美國大規(guī)模搜索和救援預(yù)案研究與啟示

文/吳大明

美國應(yīng)急管理工作起步較早，也初步形成了較為健全完善的應(yīng)急預(yù)案體系。文本選取《聯(lián)邦響應(yīng)跨部門行動(dòng)預(yù)案》附件C中的第7部分——《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)過程中的大規(guī)模搜救預(yù)案制定和主要內(nèi)容進(jìn)行介紹分析。

美國應(yīng)急管理工作起步較早，在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，已初步形成了較為健全完善的應(yīng)急預(yù)案體系。其中，在現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)方面，通過明晰應(yīng)急現(xiàn)場的各類各項(xiàng)工作的目標(biāo)、內(nèi)容、行動(dòng)流程等，為協(xié)調(diào)高效的現(xiàn)場應(yīng)急工作奠定了基礎(chǔ)。本文通過分析典型美國現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案，為我國應(yīng)急預(yù)案體系的健全完善提供參考借鑒。

應(yīng)急預(yù)案基本分類

一般來說，可簡單將應(yīng)急預(yù)案分為綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案和單項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案4類。而現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案是以綜合應(yīng)急預(yù)案為指導(dǎo)，并以專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)，根據(jù)應(yīng)急現(xiàn)場需求編制的、針對(duì)特定場所區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案。

美國應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)狀

2011 年，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《總統(tǒng)政策令第8 號(hào)》，從國家層面上開啟了應(yīng)急預(yù)案體系的新一輪建設(shè)工作。根據(jù)規(guī)定，國土安全部制定了《國家準(zhǔn)備目標(biāo)》，并提出了防止、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)等5 個(gè)階段的32 項(xiàng)應(yīng)急管理核心能力。隨后，聯(lián)邦應(yīng)急管理署制定實(shí)施了《國家準(zhǔn)備體系》，為落實(shí)《國家準(zhǔn)備目標(biāo)》提供了基礎(chǔ)的方法、資源和工具。在此基礎(chǔ)之上，美國政府逐步出臺(tái)了《國家防止框架》《國家保護(hù)框架》《國家減災(zāi)框架》《國家響應(yīng)框架》《國家恢復(fù)框架》，繼而制定頒布了《聯(lián)邦防止跨部門行動(dòng)預(yù)案》《聯(lián)邦保護(hù)跨部門行動(dòng)預(yù)案》《聯(lián)邦減災(zāi)跨部門行動(dòng)預(yù)案》《聯(lián)邦響應(yīng)跨部門行動(dòng)預(yù)案》《聯(lián)邦恢復(fù)跨部門行動(dòng)預(yù)案》共5 個(gè)跨部門行動(dòng)預(yù)案，全面落實(shí)各方對(duì)實(shí)現(xiàn)32 項(xiàng)核心能力的職責(zé)、目標(biāo)和途徑。

美國應(yīng)急預(yù)案體系框架結(jié)構(gòu)表

2016 年，美國國土安全部制定頒布了《國家預(yù)案體系》，在對(duì)現(xiàn)有預(yù)案梳理分析的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略、行動(dòng)和戰(zhàn)術(shù)共3個(gè)層面，提出了聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案分類，明確了聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案體系的框架，見表所示。

典型聯(lián)邦現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案分析

通過整體分析，可看出聯(lián)邦現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案屬于戰(zhàn)術(shù)預(yù)案層級(jí)，對(duì)于事發(fā)現(xiàn)場具體工作開展，具有重要的指導(dǎo)意義。從預(yù)案建設(shè)發(fā)展演變和框架結(jié)構(gòu)上看，聯(lián)邦現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案體系的形成是基于綜合應(yīng)急預(yù)案體系的搭建，它是各個(gè)綜合和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的重要組成部分，一般以附錄的形式體現(xiàn)在各綜合和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中。因此，選取《聯(lián)邦響應(yīng)跨部門行動(dòng)預(yù)案》附件C 中的第7 部分，即《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)過程中的大規(guī)模搜救預(yù)案制定和主要內(nèi)容作介紹分析。

《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》制定目的

大規(guī)模搜索和救援行動(dòng)的開展，是為了落實(shí)《國家準(zhǔn)備目標(biāo)》的32項(xiàng)應(yīng)急管理核心能力的第24 項(xiàng)，即在災(zāi)害事故發(fā)生后，為需要幫助的遇險(xiǎn)人員提供傳統(tǒng)性質(zhì)和非典型性質(zhì)的搜索和救援，包括挽救人員和動(dòng)物的生命安全，保護(hù)財(cái)產(chǎn)資源，力求在最短的時(shí)間內(nèi)挽救更多的生命。大規(guī)模搜索和救援的關(guān)鍵任務(wù)包 括3 個(gè)：

一是根據(jù)州、地方、部落、地區(qū)和島嶼政府的要求，開展搜救行動(dòng)，尋找和營救遇險(xiǎn)人員；二是在更廣泛的地域空間范圍上，啟動(dòng)各組織機(jī)構(gòu)共同參與的搜索和救援；三是確保國際、國家、區(qū)域和地方的相關(guān)支持隊(duì)伍同步部署，以支持更大規(guī)模搜索和救援工作開展，并為向恢復(fù)工作的逐步開展奠定基礎(chǔ)。

大規(guī)模搜索和救援任務(wù)的目標(biāo)

《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》的任務(wù)目標(biāo)主要有4 個(gè)方面，即：

目標(biāo)1：協(xié)調(diào)國際、國家和地方各層級(jí)搜索和救援隊(duì)伍的行動(dòng)。（支持關(guān)鍵任務(wù)一）

目標(biāo)2：盤點(diǎn)搜索和救援隊(duì)伍力量，及時(shí)開展相關(guān)培訓(xùn)，為持續(xù)搜索和救援行動(dòng)提供后繼力量。（支持關(guān)鍵任務(wù)一、二）

目標(biāo)3：確定、啟動(dòng)和部署支持搜索和救援行動(dòng)開展所需的聯(lián)邦人員和資源。（支持關(guān)鍵任務(wù)一、二）

目標(biāo)4：與受災(zāi)害事故影響的轄區(qū)密切協(xié)調(diào)，并與當(dāng)?shù)?、區(qū)域、國家和國際搜救隊(duì)伍同步，開展基于各組織機(jī)構(gòu)為單位的搜救行動(dòng)。（支持關(guān)鍵任務(wù)一、二、三）

《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》啟動(dòng)條件

一般來說，大規(guī)模搜救分為城市搜索和救援、水上搜索和救援，以及陸地搜索和救援共3 類。當(dāng)災(zāi)害事故發(fā)生后，隨著應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)，應(yīng)急指揮官及響應(yīng)人員將全面部署搜索和救援工作。通過專業(yè)隊(duì)伍快速定位和搜索災(zāi)區(qū)，解救遇險(xiǎn)者，并作初步的醫(yī)療處置。如果災(zāi)害事故發(fā)生后，災(zāi)區(qū)無專業(yè)的搜索和救援隊(duì)伍，聯(lián)邦和地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)資源，快速調(diào)遣和部署鄰近的搜索和救援隊(duì)伍，以便及時(shí)開展搜索救援工作。

從聯(lián)邦層面上來看，聯(lián)邦《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》的啟動(dòng)主要有兩個(gè)依據(jù)，一是根據(jù)《斯坦福法》的規(guī)定，災(zāi)害事故的嚴(yán)重程度為重特大災(zāi)害，將從聯(lián)邦層面調(diào)動(dòng)和部署搜索和救援隊(duì)伍，以支持災(zāi)區(qū)搜救工作的開展；二是未達(dá)到《羅伯特·T.·斯坦福災(zāi)害救濟(jì)與應(yīng)急支持法（1988）》（簡稱《斯坦福法》）的規(guī)定，地方政府可依據(jù)《經(jīng)濟(jì)法》的規(guī)定，向聯(lián)邦申請(qǐng)搜索和救援支持。

《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》的影響因素

根據(jù)需求，對(duì)該預(yù)案實(shí)施和相關(guān)工作開展有影響的因素主要包括3個(gè)方面：一是通信系統(tǒng)的互操作性；二是交通運(yùn)輸?shù)挠绊?；三是?zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)搜索救援工作的影響。此外，當(dāng)與化學(xué)、生物、放射、核或高當(dāng)量炸藥相關(guān)的事件發(fā)生后，相關(guān)物質(zhì)的噴濺、擴(kuò)散和輻射也會(huì)對(duì)搜索和救援工作開展造成一定的影響。

《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》的實(shí)施階段和主要內(nèi)容

《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》中將搜索和救援工作的開展分為3個(gè)階段。

一是準(zhǔn)備階段。首先，聯(lián)邦和各州政府制定和頒布了大量與搜索救援相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為聯(lián)邦層面搜索和救援隊(duì)伍的搜救工作開展提供了指導(dǎo)幫助。其次，通過培訓(xùn)和演習(xí)等工作的開展，聯(lián)邦搜索和救援協(xié)調(diào)員指導(dǎo)和幫助各地方的搜索和救援協(xié)調(diào)員，制定災(zāi)難事件的搜索和救援預(yù)案，并做好搜救能力建設(shè)工作。最后，各地政府負(fù)責(zé)落實(shí)各自管轄范圍內(nèi)的搜索和救援能力建設(shè)。

二是響應(yīng)階段。根據(jù)需求，可適時(shí)啟動(dòng)聯(lián)邦搜索和救援力量，以開展災(zāi)害事故相關(guān)的預(yù)警、響應(yīng)和部署工作。一般情況下，將根據(jù)特定事件的具體情況，來決定具體的任務(wù)目標(biāo)和可用資源。對(duì)于一般事件的處置，可啟動(dòng)區(qū)域搜索救援力量和區(qū)域聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心。

三是銜接恢復(fù)階段。在大多數(shù)情況下，在向恢復(fù)階段過渡時(shí)，現(xiàn)場已逐步減少對(duì)大規(guī)模搜索和救援工作的需求。此時(shí)，聯(lián)邦層面的搜索和救援行動(dòng)將繼續(xù)進(jìn)行，直到各方認(rèn)為“救助幸存者已無任何希望”，且災(zāi)區(qū)政府已決定停止搜索和救援行動(dòng)。隨后，搜索和救援工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為搜索遇難人員，開展遇難者善后相關(guān)事宜。

聯(lián)邦現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案特點(diǎn)與啟示

美國聯(lián)邦現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案體系是預(yù)案整體體系的重要組成部分，通過對(duì)典型現(xiàn)場預(yù)案的案例分析，其特點(diǎn)和啟示主要有以下5 個(gè)方面。

一是現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的職責(zé)權(quán)限清晰明確?！洞笠?guī)模搜索和救援預(yù)案》中指出了預(yù)案啟動(dòng)的條件，即基于《斯坦福法》規(guī)定條件下啟動(dòng)的搜索和救援行動(dòng)，以及非《斯坦福法》規(guī)定條件下的搜索和救援行動(dòng)，為各類搜索和救援工作的啟動(dòng)和推進(jìn)作出了明確規(guī)定。同時(shí)，相關(guān)搜救指南等也為更加明確的搜索和救援工作職責(zé)權(quán)限作出了規(guī)定，為緊急情況下搜索和救援工作的快速開展奠定了基礎(chǔ)。

二是現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的目的和目標(biāo)較為明確。從《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》的制定來看，其實(shí)施目的就是通過專業(yè)的搜索和救援工作開展，來降低災(zāi)害事故的后果。并且，預(yù)案將搜索和救援工作的開展分為一般搜索和救援、各組織機(jī)構(gòu)協(xié)助搜索和救援，以及國內(nèi)外各方力量協(xié)作搜索和救援3 種方式，為實(shí)現(xiàn)不同搜索和救援目標(biāo)指明了相應(yīng)的力量調(diào)動(dòng)與部署。

三是現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的工作內(nèi)容較為具體。按照搜索救援的進(jìn)程《，大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》指出了搜救3個(gè)階段的重點(diǎn)工作內(nèi)容，首先，在準(zhǔn)備階段做好演練、能力建設(shè)和彼此協(xié)調(diào)；其次，在響應(yīng)階段按照事件規(guī)模啟用相應(yīng)的力量；最后，在最終階段完成向恢復(fù)階段工作開展的銜接。

四是現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的制定背景設(shè)定較為全面科學(xué)。一般情況下，現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案是在災(zāi)害事故發(fā)生后啟動(dòng)，在全面把握災(zāi)害事故現(xiàn)場態(tài)勢下，開展有針對(duì)性的應(yīng)急救援行動(dòng)。為此，現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的制定應(yīng)提前模擬和分析事后現(xiàn)場的實(shí)際情況，在科學(xué)假設(shè)災(zāi)害事故特點(diǎn)和后果的基礎(chǔ)上，制定操作性較強(qiáng)的現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案。例如，《大規(guī)模搜索和救援預(yù)案》中就充分考慮了通信設(shè)施破壞對(duì)信息交流和工作協(xié)調(diào)開展造成的影響，提出了可通過部署聯(lián)邦應(yīng)急管理署的移動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)支持隊(duì)伍來保障臨時(shí)通信。

五是注重與應(yīng)急管理相關(guān)模塊的銜接。搜索和救援工作的開展需要應(yīng)急響應(yīng)各方力量的支持，才能保障搜索和救援力量全面有序地發(fā)揮。從搜索和救援工作開展的3 個(gè)階段來看，響應(yīng)階段的搜索和救援工作開展，得到了綜合預(yù)案體系中應(yīng)急支持功能的有力支持。這種模式體現(xiàn)了現(xiàn)場預(yù)案與綜合預(yù)案的銜接，使各類預(yù)案體系的聯(lián)系更加緊密，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各個(gè)預(yù)案彼此之間的兼顧和指導(dǎo)。