我國(guó)海事管理體制的研究

黃海龍

摘 要：海事管理部門是我國(guó)水上交通管理和海洋管理的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著水上交通安全監(jiān)督、水上救助和防止水上污染的職能。我國(guó)海事管理在歷經(jīng)多次體制變革以后，取得了讓人欣喜的成就，但隨著航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在新的市場(chǎng)背景下，又不斷涌現(xiàn)新的問(wèn)題，中國(guó)的海事管理迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇?；仡櫸覈?guó)海事管理體制的發(fā)展經(jīng)歷，總結(jié)體制改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，理性審視當(dāng)前存在的問(wèn)題和矛盾，探索海事管理體制的未來(lái)發(fā)展方向，對(duì)促進(jìn)我過(guò)海事事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，踐行“革命化、正規(guī)化、現(xiàn)代化”海事建設(shè)，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：海事管理、海事管理體制、改革

海上運(yùn)輸具有運(yùn)量大、運(yùn)費(fèi)低的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)加上地球近71%的面積被海洋覆蓋，船舶運(yùn)輸?shù)玫搅丝梢詮V泛推廣的地理優(yōu)勢(shì)，這些都極大的促進(jìn)了海上運(yùn)輸，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)進(jìn)出口貨物總量的80%～90%都是通過(guò)水上運(yùn)輸來(lái)完成的。水上運(yùn)輸具有著不可替代的作用，我國(guó)也對(duì)海上運(yùn)輸和海洋開(kāi)發(fā)利用越發(fā)重視，“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略和“21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略的提出，都將海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，海事體制建設(shè)也迎來(lái)了大的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)海事管理體制改革研究，全面深化體制改革，對(duì)改進(jìn)和完善海事管理體制，推動(dòng)國(guó)家海事管理事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，確保水上航行安全，維護(hù)水上環(huán)境具有十分重要意義。

一、我國(guó)海事管理體制的發(fā)展歷程

我國(guó)海事管理歷史悠久，有明確機(jī)構(gòu)的可追溯到唐朝的市舶司。后經(jīng)過(guò)近千年歷史的轉(zhuǎn)變，海事管理機(jī)構(gòu)幾經(jīng)更迭，到民國(guó)時(shí)期，航政司做為船舶安全管理實(shí)務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，海事管理走過(guò)了漫長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變。建國(guó)后，隨著航運(yùn)的快速發(fā)展，海事管理得到不斷發(fā)展，大致可以分為三個(gè)階段：1.港務(wù)監(jiān)督階段，即港船管理體制。1949年11月，中央成立了交通部，1953年4月，政府批準(zhǔn)在交通部成立海務(wù)、港務(wù)總監(jiān)督室，負(fù)責(zé)水上交通安全管理。1958年8月，交通部設(shè)置港航監(jiān)督局、船舶登記局，負(fù)責(zé)港口、船舶等設(shè)施的檢驗(yàn)管理。1972年12月，交通部設(shè)置船檢港監(jiān)局，從船舶管理、船員管理、通航秩序管理、船舶檢驗(yàn)等方面進(jìn)行全面監(jiān)督管理。2.港監(jiān)局階段，即水上安全管理體制。1982年9月，水上安全監(jiān)督局成立，它是由之前的港務(wù)監(jiān)督局、水上安全指揮部、安全局的合并重組成立的。1985年，國(guó)務(wù)院改革水上交通安全管理體制，組建了14個(gè)海上安全監(jiān)督局，實(shí)行以交通部領(lǐng)導(dǎo)為主、當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。同時(shí)，交通部組建了中國(guó)海上搜救中心、中國(guó)船級(jí)社，負(fù)責(zé)海上搜救和遠(yuǎn)洋運(yùn)輸服務(wù)職責(zé)。3.海事局階段，即海事管理體制，也是現(xiàn)行管理體制。1998年10月，國(guó)務(wù)院決定將合并船舶檢驗(yàn)局和安全監(jiān)督局，組建海事局。我國(guó)沿海、港口、對(duì)外開(kāi)放水域等劃歸中國(guó)海事局管理，除此之外的內(nèi)核、湖泊和水庫(kù)等范圍都由地方海事機(jī)構(gòu)管理。

二、我國(guó)海事管理體制中存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的海事管理體制，是我們摸著石頭過(guò)河慢慢探索出來(lái)的、適合我國(guó)國(guó)情的、取得不錯(cuò)成果的管理體制。在成績(jī)面前我們還要保持冷靜、客觀的心態(tài)，正視我們現(xiàn)在的體制存在的矛盾和問(wèn)題，為接下來(lái)海事管理體制改革做好準(zhǔn)備工作。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置有局限。海事管理機(jī)構(gòu)是通過(guò)組織體系的運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是如果組織體系有局限，直接后果就是海事管理體制運(yùn)行不流暢。具體表現(xiàn)有：（1）機(jī)構(gòu)規(guī)格設(shè)置不合理。目前我國(guó)海事組織體系機(jī)構(gòu)設(shè)置與我國(guó)行政組織體系設(shè)置的慣例有偏差。行政組織體系要具有明顯的層級(jí)結(jié)構(gòu)特征，上下級(jí)要有“領(lǐng)導(dǎo)”和“服從”式的金字塔層級(jí)機(jī)構(gòu)，這樣才符合行政慣例組織結(jié)構(gòu)理論。但是中國(guó)海事局與其他直屬海事局都是交通運(yùn)輸部直屬單位，都是正廳級(jí)，這就將中國(guó)海事局作為海事大腦和領(lǐng)頭羊的角色大大削弱，影響了海事整體職能的發(fā)揮。（2）海事局內(nèi)部資源配置不合理。海事工作是一項(xiàng)專業(yè)要求非常高的職業(yè)，需要儲(chǔ)備和及時(shí)更新大量專業(yè)知識(shí)，海事相關(guān)專業(yè)的人員在執(zhí)法過(guò)程中都需要不斷磨練才能適應(yīng)崗位要求。但目前很大一批經(jīng)驗(yàn)豐富的海事相關(guān)專業(yè)的人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而在基層和一線的執(zhí)法人員大多是其他非海事類專業(yè)的年輕人，有的甚至在從事這份工作之前對(duì)海事完全陌生，這樣的資源配置不僅影響了工作效率，也使執(zhí)法工作的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。

2.海事運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)。海事運(yùn)行機(jī)制是海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、事故調(diào)查、海上應(yīng)急救助和政務(wù)服務(wù)等海事各項(xiàng)管理工作的綜合體現(xiàn)。目前運(yùn)行機(jī)制中的問(wèn)題包括：（1）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。直屬海事機(jī)構(gòu)主要實(shí)用法律法規(guī)，而地方海事在遵循法律適用原則的基礎(chǔ)上優(yōu)先適用地方法規(guī)、規(guī)章。（2）權(quán)力交叉和空白現(xiàn)象難以改變。中國(guó)海事局、直屬海事局、分支機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)分別擔(dān)任著宏觀管理、綜合管理、業(yè)務(wù)管理和現(xiàn)場(chǎng)管理職能。但是對(duì)于管理內(nèi)涵和外沿都沒(méi)有明確界定，就導(dǎo)致權(quán)力交叉和空白現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.海事相關(guān)法律建設(shè)落后。目前我國(guó)現(xiàn)有100多部海事相關(guān)法律、規(guī)章。但很多法律是在建國(guó)初期制定，又沒(méi)有得到及時(shí)的修訂，有些條文和細(xì)則都已經(jīng)不符合現(xiàn)代航運(yùn)背景和形式。而有些新問(wèn)題、新矛盾出現(xiàn)，但沒(méi)有法律來(lái)解釋，帶來(lái)了無(wú)法可依的窘境。同時(shí)，海事執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制不夠完善，方式手段比較單一，社會(huì)和媒體的監(jiān)督渠道還比較少，要真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里還需要有一段路要走。

三.我國(guó)海事管理體制的發(fā)展方向

1.建立統(tǒng)一、高效、人盡其能的組織體系。首先要在省、地方建立相應(yīng)的直屬國(guó)家海事局的海事管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)水域特點(diǎn)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，明確領(lǐng)導(dǎo)和服從間關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)做好頂層設(shè)計(jì)，服從層級(jí)嚴(yán)格執(zhí)行政策和制度落實(shí)，明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)，提升中國(guó)海事局的地位和權(quán)威，避免無(wú)人響應(yīng)號(hào)召的尷尬。在人員配置上，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)，采取流程橫向運(yùn)行，要做到人盡其能，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮各人優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，不浪費(fèi)人才資源。完善教育培訓(xùn)制度，為海事管理培養(yǎng)更多、更年輕的工作人員，老同志做好傳幫帶工作，把海事管理工作的經(jīng)驗(yàn)和精髓傳承給新一代工作人員，做到薪火相傳，發(fā)揚(yáng)光大。

2.完善海事管理運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步明確直屬海事和地方海事之間的責(zé)任劃分，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工作規(guī)范，整合權(quán)力交叉部門，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)調(diào)研反思，借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理方式，總結(jié)出新的管理辦法，彌補(bǔ)機(jī)制運(yùn)行的缺陷。加強(qiáng)海事部門間信息交流和共享，為跨部門間合作提供技術(shù)保障，確保不同層級(jí)海事機(jī)構(gòu)之間設(shè)備的互用性和兼容性。

3.完善海事法律建設(shè)。要結(jié)合實(shí)際情況，參考國(guó)外法律細(xì)則，與國(guó)際海事相關(guān)法律接軌，重新修訂現(xiàn)行法律，進(jìn)一步細(xì)化法律條文，彌補(bǔ)法律空白，讓執(zhí)法人員充分做到有法可依。制定制度性法規(guī)和文件，促進(jìn)海事各部門間相互協(xié)作，明確涉水部門間的協(xié)調(diào)和合作原則，清除影響部門間協(xié)調(diào)的法律障礙。同時(shí)，要積極拓寬執(zhí)法監(jiān)督的途徑，結(jié)合新的方式，讓更多的相對(duì)人和群眾參與到海事執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中來(lái)，充分行使監(jiān)督權(quán)力，保障相對(duì)人合法權(quán)利和正當(dāng)利益。

四、小結(jié)

海事管理是一項(xiàng)復(fù)雜、枯燥而又艱巨的工作，管理體制建立的好壞將直接決定海事管理工作的成敗，也將制約我國(guó)航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展以及海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因此，我們要在取得的成績(jī)面前保持冷靜的心態(tài)，反思在體制改革中走的彎路、犯下的錯(cuò)，吃一塹長(zhǎng)一智，為今后體制改革打下基礎(chǔ)，讓我們的海事管理體制更加人性化、制度化、現(xiàn)代化。

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