律師參與信訪積案化解機制研究

劉暢

摘 要：城市的整體治理中，不容忽視的一個目標就是在于維護城市秩序。在利益表達渠道不暢通的社會現(xiàn)實情境中，涉法涉訴信訪案件多發(fā)，重復(fù)訪高發(fā)，久訪不息的問題持續(xù)突出，嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定，一直是基層政府高度重視的問題?；趯π旁L積案的正確認識，中央和地方政府都在積極地探索有效的化解之道和治理模式。師參與人民調(diào)解的工作機制顯著地解決了大量久拖不決的信訪案件，調(diào)動第三方化解社會矛盾的積極性，極大地提升了信訪部門化解信訪積案的能力和水平，為地方的社會創(chuàng)新治理樹立了一個典型的樣板。

關(guān)鍵詞：律師;信訪工作;人民調(diào)解

信訪積案是困擾黨政部門的一個棘手問題，不僅會影響到地方的經(jīng)濟社會發(fā)展，更嚴重的是會影響到地方社會穩(wěn)定。在一長串的抗爭劇目單中，抗爭者會如經(jīng)濟學(xué)所倡導(dǎo)的理性人一樣進行各種計算。盡管中國正在加快向法制社會轉(zhuǎn)變，已有的解釋框架也對法規(guī)政策給予足夠的重視（Lianjiang Li，Kevin OBrien ;于建嶸），但基于現(xiàn)實的調(diào)研，信“法”的高成本和低產(chǎn)出讓農(nóng)民望而卻步。劉能在其對中國都市地區(qū)集體行動的類型學(xué)研究中曾指出，中國政體內(nèi)部罕有少數(shù)群體可借以表達自我利益和消減怨恨的常規(guī)渠道，且它們常常處于失效狀態(tài)。與此同時，缺乏對少數(shù)群體的自發(fā)利益表達和怨恨消減作出恰當回應(yīng)的處理機制。在利益表達渠道不暢通的社會現(xiàn)實情境中，有時司法近乎成為一種擺設(shè)。這也就不難解釋，為什么涉法涉訴信訪案件多發(fā)，重復(fù)訪高發(fā)，久訪不息的問題持續(xù)突出。

律師參與信訪調(diào)解就是基層政府的一個新的嘗試。動員律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，有利于形成良好信訪秩序，從而實現(xiàn)基層社會的穩(wěn)定。律師參與信訪調(diào)解，能夠提供專業(yè)化的服務(wù)，將領(lǐng)導(dǎo)干部和其他黨政部門從信訪工作中解放出來，實現(xiàn)信訪積案的“案清事了”。它作為一個有效的社會控制機制的同時，也同時具有怨恨釋放和利益表達的功能，從而降低了集體行動的發(fā)動者采用非常規(guī)戰(zhàn)術(shù)手段的可能性。一方面，它促進了中國都市地區(qū)的集體行動和利益表達的非暴力化和平解決;另一方面，它既保護了弱勢群體的利益，又提升了現(xiàn)有政體的合法性。

以上海市閔行區(qū)為例，文章首先對律師參與信訪工作的模式及政治效果進行分析，進而對律師如何更好的參與到信訪積案的化解工作中提出相應(yīng)的政策建議。

一 律師參與信訪工作的工作模式

2005年閔行區(qū)司法局就在全區(qū)范圍內(nèi)率先推行律師參與人民調(diào)解工作，走在了全國的前列。律師參與人民調(diào)解特別是參與化解信訪積案在閔行區(qū)也取得了顯著的成績。從閔行區(qū)的實踐來看，在化解信訪積案的過程中，主要依靠以下幾個重要工作機制：

第一，依托律師事務(wù)所設(shè)立調(diào)解事務(wù)所。作為由律師組成的第三方調(diào)解組織，律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)特色是為專業(yè)化解處置疑難性信訪矛盾，群體性社會矛盾，公共突發(fā)事件。具體而言，即為各級政府，尤其是鎮(zhèn)街道政府依法行政依法執(zhí)法提供法律服務(wù)，為政府化解群體性信訪社會矛盾和突發(fā)公共事務(wù)提供法律服務(wù)，為各類企事業(yè)單位村居委提供包括信訪接待、初信答復(fù)、信訪復(fù)查、信訪復(fù)核、核查終結(jié)到積案化解的全過程全方位的法律服務(wù)。

第二，購買政府服務(wù)，服務(wù)收費市場化。律師參與化解的信訪積案全部來自政府的法律服務(wù)請求，費用由政府購買法律服務(wù)取得。業(yè)務(wù)主要來源于信訪辦，人民調(diào)解組織，法院，社會組織，個人等各個方面。對于特殊疑難信訪問題，中央會下?lián)軐ｍ椯Y金。不同于普通的政府購買法律服務(wù)，律師在受理多起信訪積案過程中，按照市場價收取法律服務(wù)。實行一案一收費，為參與社會矛盾調(diào)解化解的律師提供經(jīng)費保障。市場化購買政府法律服務(wù)極大地支撐了律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)發(fā)展，也為提升信訪調(diào)解的業(yè)務(wù)水平創(chuàng)造了有利的條件。

第三，專業(yè)化的法律服務(wù)，中立的服務(wù)立場。在承接政府信訪積案化解的過程中，堅持“依法依規(guī)”、“合理合情”的原則，提出“為全主體服務(wù)”的準則，即探索為信訪部門、信訪人、責(zé)任單位和信訪相對方等全主體總服務(wù)的工作模式。律師參與信訪工作，不僅為信訪辦提供法律服務(wù)，也可以參與信訪代理。即律師接受信訪人委托，代理信訪人起草信訪材料，向有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項，申請復(fù)查，復(fù)核，參加信訪案件聽證會等，或者接受信訪相對人委托，代理信訪相對人對信訪事項進行答復(fù)及參加信訪案件聽證會等，引導(dǎo)信訪群眾理性表達訴求，依法維護權(quán)益。

盡管法律服務(wù)費是由政府部門提供的，但是，律師在各個主體之間保持中立的立場，不偏不倚，以“第三方”的姿態(tài)參與糾紛化解。在提供給各方的法律意見書中，最終的處理方案建議一方面是依據(jù)法律法規(guī)，另一方面兼顧各個當事方的意見和利益，使得各個主體的利益最大化。

第四，全過程參與。為了更好的預(yù)防和化解社會矛盾，律師為政府，信訪部門提供事前的評估預(yù)防與化解—事中的預(yù)警預(yù)防與化解—事后的跟蹤預(yù)防與化解的“全過程參與”的信訪法律服務(wù)。盡最大努力還原事件真相，最全面地掌握事件證據(jù)，最充分地了解每個當事人的實際情況，有始有終，幫助所有當事人滿意地接受化解方案。

二 律師參與調(diào)解的政治效果

信訪積案之所以是長久以來困擾黨政部門的棘手問題，就是在于信訪人對政法機關(guān)的裁判與決定糾纏不休，兩者之間的信任關(guān)系遭到一定程度的破壞。信訪者往往對政府的信任度相對較低，法院的判決時常制造新的糾紛。而律師作為獨立于政府之外的專業(yè)調(diào)解組織，相對于政治化程度較高的，由國家主導(dǎo)的傳統(tǒng)調(diào)解制度，這種第三方社會力量的參與模式有著以下優(yōu)勢：

一是其中立的立場。律師以法律服務(wù)者身份參與涉法涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾信任，引導(dǎo)信訪群眾理性表達訴求，依法維護權(quán)益;同時，律師作為一個第三方，既能夠向群眾講法明理，又可以督促政法機關(guān)嚴格依法辦案，有利于涉法涉訴信訪案件得到依法的解決。既不代表信訪人，也不代表政府部門，對于服務(wù)對象不偏向任何一方。這種客觀中立的特征可以減少不必要的沖突和信任危機，有效地緩解群眾與政府部門的對立情緒。