如下。一是在黨的十八大后從嚴明政治紀律和政治規(guī)矩開端，逐步嚴格執(zhí)行新形勢下的黨內(nèi)政治生活準則，規(guī)范執(zhí)行高校領導班子的民主生活會制度，到黨的十九大后把黨的政治建設擺在首位，堅決做到“兩個維護”，強化高校黨內(nèi)政治文化建設和大力營造風清氣正的高校政治生態(tài)。二是以貫徹落實黨中央“八項規(guī)定”精神為切入口，以高校黨的作風建設為突破口，持續(xù)打好作風建設持久戰(zhàn)，讓中央“八項規(guī)定”精神在高校落地生根。三是高校黨組織切實增強紀律教育的針對性實效性，按照紀法分開、紀在法前、紀嚴于法、紀法貫通的要求，切實運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，在高校全面加強黨的紀律建設，用嚴明的紀律管黨治黨。四是按照重遏制、強高壓、長震懾的政策和無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的要求，持續(xù)開展反腐敗斗爭，使高校反腐敗斗爭逐步形成壓倒性態(tài)勢，并向鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，整體構筑“不敢腐、不能腐、不想腐”長效機制前進。五是黨中央和教育部黨組建立對高校的巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，并推動直屬高校黨委對二級單位黨組織開展巡察工作，讓巡視利劍作用不斷彰顯。六是狠抓突出問題專項治理和重點整治群眾身邊腐敗“蠅貪”，堅決整治侵害群眾利益的不正之風，嚴肅查處“微腐敗”問題。七是由嚴格執(zhí)行黨風廉政建設責任制，到嚴格貫徹落實高校全面從嚴治黨黨委“主體責任”和紀委“監(jiān)督責任”，推動全面從嚴治黨責任落到實處。在這個階段，高校在新時代的反腐倡廉實踐中持之以恒正風肅紀，深入推進反腐敗斗爭，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”，營造風清氣正的良好政治生態(tài)和育人環(huán)境效果顯著，為加快教育現(xiàn)代化、建設教育強國，辦好人民滿意的教育提供堅強保證(見表2)。

表2 2013—2016年教育系統(tǒng)各級紀檢監(jiān)察機關查處案件統(tǒng)計

新時代高校反腐倡廉實踐在取得歷史性成績的同時，高校深入推進全面從嚴治黨依然面臨一些突出問題。根據(jù)中央第八巡視組于2015年10月31日至12月31日對教育部黨組開展的專項巡視所反饋的問題清單來看，有的高校黨組織渙散、紀律松弛；執(zhí)行干部交流、退休等制度不嚴格，有的高校違規(guī)配備干部和管理人員；貫徹中央八項規(guī)定精神不到位，“四風”問題時有發(fā)生；高校設置審批、自主招生、MBA教育等重點領域權力尋租問題突出，一些領導干部利用職權插手學校工程建設、侵占科研經(jīng)費、生活腐化等問題依然存在。[13]2018年3月1日，教育部黨組把往年的“教育系統(tǒng)黨風廉政建設視頻會”改為“教育系統(tǒng)全面從嚴治黨工作視頻會”，從“黨風廉政建設”到“全面從嚴治黨”，這一變化彰顯了新時代教育部黨組推進全面從嚴治黨的堅定決心和意志。

3.2012—2018年高校反腐倡廉的主要特點

黨的十八大以來，高校反腐倡廉發(fā)生歷史性變化和取得歷史性成就，呈現(xiàn)出鮮明的時代特征，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，查處違紀行為力度明顯加大，反腐震懾力度強化。2016年與2011年比較，包括高校在內(nèi)的教育系統(tǒng)立案增長4.3倍，紀律處分人數(shù)增長5.66倍,涉嫌犯罪移送司法機關處理人數(shù)增長2.38倍(見表3)。

表3 2011—2016年教育系統(tǒng)各級紀檢監(jiān)察機關查處案件統(tǒng)計比較

其二，全面從嚴治黨力度空前，紀律建設特別是政治紀律得到強化。黨的十八大以來，高校明顯強化了黨章黨規(guī)黨紀的學習教育，以廉潔自律準則、紀律處分條例、黨內(nèi)政治生活準則和黨內(nèi)監(jiān)督條例為主，把紀律挺在前面，把嚴明政治紀律和政治規(guī)矩擺在首位，堅持黨管意識形態(tài)原則，印發(fā)規(guī)范課堂教學管理制度，強化政治責任，制定和實施了一批條規(guī)，例如制定和實施《高等學校領導班子及領導干部深入解決“四風”突出問題的有關規(guī)定》和《高等學校教師職業(yè)道德規(guī)范》《教育部關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》和《新時代高校教師職業(yè)行為十項準則》等規(guī)定。其三，貫徹落實“八項規(guī)定”精神力度加大，查處力度空前。其四，反腐倡廉制度建設同現(xiàn)代大學治理結構和治理現(xiàn)代化進程密切結合。其五，問責和巡視倒逼高校全面從嚴治黨“兩個責任”得到貫徹落實。其六，高校黨內(nèi)政治文化建設得到加強，教育政治生態(tài)逐步改善，但高校廉潔文化建設和大學生廉潔教育力度減弱。

二、改革開放40年高等學校反腐倡廉的實踐邏輯和主要特點

改革開放40年高校反腐倡廉的實踐邏輯，既與全黨全社會的黨風廉政建設和反腐敗斗爭實踐密切相關，又表現(xiàn)出高等教育子系統(tǒng)固有的實踐特征。

(一)改革開放40年高校違規(guī)違紀現(xiàn)象的發(fā)生和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的演化特征

一般而言，改革開放以來經(jīng)濟體制改革首先從農(nóng)村開始而逐步向城市全面展開，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立發(fā)展和政府管理經(jīng)濟權力的逐步下放以及對外開放的全方位展開，在黨政機關、國有企業(yè)發(fā)生的腐敗大案要案比較多，而在農(nóng)村基層、城市社區(qū)發(fā)生的“微腐敗”現(xiàn)象比較突出。比較而言，改革開放40年來，高校違紀違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生和腐敗現(xiàn)象的演化表現(xiàn)出如下幾個方面的特點。

第一，高校政治問題的發(fā)生呈現(xiàn)螺旋式的周期性。改革開放40年來，高等教育領域違規(guī)違紀現(xiàn)象出現(xiàn)一個周期性變化，即改革開放展開階段違反政治紀律問題比較突出——建構市場經(jīng)濟體制過程中違反廉潔紀律問題比較突出——新媒體信息環(huán)境中違反政治紀律問題和違反意識形態(tài)紀律問題顯現(xiàn)。

第二，高校經(jīng)濟問題的發(fā)生由滯后性演化為同步性。2000年跨世紀之前，高校經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延滯后于社會經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。這就是說，改革開放起步和展開階段，高校作為“象牙塔”之學術圣地很少發(fā)生經(jīng)濟腐敗案件。在市場經(jīng)濟體制逐步建立、高等教育大眾化、高校后勤改革社會化過程中高等教育領域的一些事權運行逐步被市場經(jīng)濟的等價交換原則侵蝕。新世紀之交及其后，高校經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延同社會領域的經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延趨向同步。此后，高等教育領域絕非一片凈土，教育部門也非清水衙門，貪污挪用科研經(jīng)費案件明顯增加，基建工程領域違紀違法行為易發(fā)多發(fā)，權錢交易違規(guī)招生影響惡劣。高等教育領域的經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延由“滯后發(fā)生”演化為“同步發(fā)生”。

第三，高校“四風”問題的發(fā)生往往受到社會“四風”問題的侵蝕。改革開放40年來，高等教育領域出現(xiàn)的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題往往受到黨政機關的形式主義、官僚主義問題和市場經(jīng)濟領域的享樂主義和奢靡之風問題的深刻影響。高等教育領域的學風不正、學術不端問題以及學術生態(tài)污染問題，既與高等教育自身制度體制機制不夠健全完善、高校管黨治黨寬松軟密切相關，又深刻地受到黨內(nèi)政治生態(tài)、國家機構政治生態(tài)和社會政治生態(tài)的影響。

(二)高等教育領域反腐倡廉實踐與黨內(nèi)、國家機構、社會領域的反腐倡廉實踐既有共性又有特殊性

按照系統(tǒng)辯證法的原理，高等教育系統(tǒng)是與社會系統(tǒng)相互影響、相互作用的子系統(tǒng)，高等教育系統(tǒng)受社會大系統(tǒng)的制約。改革開放40年來，高校各級黨組織和紀檢監(jiān)察機關貫徹落實黨中央關于從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭的統(tǒng)一部署，使得高校反腐倡廉實踐呈現(xiàn)出與黨內(nèi)、國家機構和社會領域反腐倡廉實踐的共性特征。同時，高等教育領域的改革發(fā)展歷程又有自身的特殊軌跡和特殊規(guī)律。高校反腐倡廉的實踐邏輯又呈現(xiàn)出如下幾個方面的實踐特征。

第一，高校反腐倡廉專門專責機構變化特征表現(xiàn)為“先后恢復重建——分立設置——合署辦公——職能轉化”的過程。高校反腐倡廉機構的變化既同黨和政府的反腐倡廉機構的變化保持一致，又逐步同現(xiàn)代大學法人治理結構相協(xié)調。在高等教育法規(guī)制度恢復、建立和健全的過程中，經(jīng)歷了高校黨委領導下的校長分工負責制——黨委領導下的校長負責制和部分院校試行校長負責制，例如，1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數(shù)不多的、有權威的校務委員會，作為審議機構。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督?！盵14]在高等教育法治過程中，1998年8月頒行的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制?！备咝｜h委領導下的校長負責制由此成為中國特色現(xiàn)代大學制度的基石。經(jīng)過高等教育制度體制機制改革發(fā)展，高校黨組織的政治權力、校長及其領導的行政職能部門的行政權力、學術委員會或教授委員會的學術權力、教職工的民主權力構成高校內(nèi)部權力結構中的四類權力。在高校內(nèi)部權力結構及其運行機制中，高校內(nèi)部的監(jiān)督權雖然由多個權力主體行使，但高校紀檢監(jiān)察機構及其權力運行具有專門性和專責性，對于高校反腐倡廉實踐具有直接作用。我國大多數(shù)高校直到1994年才實現(xiàn)高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構合署辦公，履行紀檢監(jiān)察兩項職責，在長時期內(nèi)高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構力量比較薄弱。黨的十八大以來，高校紀檢監(jiān)察機構職能轉化才逐步聚焦于監(jiān)督執(zhí)紀問責。高校紀檢監(jiān)察機構職能的實際發(fā)揮狀態(tài)滯后于中央和地方紀檢監(jiān)察機構職能的實際發(fā)揮狀態(tài)，這與高校黨組織屬于黨的基層組織的特性相關。2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》公布實施后，高校紀檢監(jiān)察體制改革又面臨新的轉折。

第二，高校反腐倡廉頂層設計和主題變化特征。高校反腐倡廉頂層設計表現(xiàn)為“單一性聚焦→體系性展開→整體性和重點性推進”的特征?？疾旄母镩_放40年來高校反腐倡廉的歷程可以發(fā)現(xiàn)，高校反腐倡廉實踐在20世紀由審查違反政治紀律案件和平反冤假錯案開始，到20世紀90年代形成高校反腐倡廉“三項工作”格局，直到2005年后高校開始逐步向建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系邁進，并與中國特色現(xiàn)代大學制度相協(xié)調進行頂層設計和統(tǒng)籌推進。黨的十八大以來，高校反腐倡廉實踐既呈現(xiàn)出全面從嚴治黨整體推進，又體現(xiàn)出以貫徹落實中央八項規(guī)定精神為切入口的重點突破特征。由此，高校反腐倡廉頂層設計的主題也發(fā)生了歷史性變化，這就是20世紀80年代高校強化黨風建設和嚴肅黨紀；到20世紀90年代，高校大力推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭；再到21世紀00年代，高校強化反腐倡廉建設；直到新時代，形成高校全面從嚴治黨的鮮明主題。2018年3月1日，教育部黨組把往年的“教育系統(tǒng)黨風廉政建設視頻會”改為“教育系統(tǒng)全面從嚴治黨工作視頻會”，高校反腐倡廉實踐的主題擴展了外延。

第三，高校反腐倡廉實踐目的和手段變化特征。20世紀80—90年代的高校反腐倡廉實踐的目的定位在保障高等教育堅定正確的政治方向。2008年高校反腐倡廉的目標定位是“兩個服務”，即，堅持圍繞高等教育事業(yè)科學發(fā)展大局，為高等教育改革發(fā)展保駕護航，為高等教育事業(yè)的健康發(fā)展服務，為高校人才隊伍的健康成長服務。進入新時代，高校反腐倡廉的目標定位是必須持續(xù)加強黨風廉政建設和反腐敗工作力度，用最堅決的態(tài)度減少腐敗存量，用果斷的措施遏制腐敗增量，不斷凈化教書育人環(huán)境，形成風清氣正的教育政治生態(tài)和育人環(huán)境，推進高等教育事業(yè)科學發(fā)展、健康發(fā)展。改革開放以來高校反腐倡廉的實踐內(nèi)容特點呈現(xiàn)出：20世紀80年代強化政治紀律，1992—2012年高校強化廉潔紀律，新時代高校強化“六類紀律”特別是政治紀律和政治規(guī)矩、組織紀律和意識形態(tài)工作責任。改革開放40年來，高校反腐倡廉手段變化特點呈現(xiàn)出：1980—1992年注重劃清階級界限；1992—2012年注重幫助黨員干部教師劃清法律底線；2012年以來注重紀嚴于法、紀法分開、紀在法前、紀法銜接和運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。

第四，高校反腐倡廉動力和效果變化特征。改革開放40年來高校反腐倡廉持續(xù)把改革創(chuàng)新作為根本動力。同時，在不同的歷史階段，高校反腐倡廉動力又有所變化。在改革開放起步和展開階段，高校反腐倡廉實踐是基于高等教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部動力；在改革開放深化階段，隨著高等教育大眾化進程的加快，高校之間的競爭日益激烈，高校之間的競爭壓力又成為各高校反腐倡廉的動力；進入新時代，高校反腐倡廉的動力在于黨中央全力推進全面從嚴治黨的實踐，外部壓力和內(nèi)部動力相互轉換。改革開放40年來高校反腐倡廉實踐的效果也發(fā)生了歷史性變化。在改革開放起步和展開階段，高校反腐倡廉效果明顯，高校廣大干部教師潛心教學科研事業(yè)和管理工作，很少發(fā)生經(jīng)濟類腐敗現(xiàn)象;在改革開放深化階段，高校反腐倡廉實踐效果平穩(wěn)進展，保障了高等教育事業(yè)的健康發(fā)展和高層次人才的培養(yǎng);在全面深化改革階段，高校反腐倡廉實踐效果發(fā)生歷史性變化，黨的十八大以來高校反腐倡廉實踐取得歷史性成就。

三、改革開放40年高等學校反腐倡廉的基本經(jīng)驗和理論思考

考察改革開放40年高校反腐倡廉的實踐歷程，探究高校反腐倡廉的實踐邏輯和特征，其目的是為了進一步總結改革開放40年高校反腐倡廉的基本經(jīng)驗并作出一些理論反思，試圖揭示一些帶有規(guī)律性的理論結論。

(一)改革開放40年高校反腐倡廉的基本經(jīng)驗

改革開放40年高校反腐倡廉的實踐歷程表明，在中國高等教育領域開展反腐倡廉工作必須堅持如下六條基本經(jīng)驗。

第一，必須堅持黨的領導的全面性。必須始終堅持中國共產(chǎn)黨對高校反腐倡廉的絕對領導,落實黨委領導下的校長負責制，強化黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，全面落實高校反腐倡廉的責任制，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”。

第二，必須堅持紀律建設的嚴格性。為切實避免要么是“好同志”要么是“階下囚”的情況發(fā)生，必須加強高校黨的紀律建設特別是嚴格執(zhí)行政治紀律，用黨的紀律建設引領校紀校規(guī)建設，聯(lián)系高校實際切實貫徹執(zhí)行監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。

第三，必須堅持依規(guī)依法的規(guī)范性。汲取“文化大革命”后平反冤假錯案的經(jīng)驗教訓，必須堅持在黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)的軌道上開展高校反腐倡廉工作，以執(zhí)行力保證制度“長牙”、紀律“帶電”；不搞群眾運動，但要依靠群眾的支持和參與。

第四，必須堅持權力制約的有效性。為了加快形成高校內(nèi)部的政治權力、行政權力、學術權力、師生員工民主權力之間的監(jiān)督制約機制，必須加強高校黨內(nèi)監(jiān)督和落實依法治教有機結合起來，完善現(xiàn)代大學治理結構特別是高校內(nèi)部權力運行的監(jiān)督制約機制，從根本上解決“不能腐”問題和形成“不能腐”的有效機制。

第五，必須堅持廉潔教育的廣泛性。汲取市場經(jīng)濟發(fā)展過程中“腐敗亞文化”侵蝕和滲透高校校園的教訓，必須把強化廉潔教育與社會主義核心價值觀培育結合起來，典型示范和警示教育相結合，加強校園廉潔文化建設，為實現(xiàn)“不想腐”提供基本路徑。

第六，必須堅持專門機關的權威性。汲取改革開放起步和展開階段高校紀檢監(jiān)察隊伍力量薄弱、能力不夠的教訓，必須加強高校紀檢監(jiān)察機關建設，規(guī)范紀檢監(jiān)察職權和職責、地位和作用，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察工作人員素質的政治化和專業(yè)化，打造紀檢監(jiān)察工作“鐵軍”。

(二)改革開放40年高校反腐倡廉的理論思考

改革開放40年來，高等教育領域反腐倡廉實踐與黨內(nèi)、國家機構、社會領域的反腐倡廉實踐既有共性又有特殊性。其共性取決于社會基本矛盾，也就是說宏觀的經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)和社會系統(tǒng)對高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的腐敗和反腐敗實踐都會產(chǎn)生影響，其中尤其是初級階段的社會主義社會的基本國情、社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化、新時代社會主要矛盾的轉化對高校的腐敗和反腐敗都會產(chǎn)生深刻的影響。同時，其特殊性取決于高等教育改革發(fā)展與社會發(fā)展之間的特殊矛盾。高等教育領域的主要矛盾是建設社會主義現(xiàn)代化強國、促進人的全面發(fā)展、人民群眾對高質量高等教育的需求與高等教育發(fā)展(高校治理發(fā)展)不平衡、不充分之間的矛盾。一方面，人民群眾對高質量高等教育的需求日益增長，推動高校特別是中管高校規(guī)模擴張，高校內(nèi)部治理日益復雜化(包括社會化、市場化)；另一方面，高等教育治理存在諸多短板或漏洞。由此引發(fā)市場經(jīng)濟領域的物質利益交換原則對高校治理、高質量高等教育改革和發(fā)展的侵蝕。在這個主要矛盾中，矛盾的主要方面在于高等學校治理存在諸多短板或漏洞(見圖2)。

圖2 高等教育領域的主要矛盾和矛盾的主要方面與高校反腐倡廉實踐之間的關系示意圖

從2017年6月公布的第十八屆中共中央巡視中央管理的高等學校反饋的情況看，高校普遍存在的共性問題有：財務和資產(chǎn)管理，校辦企業(yè)管理，附屬醫(yī)院管理，合作辦學管理，后勤基建維修管理，招標采購和教材采購管理，工程建設和項目管理，科研經(jīng)費和專項經(jīng)費管理，招生錄取管理，重要崗位和重點領域等廉潔風險存在、較高或者突出；其中與經(jīng)濟市場聯(lián)系密切的校辦企業(yè)廉潔風險突出，腐敗易發(fā)多發(fā)。而這些問題的存在又與大學內(nèi)部治理結構和治理體系不完善密切相關，其中尤其是高校黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨等方面存在的問題比地方更嚴重,高校黨委領導下的校長負責制落實不到位，個別高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構形同虛設。因此，解決這些共性問題和突出問題主要依賴于健全和完善中國特色現(xiàn)代大學制度和高校內(nèi)部治理體系。

對社會的基本矛盾、主要矛盾轉化和高等教育領域的主要矛盾的分析表明，在新時代高校廉潔風險防控的總邏輯是：一方面，必須根據(jù)經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)和社會系統(tǒng)對高等教育系統(tǒng)的深刻影響，認真貫徹落實黨中央關于全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭的統(tǒng)一部署，進一步強化高校的反腐倡廉建設；另一方面，又要立足于現(xiàn)代大學制度，強化現(xiàn)代大學內(nèi)部治理結構和治理體系現(xiàn)代化建設，按照政治權力、行政權力、學術權力、民主權力各自的特點和相互協(xié)調運行的機制，強化校內(nèi)外監(jiān)督權對“四類權力”運行的制約(見圖3)。

圖3 高校黨風廉潔風險防治邏輯示意圖

首先，在高校政治權力運行過程中，必須加強黨對高校的全面領導，發(fā)揮高校黨組織的全面領導作用。按照全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，強化高校黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任落實，在高校采取思想建黨和制度治黨、以德治黨和依規(guī)治黨有機結合、同向發(fā)力同時發(fā)力的措施，著力加強高校黨內(nèi)政治生活、政治文化和政治生態(tài)建設。其次，健全高校黨委領導下的校長負責制和高校法人治理結構，規(guī)范行政權力的運行。再次，高校學術權力的運行應當回歸知識創(chuàng)造、傳播和轉化的本色，為培養(yǎng)大批高層次的創(chuàng)造性專門人才服務。最后，尊重教職工的民主權利和做實教職工代表大會的民主監(jiān)督作用。高校紀檢監(jiān)察機構應當協(xié)助高校黨委統(tǒng)籌協(xié)調黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、學術監(jiān)督、民主監(jiān)督的合力作用，加快推進高校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程，早日實現(xiàn)高校廉潔目標。