中國(guó)國(guó)家公園的邊界、分區(qū)和土地利用管理
——來自自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的啟示

何思源,蘇 楊,閔慶文,*

1 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所, 北京 100101 2 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心管理世界雜志社, 北京 100013

中國(guó)建立國(guó)家公園體制并以此為契機(jī)明確保護(hù)地體系,旨在提高保護(hù)效率,是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的具體途徑之一,是關(guān)系到綠色發(fā)展的要?jiǎng)?wù)。這一保護(hù)地體系的重構(gòu)和管理是一個(gè)在空間上調(diào)配資源的過程。國(guó)家公園在空間上的邊界劃分涉及到利益分配,功能區(qū)劃涉及到保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)依托原有多類型保護(hù)地,但籠統(tǒng)的繼承原有邊界和分區(qū)既不符合生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)目標(biāo),也會(huì)忽略現(xiàn)有土地利用方式對(duì)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。作為實(shí)現(xiàn)土地利用空間管制的前提,國(guó)家公園邊界和區(qū)劃需要從區(qū)域整體入手,統(tǒng)籌自然生態(tài)保護(hù)和資源利用,規(guī)定可行的土地利用方式、限制不可行的土地利用方式進(jìn)入[1]。因此,形成一套國(guó)家公園邊界劃分和內(nèi)部功能分區(qū)的理論體系指導(dǎo)實(shí)踐很有必要。

當(dāng)今的自然保護(hù)理念關(guān)注生態(tài)整體性和生物多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)健康[2]。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)理論依據(jù)由島嶼生物地理學(xué)向景觀生態(tài)學(xué)發(fā)展,由關(guān)注單個(gè)保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)向保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展[3]。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)在分區(qū)上遵循人與生物圈提出的三圈劃分,并根據(jù)保護(hù)目標(biāo)和社區(qū)發(fā)展需求對(duì)三區(qū)內(nèi)涵不斷深化。較之自然保護(hù)區(qū)比較明確的理論和技術(shù)發(fā)展脈絡(luò),風(fēng)景名勝區(qū)作為我國(guó)自然保護(hù)地的重要組成部分,其規(guī)劃突出管理目標(biāo)的綜合性,也因?yàn)槔娣峙鋷砀鼮槊舾械倪吔鐔栴}[4]。

對(duì)照世界自然保護(hù)聯(lián)盟自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)自然保護(hù)區(qū)類似于第I類嚴(yán)格保護(hù)區(qū)[5-6],風(fēng)景名勝區(qū)類似于第II類國(guó)家公園[7]。因此,可以分別從兩者的區(qū)劃理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尋求對(duì)實(shí)現(xiàn)核心保護(hù)目標(biāo)與發(fā)展游憩等服務(wù)的規(guī)劃方法；同時(shí),為實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與利用的平衡,需要借鑒兩者對(duì)包括社區(qū)土地利用在內(nèi)的邊界利益相關(guān)方管理經(jīng)驗(yàn)。

綜上,本文對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)這兩類法定保護(hù)地實(shí)現(xiàn)土地利用空間管制的邊界和區(qū)劃理論與實(shí)踐技術(shù)發(fā)展進(jìn)行梳理,突出我國(guó)開展實(shí)踐時(shí)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和技術(shù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上,針對(duì)兩種保護(hù)地在規(guī)劃中的指標(biāo)選擇、評(píng)估、邊界問題等關(guān)鍵問題上的異同,結(jié)合國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展研究,提出一個(gè)基于適應(yīng)性區(qū)劃的國(guó)家公園土地利用空間管制思路。

1 自然保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)理論和實(shí)踐

1.1 自然保護(hù)區(qū)面積和邊界設(shè)定的理論依據(jù)與實(shí)踐技術(shù)

20世紀(jì)70年代,自然保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)根據(jù)島嶼生物地理學(xué)均衡理論、種-面積關(guān)系[8-10]和群落生態(tài)學(xué)提出了關(guān)于面積、形狀、排列等六個(gè)原則[11],并在此之后產(chǎn)生了關(guān)于面積與保護(hù)效率的SLOSS(Single Large Or Several Small)辯論,得到了一定共識(shí)[12]。20世紀(jì)80年代以來,針對(duì)上述經(jīng)典原則缺乏對(duì)防止物種滅絕所需面積的考慮和對(duì)特有種的保護(hù),產(chǎn)生了基于種群生態(tài)學(xué)的種群生存力分析(Population Viability Analysis, PVA)來計(jì)算最小可存活種群(Minimum Viable Population, MVP)[13]。之后,景觀生態(tài)學(xué)的發(fā)展使得自然保護(hù)區(qū)被看作由生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成的廊道、斑塊和本底的景觀組分。最優(yōu)自然保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)應(yīng)由大型自然植被斑塊作為本底,由分散其中的小斑塊或廊道補(bǔ)充成為踏腳石[14]?！鞍邏K-鑲嵌體”理論認(rèn)為景觀尺度上大鑲嵌體(如保護(hù)區(qū))應(yīng)當(dāng)能夠維持其中生態(tài)系統(tǒng)斑塊相對(duì)穩(wěn)定[15],斑塊為“最小可存活斑塊種群”,鑲嵌體最小面積作為保護(hù)區(qū)[16]。

在我國(guó),徐基良等將影響自然保護(hù)區(qū)面積的因素分為自然因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素[17]。自然因素主要是保護(hù)對(duì)象差異性,社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素則復(fù)雜、靈活、多樣,使得保護(hù)區(qū)面積確定存在經(jīng)驗(yàn)數(shù)字。這種經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)建立在對(duì)大量自然保護(hù)區(qū)分布和面積影響因子的量化上,特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素[18]。

在自然保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)實(shí)踐中,有研究者認(rèn)為保護(hù)區(qū)有三種邊界[19],分別為管理邊界,即法定邊界；生成邊界,人們對(duì)管理邊界的反應(yīng)引起的棲息地變化而產(chǎn)生的邊界；自然邊界,即生態(tài)學(xué)邊界,邊界可以通過地面或航測(cè)調(diào)查確定[13]。如果生成邊界在管理邊界之內(nèi),則保護(hù)區(qū)已受到人為活動(dòng)嚴(yán)重干擾,如果在管理邊界之外則保護(hù)效果較好。

自然保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)技術(shù)已經(jīng)成為土地利用決策的分支之一。20世紀(jì)70、80年代,線性規(guī)劃被用來解決在成本最小化這一約束條件下分配土地以實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)物種豐富度最高的目標(biāo),尋找合適的幾何計(jì)算成為設(shè)計(jì)重點(diǎn)[20]。后來,保障多樣性成為研究熱點(diǎn),生態(tài)異質(zhì)性(ecological heterogeneity)理論和景觀生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為復(fù)雜生境可以提供更豐富的生態(tài)位,資源開發(fā)潛能更大,所以在多樣化的景觀上設(shè)置保護(hù)區(qū)可以最大程度保護(hù)物種豐富度[2-21]。除了單個(gè)保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì),如何將各個(gè)保護(hù)區(qū)納入保護(hù)網(wǎng)絡(luò)也是保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)考慮的重點(diǎn)[22]。

1.2 自然保護(hù)區(qū)的功能區(qū)劃理論與技術(shù)

在功能區(qū)劃上,我國(guó)一般遵循國(guó)際人與生物圈計(jì)劃建議的基于保護(hù)對(duì)象的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三分法,但對(duì)于具體管理目標(biāo)的認(rèn)知是動(dòng)態(tài)發(fā)展的,特別是對(duì)核心區(qū)與實(shí)驗(yàn)區(qū)的內(nèi)涵。

在20世紀(jì)80年代,王獻(xiàn)溥根據(jù)保護(hù)目的提出三區(qū)應(yīng)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)演化和人為活動(dòng)的干預(yù)程度而區(qū)分[13]；舒永忠[23]提出為三區(qū)設(shè)立功能小區(qū),并設(shè)立外圍緩沖區(qū)(生活文化區(qū))供管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厝罕姾陀慰突顒?dòng),提出旅游區(qū)應(yīng)融景于自然,市鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。進(jìn)入90年代,徐嵩齡從資源經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)三區(qū)定義進(jìn)行了細(xì)化,提出以是否需要獲取經(jīng)濟(jì)利益區(qū)分實(shí)驗(yàn)區(qū)與其他兩區(qū),可將實(shí)驗(yàn)區(qū)命名為“保護(hù)性經(jīng)營(yíng)區(qū)”或“經(jīng)營(yíng)區(qū)”,但三區(qū)仍應(yīng)當(dāng)在生態(tài)景觀上相對(duì)一致[6]。翟惟東和馬乃喜認(rèn)為[24],核心區(qū)也是包含一定文化多樣性和自然資源傳統(tǒng)利用方式的保護(hù)區(qū)域,考慮到特殊生境(對(duì)干擾)的需求,可以允許符合保護(hù)目的的低強(qiáng)度人類活動(dòng)。

事實(shí)上,三區(qū)定邊原則由于其管理目標(biāo)差異而不同,相關(guān)研究不多。徐嵩齡針對(duì)野生動(dòng)物類自然保護(hù)區(qū)提出的分區(qū)邊界原則,在一定程度上反映了不同原則的相對(duì)科學(xué)和嚴(yán)格程度[3](表1)。

表1 自然保護(hù)區(qū)“三區(qū)”邊界的界定原則

從表1中可以看出,從核心區(qū)到實(shí)驗(yàn)區(qū),生物學(xué)和生態(tài)學(xué)理論依據(jù)減弱。由于廣義緩沖區(qū)(包括實(shí)驗(yàn)區(qū))是核心區(qū)重要的對(duì)外交流和抗干擾區(qū)域,對(duì)緩沖區(qū)的設(shè)計(jì)討論增多。緩沖地帶兼具公益功能與經(jīng)濟(jì)效益,如生態(tài)緩沖與保護(hù)、教育科研、服務(wù)社區(qū),因此,在規(guī)劃上不但需要考慮生態(tài)學(xué)特征,更受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)原則[24](表2)。

在自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃實(shí)踐中,基于空間差異性的分區(qū)是常用方法。在確定最小面積的基礎(chǔ)上,根據(jù)生物多樣性空間分異規(guī)律,制定指標(biāo)體系,采用空間聚類指標(biāo)疊加方式判斷生物和生態(tài)系統(tǒng)屬性的空間差異性從而形成分區(qū)。該方法要求必須選擇合適的分析尺度,如單元網(wǎng)格或自然景觀單元；指標(biāo)體系必須有明確的自然保護(hù)意義,空間分布規(guī)律明顯且相互獨(dú)立。同時(shí),要設(shè)定有層次與可操作的判別標(biāo)準(zhǔn),特別是判別緩沖區(qū)內(nèi)外邊界,以明確核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的范圍[25-27]。隨著3S技術(shù)的發(fā)展和普及,基于計(jì)算機(jī)輔助決策的功能區(qū)劃愈加客觀和合理,方法也趨于多樣化[28-29]。表3根據(jù)文獻(xiàn)[28]和[29]對(duì)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃分主要方法予以總結(jié),具體分析可參閱文獻(xiàn)。

表2 自然保護(hù)區(qū)“三區(qū)”功能的設(shè)定原則

表3 不同類型保護(hù)區(qū)和具體功能區(qū)的區(qū)劃方法

研究者指出,不同方法對(duì)資源利用與保護(hù)對(duì)象的分析存在差異,在實(shí)踐中各類方法不一定截然分開[28],并且能夠通過物種分布模型、系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃模型軟件予以實(shí)現(xiàn)。但是,目前保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃方法仍存在問題,包括重個(gè)體不重棲息地,缺乏對(duì)生態(tài)屬性的評(píng)估；重單個(gè)區(qū)域劃分,缺乏功能分區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；各個(gè)方法存在參數(shù)界定問題等[29],針對(duì)這些問題出現(xiàn)了基于生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性彈性機(jī)制的有機(jī)分區(qū)方法,通過生態(tài)價(jià)值差異進(jìn)行土地單元?jiǎng)澐諿29]。

事實(shí)上,對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和本地資源的全面調(diào)查和認(rèn)識(shí)是進(jìn)行分區(qū)實(shí)踐的前提。研究者指出,目前保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)仍存在與國(guó)際慣例脫節(jié)等問題[28,30],導(dǎo)致分區(qū)管理實(shí)踐難以協(xié)調(diào)保護(hù)與資源利用[31],比如,有些保護(hù)對(duì)象不適合三區(qū)劃分,有些地區(qū)居民搬遷不符合生態(tài)系統(tǒng)管理需求,廊道規(guī)劃忽視土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理等問題,都會(huì)導(dǎo)致土地利用空間管制失效。

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)外邊界也需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)目標(biāo)變動(dòng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整,但不能以滿足短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而隨意調(diào)節(jié)[32]。黎國(guó)強(qiáng)等提出一個(gè)邊界調(diào)整流程,通過對(duì)保護(hù)區(qū)生物屬性和生態(tài)關(guān)鍵地段的識(shí)別,確定保護(hù)區(qū)限制開發(fā)內(nèi)容和可開發(fā)利用資源；通過功能區(qū)劃結(jié)果適宜性評(píng)價(jià)確定保護(hù)區(qū)自然與人類需求之間功能和結(jié)構(gòu)的適宜性；再結(jié)合保護(hù)區(qū)資源特點(diǎn)和利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況,進(jìn)行功能分區(qū)資源利用模式的格局和優(yōu)化調(diào)整[33]。

2 風(fēng)景名勝區(qū)的邊界和功能區(qū)劃

2.1 風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)模和邊界

風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)為綜合資源保護(hù)、旅游發(fā)展和居民社會(huì)發(fā)展,總體規(guī)劃原則是保障景源特征及其生態(tài)環(huán)境完整性,歷史文化與社會(huì)的連續(xù)性,地域單元的相對(duì)獨(dú)立性,保護(hù)、利用、管理的必要性與可行性。其規(guī)劃理論主要依托保護(hù)生物學(xué)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論,涉及綜合自然地理學(xué)、土地資源學(xué)以及生態(tài)美學(xué),從而支持對(duì)邊界的生態(tài)含義和管理權(quán)限層面的認(rèn)知和劃定。盡管有保護(hù)生物學(xué)理論依據(jù),但從技術(shù)層面出發(fā),目前風(fēng)景名勝區(qū)劃界基本以景源為導(dǎo)向,主觀性強(qiáng),突出視覺景觀含義,各有利弊[34](表4)。

表4 風(fēng)景名勝區(qū)邊界劃定技術(shù)方法

在上述方法基礎(chǔ)上,有學(xué)者提出了基于要素的邊界劃定方法。余彥俊[35]根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)基礎(chǔ)資料調(diào)查類別表提出包括自然和人文因素在內(nèi)的邊界劃定要素表,并從資源保護(hù)層面、管理權(quán)限層面和人類行為控制層面進(jìn)行權(quán)重賦值,采用空間疊加方法得到綜合要素的重要性和敏感性等級(jí)空間分布圖,結(jié)合土地利用現(xiàn)狀圖以及適宜的地形線,形成閉合的邊界線。與此類似,胡一可認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)邊界劃定的核心問題是社區(qū)協(xié)調(diào)不足,提出了基于自然要素、人文要素和調(diào)整要素的空間分析方法,充分考慮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素[36]。

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)的功能分區(qū)

風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)在可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)規(guī)劃、景觀生態(tài)學(xué)等理論支持下開展。在實(shí)踐中,分區(qū)并不固定,而是由特別保護(hù)、風(fēng)景游賞、旅游服務(wù)、發(fā)展控制等具體管理目標(biāo)決定,在原則上保證同一區(qū)內(nèi)具有景觀一致性,功能一致性和自然、人文、線狀等單元界限的大致完整性。

風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)按照國(guó)家規(guī)范分為六大類(表5)。這是一個(gè)保護(hù)、利用和管理混合定義的分區(qū)體系,難以看出與所謂 “核心景區(qū)”的關(guān)系,也看不出明確的保護(hù)目標(biāo)。所以,有學(xué)者認(rèn)為功能分區(qū)、景區(qū)劃分和保護(hù)區(qū)劃同時(shí)存在而分別開展是風(fēng)景名勝區(qū)管理區(qū)劃的一個(gè)弊端[36]。

在此基礎(chǔ)上學(xué)者提出了其他分區(qū)方案(表5),有的與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)類似,如謝凝高[37]。類似的,王云提出建立大區(qū)加次區(qū)形式[36],值得注意的是提出戶外游憩區(qū)在土地權(quán)屬方面常需要共同使用或托管等方式短期解決；服務(wù)管理區(qū)涵蓋風(fēng)景區(qū)內(nèi)重要城鎮(zhèn)或高強(qiáng)度開發(fā)的區(qū)域,而一般控制區(qū)管理風(fēng)景區(qū)內(nèi)不屬于其他任何分區(qū)的陸地與水域,控制新的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)以供后人資源利用。這兩種仍是資源類型標(biāo)準(zhǔn)和管理目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的混合。

相對(duì)而言,標(biāo)準(zhǔn)比較統(tǒng)一的是楊銳提出以資源利用強(qiáng)度為出發(fā)點(diǎn)的四大功能區(qū)[38]。束晨陽認(rèn)為[39],考慮到世界范圍內(nèi)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)將保護(hù)對(duì)象由視覺景觀拓展到到生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù),核心景區(qū)的劃定應(yīng)參照生物圈保護(hù)區(qū)分區(qū)模式,劃分游覽活動(dòng)次區(qū)和生態(tài)保護(hù)次區(qū)。這一分區(qū)更為強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù),并提出調(diào)整土地利用以達(dá)到分區(qū)目標(biāo)。

表5 風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)框架*

*根據(jù)管理目標(biāo)各分區(qū)大致對(duì)應(yīng)

在技術(shù)手段上,分區(qū)以生態(tài)敏感性分析和景源評(píng)價(jià)分析為主。生態(tài)敏感性分析關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)本底條件,根據(jù)區(qū)域生態(tài)狀況,選擇生態(tài)敏感因子進(jìn)行等級(jí)化、數(shù)量化,對(duì)不同土地利用類型方式施以權(quán)重,最終進(jìn)行因子疊加得到綜合敏感度,再根據(jù)保護(hù)力度、開發(fā)強(qiáng)度等管理目標(biāo)進(jìn)行功能分區(qū)。景源評(píng)價(jià)分析綜合評(píng)價(jià)風(fēng)景資源類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、組合和功能,主要涉及風(fēng)景資源本身、區(qū)位條件和區(qū)位特征等三方面。評(píng)價(jià)使用指標(biāo)層次體系進(jìn)行權(quán)重分析,使用模型計(jì)算評(píng)價(jià)分值,進(jìn)而劃分評(píng)價(jià)等級(jí)[40]。景源評(píng)價(jià)分為特級(jí)到四級(jí)共五個(gè)等級(jí)[41],風(fēng)景資源價(jià)值和保護(hù)力度逐漸減弱而開發(fā)強(qiáng)度逐漸增大,并對(duì)應(yīng)相應(yīng)分區(qū)(表6)。在實(shí)踐中,生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)與景源評(píng)價(jià)相結(jié)合,并參考邊界涉及到的地形、生態(tài)和建成物界限,統(tǒng)籌進(jìn)行分區(qū)。

3 國(guó)家公園邊界和區(qū)劃的思考

3.1 中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)邊界與功能區(qū)劃研究進(jìn)展

當(dāng)前,國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)中邊界與功能區(qū)劃尚無技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)區(qū)一般建立在現(xiàn)有多類型保護(hù)地基礎(chǔ)上,其邊界確定是原有保護(hù)地邊界、區(qū)劃和現(xiàn)實(shí)生態(tài)完整性等的協(xié)同考量。

相對(duì)而言,試點(diǎn)區(qū)根據(jù)國(guó)家公園保護(hù)、科研、教育、游憩與社區(qū)發(fā)展等功能開展的分區(qū)規(guī)劃實(shí)踐更為普遍。研究者總結(jié)發(fā)現(xiàn)[42],由于缺乏國(guó)家公園總體規(guī)劃頂層設(shè)計(jì),各試點(diǎn)區(qū)功能分區(qū)在名稱、數(shù)量、面積比例等方面存在差異,在功能分區(qū)是否與原有保護(hù)地分區(qū)進(jìn)行銜接上處理不同,既反映了各試點(diǎn)區(qū)人地關(guān)系不同特征,也反映了進(jìn)行保護(hù)地空間整合和管理整合的復(fù)雜性。

表6 景源評(píng)價(jià)等級(jí)與分區(qū)的對(duì)應(yīng)

總體而言,保護(hù)、游憩和傳統(tǒng)利用無論分區(qū)名稱及個(gè)數(shù)如何,均是土地管理重點(diǎn)?？梢?目前國(guó)家公園功能區(qū)劃沒有脫離自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝功能區(qū)劃所提出的分區(qū)類型和管理目標(biāo),關(guān)鍵問題在于如何形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),一方面借鑒自然保護(hù)區(qū)生態(tài)學(xué)與生物學(xué)理論和實(shí)踐技術(shù),保證保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面學(xué)習(xí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃中重視人地關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài),以及風(fēng)景名勝區(qū)景觀資源評(píng)價(jià)和綜合要素考量,形成多功能分區(qū)并進(jìn)行土地利用管理。對(duì)此,研究者開始從國(guó)家公園體制建設(shè)層面與試點(diǎn)層面進(jìn)行功能分區(qū)與實(shí)現(xiàn)路徑的探討。

在體制建設(shè)層面上[43],研究者綜合現(xiàn)有試點(diǎn)實(shí)踐與自然保護(hù)地規(guī)劃經(jīng)驗(yàn),從資源、生態(tài)、人類活動(dòng)、管理程度、管理目標(biāo)等綜合因子出發(fā)提出嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、科普游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū),以及承擔(dān)生物走廊、帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展等功能的協(xié)調(diào)控制區(qū)；提出基礎(chǔ)指標(biāo)、衍生指標(biāo)與結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo),以基礎(chǔ)指標(biāo)評(píng)價(jià)進(jìn)行功能區(qū)劃,集成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)產(chǎn)生衍生指標(biāo)進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)級(jí)別分化,以結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行合理性評(píng)估。這一指標(biāo)體系構(gòu)建考慮了土地利用、土地權(quán)屬等空間管控難點(diǎn)。相對(duì)地,對(duì)生態(tài)完整性和原真性不夠突出,將保護(hù)對(duì)象與資源使用對(duì)象相混淆,指標(biāo)依據(jù)較為復(fù)雜。

在試點(diǎn)區(qū)實(shí)踐層面上,根據(jù)不同生態(tài)本底狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件,研究者從不同角度提出了分區(qū)原則和方法。針對(duì)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的生態(tài)安全重要性,研究者采用資源評(píng)估方法[44],選取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、重要物種潛在生境、生態(tài)敏感性以及生態(tài)壓力來構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,以生態(tài)保護(hù)為核心目標(biāo),兼顧社區(qū)發(fā)展、訪客體驗(yàn)與環(huán)境教育,將黃河源區(qū)劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)與居住和游憩服務(wù)區(qū)。針對(duì)錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的高人口密度特征[45],研究者從協(xié)調(diào)社區(qū)土地利用出發(fā),利用要素疊加方法,強(qiáng)調(diào)與原有保護(hù)地的銜接,提出核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。對(duì)于大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)[46],研究者以野生動(dòng)物棲息地的聯(lián)通與完整為基礎(chǔ),結(jié)合社區(qū)布局與游憩可達(dá)性需求,采用要素疊加法對(duì)四川片區(qū)進(jìn)行功能區(qū)劃,形成核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、科普游憩區(qū)與傳統(tǒng)利用區(qū)。

綜上可見,由于缺乏統(tǒng)一區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn),各試點(diǎn)區(qū)雖然在功能區(qū)劃上都強(qiáng)調(diào)保護(hù)為主,協(xié)調(diào)社區(qū),提供游憩等多樣化服務(wù),顯示出高度類似的分區(qū)名稱與管理目標(biāo),但實(shí)際區(qū)劃角度與區(qū)劃指標(biāo)選擇差異較大,科普游憩類功能在指標(biāo)體系中很少體現(xiàn)?？傮w表現(xiàn)出三個(gè)特征,一是生物學(xué)與生態(tài)學(xué)指標(biāo)是基礎(chǔ),二是人口經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是重要輔助,三是功能區(qū)內(nèi)的土地具體管理尚未有明確方法。

3.2 自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)邊界與區(qū)劃發(fā)展對(duì)國(guó)家公園的啟示

國(guó)家公園邊界設(shè)定與功能區(qū)劃的目的是為了在空間上開展資源有效管理。以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)為先導(dǎo),在有效管理方面,由于缺乏對(duì)國(guó)家公園邊界設(shè)置研究,我們建議從自然保護(hù)區(qū)考量管理績(jī)效的角度思考國(guó)家公園管理邊界的形成。

首先,借鑒社會(huì)影響力,即自然保護(hù)區(qū)的社會(huì)影響和對(duì)公眾的吸引力等。國(guó)家公園具有全民公益性,在設(shè)定邊界時(shí)需要明確其服務(wù)范圍和人群,使國(guó)家公園具有吸引力和可達(dá)性。其次,注意土地有效性,即自然保護(hù)區(qū)土地與其他自然資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)狀況、以及自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)的有效性、合法性和可行性。我國(guó)自然保護(hù)地管理證明,土地權(quán)屬及其管理是資源保護(hù)和利用的關(guān)鍵因素,國(guó)家公園管理邊界的確定應(yīng)尊重社區(qū)土地權(quán)屬及其管理現(xiàn)狀,力求土地利用范圍、方式和強(qiáng)度遵循實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的要求。再次,重視社區(qū)協(xié)調(diào)性,即社區(qū)居民分布、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的矛盾與積極解決方式。國(guó)家公園管理邊界要通過協(xié)調(diào)土地利用來維持和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)完整性,在局部地區(qū)和某些時(shí)間上,有必要從“社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)”的角度評(píng)估人的作用。

從自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)外邊界與風(fēng)景名勝區(qū)邊界確定的原則和方法可見,規(guī)劃建立在對(duì)自然生態(tài)過程與人為活動(dòng)過程在時(shí)空互動(dòng)關(guān)系的認(rèn)知上?；?dòng)越強(qiáng),意味著這一空間內(nèi)人們依賴于自然資源并進(jìn)行人工改造的痕跡越強(qiáng)；互動(dòng)越弱,意味著生態(tài)系統(tǒng)自身的組成、結(jié)構(gòu)、過程和功能等自然表現(xiàn)越強(qiáng),這些互動(dòng)構(gòu)成了景觀的空間異質(zhì)性。由于保護(hù)需要社區(qū)支持而社區(qū)又對(duì)資源存在訴求和依賴,因此與社區(qū)接觸的外邊界是平衡生態(tài)價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的關(guān)鍵地帶。

同樣,國(guó)家公園邊界確定也是利益劃分過程,位置和形態(tài)是兩個(gè)重要方面。國(guó)家公園的邊界,在位置上,是以保護(hù)對(duì)象特征為依據(jù)所確定的范圍和以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依據(jù)的人類活動(dòng)所確定的范圍的外圍線。邊界位置是資源重要性和建設(shè)可行性的雙重考慮。在形態(tài)上,要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的物質(zhì)、能量和信息的流動(dòng),以及人作為生態(tài)系統(tǒng)一部分與其他生物和非生物組分的互動(dòng)強(qiáng)度、范圍和通道。實(shí)現(xiàn)邊界合理,需要在景觀尺度上分析人地互動(dòng)來帶的空間異質(zhì)性,判斷基于自然要素的物理邊界是否可以成為具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至文化心理意義的管理邊界。

功能區(qū)劃實(shí)質(zhì)仍然是確定邊界,從自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)劃理論和實(shí)踐總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn),自然保護(hù)區(qū)以自然保護(hù)地為核心,核心區(qū)的形狀、面積和邊界設(shè)置基本上以自然科學(xué)理論為基礎(chǔ),技術(shù)手段較為嚴(yán)謹(jǐn),但對(duì)人地關(guān)系把握有時(shí)過于死板；緩沖區(qū)界乃至實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍的確定由于涉及到更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素,與風(fēng)景名勝區(qū)邊界依據(jù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素相似。風(fēng)景名勝區(qū)承擔(dān)更為綜合的遺產(chǎn)保護(hù)功能,但由于其更明確地承擔(dān)游覽和開發(fā)功能,在邊界利益上的沖突更為明顯。這些沖突多源自以景觀資源的利用為出發(fā)點(diǎn)而不是以保護(hù)為優(yōu)先。這一點(diǎn)從風(fēng)景資源評(píng)價(jià)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)也能看出：景源價(jià)值評(píng)價(jià)層中沒有直接評(píng)價(jià)物種、種群、生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境本底的指標(biāo)。

因此,主要依托自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)而進(jìn)行建設(shè)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū),涉及到依據(jù)科學(xué)理論對(duì)最重要而核心的保護(hù)區(qū)域重新界定,對(duì)適宜開放科普、游憩、教育、休閑的區(qū)域增加景觀資源價(jià)值評(píng)估,重新確定外圍緩沖區(qū)延伸范圍,注重外邊界上錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)需求的交織與角逐。我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)發(fā)展出生態(tài)敏感性分析,整合了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念,所以國(guó)家公園分區(qū)應(yīng)當(dāng)更明確的關(guān)注生態(tài)完整性的維持和恢復(fù)以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供,更好的利用先進(jìn)的空間分析和保護(hù)區(qū)設(shè)計(jì)算法等技術(shù)途徑,考慮生境類型的稀缺性和獨(dú)特性,識(shí)別顯著性和敏感性,讓空間區(qū)劃支持土地利用管控,真正成為適應(yīng)性管理的一部分。

3.3 中國(guó)國(guó)家公園基于適應(yīng)性區(qū)劃的土地利用管理

基于上述邊界和區(qū)劃總結(jié),以服務(wù)國(guó)家公園管理目標(biāo)為最終目的,我們借鑒自然保護(hù)區(qū)邊界調(diào)整思路,提出一個(gè)國(guó)家公園土地利用管理的適應(yīng)性設(shè)計(jì)過程：根據(jù)國(guó)家公園的概念和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選定保護(hù)地的大致邊界,展開調(diào)研,劃定內(nèi)外邊界,進(jìn)行土地利用管理,適時(shí)評(píng)估,進(jìn)行調(diào)整。而如何利用功能區(qū)劃這一空間管制手段來真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園土地管理目標(biāo),需要回答兩個(gè)方面的問題：一是具體的保護(hù)目標(biāo)是什么,它決定了邊界和功能區(qū)的位置和形狀；二是土地利用的空間管制以什么方式來實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo),它影響著邊界利益的平衡和管理功能的實(shí)現(xiàn)(圖1)。

圖1 基于邊界和功能區(qū)劃的國(guó)家公園土地利用管理的適應(yīng)性設(shè)計(jì)過程Fig.1 An adaptive design procedure for national park land use management based on delineation

對(duì)于第一個(gè)問題,明確保護(hù)目標(biāo),需要確定保護(hù)對(duì)象,保護(hù)緊迫性,保護(hù)主要手段,保護(hù)成效評(píng)估方法,將保護(hù)目標(biāo)具象化為量化指標(biāo)。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)方法(Ecosystem approach),需要注意單一保護(hù)目標(biāo)是否是有效保護(hù),不同保護(hù)目標(biāo)之間有何相互關(guān)系；保護(hù)不但是為了生態(tài)目標(biāo),同時(shí)也可以為了經(jīng)濟(jì)需求和社會(huì)公益而存在[47]。所以,具體的保護(hù)目標(biāo)可以從對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)角度確定,在此之上進(jìn)行邊界和功能區(qū)劃[48]。

代表生態(tài)系統(tǒng)完整性和支持生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)特征,是由可量化的屬性作為性能指標(biāo)反映出來的。所以,確定生態(tài)系統(tǒng)特征,并為之選擇合適的屬性以及性能指標(biāo)(評(píng)價(jià)因子),是進(jìn)行功能區(qū)劃的關(guān)鍵之一。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃參考特征可以作為國(guó)家公園功能區(qū)劃的參考[49]。對(duì)特征的描述性語言需要轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪炕闹笜?biāo)。例如,完整性這一特征,可以由豐富度、種群動(dòng)態(tài)、營(yíng)養(yǎng)級(jí)等屬性來度量；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)特征,可以從演替、生產(chǎn)力、分解、養(yǎng)分維持等屬性來尋找評(píng)價(jià)因子。目前,已有學(xué)者提出了一套的生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的潛在指示因子[50]。

對(duì)于第二個(gè)問題,空間管制是在分區(qū)確定后對(duì)于不同區(qū)域內(nèi)土地利用方式和規(guī)模的管控,以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)為原則,對(duì)人們?cè)诳臻g內(nèi)的行為從對(duì)保護(hù)對(duì)象的影響出發(fā)來進(jìn)行?？臻g管制的實(shí)現(xiàn)要對(duì)禁止、限制和鼓勵(lì)的行為予以界定并形成獎(jiǎng)懲機(jī)制。自然保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)方法為國(guó)家公園土地利用管理提供了思路,提出在考慮保護(hù)核心的基礎(chǔ)上,理解生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)屬性,尊重本土和傳統(tǒng)知識(shí),將自然資源管理納入社會(huì)選擇框架[51],以便在邊界上協(xié)調(diào)利益相關(guān)方,達(dá)到物理邊界與文化、心理邊界的統(tǒng)一。

對(duì)自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的邊界和功能區(qū)劃研究表明,協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護(hù)是確定邊界的目的。對(duì)于資源利用的關(guān)鍵利益相關(guān)方之一——社區(qū)而言,土地權(quán)屬涉及的土地經(jīng)營(yíng)管理問題是保護(hù)地管理最為復(fù)雜的問題之一[48]。在此,我們提出基于保護(hù)地役權(quán)的土地管理制度。

土地權(quán)屬作為一個(gè)權(quán)利束包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和收益處置權(quán)。從我國(guó)自然保護(hù)實(shí)踐來看,對(duì)社區(qū)集體土地使用權(quán)的剝奪,會(huì)導(dǎo)致居民對(duì)土地和資源利用的收益權(quán)喪失[52],因此,需要在自然保護(hù)中保障社區(qū)居民依賴土地的生存權(quán)[53]。研究表明,行政強(qiáng)制性規(guī)定和較低的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往引發(fā)社區(qū)土地利用的負(fù)面生態(tài)效應(yīng)[54]。

隨著《物權(quán)法》的頒布,保護(hù)地役權(quán)開始成為解決社區(qū)土地利用的私人利益與實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的公共利益的制度思考,被認(rèn)為是對(duì)公法性質(zhì)的自然生態(tài)資源法律規(guī)范與生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)充,是具有激勵(lì)性的私法工具[55]。保護(hù)地役權(quán)肇始于美國(guó),廣泛用于自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)[56-59]。我國(guó)學(xué)者從林地、草地、自然資源保護(hù)等方面對(duì)保護(hù)地役權(quán)制度進(jìn)行了研究[60-62],形成了一個(gè)對(duì)于保護(hù)地役權(quán)制度的定義：政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等主體(需役地人)為了環(huán)境資源保護(hù)的目的,與自然資源權(quán)利人(供役地人)協(xié)商,從后者取得土地(供役地)進(jìn)行保護(hù)性管理,并對(duì)“供役地人”出于保護(hù)目的而放棄的收益權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,達(dá)到土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的平衡[54,63 ]。

保護(hù)地役權(quán)的關(guān)鍵在于對(duì)“供役地人”(社區(qū)居民)施加的負(fù)擔(dān)并不是徹底限制所有利用,而是有針對(duì)性地為了達(dá)成保護(hù)目標(biāo)而限制具體活動(dòng)并盡量避免對(duì)其他利用活動(dòng)的干擾[64]。同時(shí),保護(hù)地役權(quán)制度下的激勵(lì)機(jī)制具有多樣性,不限于單一的資金補(bǔ)償,在發(fā)展中國(guó)家為促進(jìn)保護(hù)地社區(qū)生計(jì)發(fā)展提供了制度保障[65]。

因此,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的空間管制,在保護(hù)地役權(quán)在設(shè)計(jì)上可以把握三個(gè)方面：1)土地使用權(quán)或收益權(quán)的細(xì)分；2)保護(hù)行為和限制行為的權(quán)責(zé)明晰；3)資金補(bǔ)償和非資金補(bǔ)償并重。結(jié)合生態(tài)特征與土地權(quán)屬空間分布的功能區(qū)劃,可以將社區(qū)行為管控落實(shí)到空間上,對(duì)保護(hù)目標(biāo)與行為限定實(shí)現(xiàn)可控管理,促進(jìn)國(guó)家公園邊界和區(qū)劃的實(shí)現(xiàn)與調(diào)整。隨著國(guó)家公園試點(diǎn)進(jìn)程推進(jìn),已有試點(diǎn)區(qū)開始嘗試以保護(hù)地役權(quán)方式實(shí)現(xiàn)林地管理[66]。

4 結(jié)論

中國(guó)國(guó)家公園以生態(tài)系統(tǒng)完整性為保護(hù)目標(biāo),兼有多種公益功能,其邊界和功能區(qū)劃是實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的重要手段,需要科學(xué)性和可行性的統(tǒng)一。本文對(duì)以自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為代表的保護(hù)地邊界和功能區(qū)劃進(jìn)行了理論回顧、技術(shù)梳理和實(shí)踐總結(jié)后認(rèn)為,生態(tài)邊界是基礎(chǔ),管理邊界是關(guān)鍵,國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)在充分依據(jù)生物學(xué)、生態(tài)學(xué)等理論基礎(chǔ)上考量利益相關(guān)方利益分享的公平性和可持續(xù)性。因此,國(guó)家公園個(gè)體邊界和內(nèi)部分區(qū)應(yīng)借鑒自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)的基本原則,同時(shí)根據(jù)管理目標(biāo)細(xì)化功能分區(qū)；借鑒風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)踐,注重景觀價(jià)值和歷史文化價(jià)值；考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件特別是土地權(quán)屬及土地開發(fā)利用可能和方式；在氣候變化和區(qū)域長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)等自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)下形成完整的邊界和分區(qū)理論體系。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為在實(shí)踐中,國(guó)家公園的邊界和分區(qū)問題最終需要轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的土地利用方式、規(guī)模和強(qiáng)度的管控問題,在一個(gè)適應(yīng)性邊界區(qū)劃過程中,形成這一有效的土地利用空間管控可以參考以下途徑：

首先,識(shí)別關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)特征,明確可量化屬性并形成評(píng)價(jià)因子,建立評(píng)價(jià)體系并劃分保護(hù)空間與強(qiáng)度;其次,詳細(xì)分析社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等軟性因子對(duì)保護(hù)地劃定的影響,分析人們認(rèn)知層面對(duì)邊界的體驗(yàn),調(diào)整保護(hù)空間和強(qiáng)度;第三,以保護(hù)地役權(quán)等能夠保障利益分享的公平和可持續(xù)的制度對(duì)利益相關(guān)方行為進(jìn)行調(diào)控。