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    四川治理微腐敗的“自首”效應

    2019-04-04 03:27:46杜茂林李權虎
    黨的生活(黑龍江) 2019年1期
    關鍵詞:限期通告交代

    杜茂林 李權虎

    ◆北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明認為:假設腐敗存量很大,一個個地查,那將是一個曠日持久的過程;若限期交代,則會加快清除進程。

    ◆四川省紀委相關負責人說:“限期主動說清問題,既體現了越往后執(zhí)紀越嚴的剛性,又體現了‘四種形態(tài)的柔性,收到了懲處極少數、教育大多數的政治效果、法紀效果和社會效果?!?/p>

    在煎熬了四個月之后,2018年11月13日,吉列子呷終于等到了組織上給他的處分決定:黨內嚴重警告。這個四川省涼山州布拖縣補爾鄉(xiāng)的黨委書記,曾通過偽造殘疾人名冊,套取9萬元殘疾人危房補助款用于公務開支。

    就違紀事實來看,吉列子呷受到的處理屬于“從寬”。布拖縣紀委相關人士介紹,這是因為他在“限期內”主動交代問題,并退賠了全部違紀款。

    “心存僥幸的,一旦被查出問題,就會被依法依規(guī)從嚴處理。”涼山州紀委相關人士介紹,該州有兩名村干部私分退耕還林補助資金11.9萬元,因未在限期內主動說清問題,被查出后分別受到開除黨籍處分,并被移送司法機關處理。

    紀委人士的“限期內”提法,源自四川省紀委監(jiān)委2018年6月20日發(fā)布的《關于限期主動說清問題的通告》(以下簡稱《通告》)?!锻ǜ妗贩Q,2018年6月至9月,全省將集中開展惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理,存在問題者要在當年8月15日前向當地紀檢監(jiān)察機關主動說清問題。

    按照《通告》精神,對限期內(2018年8月15日以前)主動說清問題的,組織上將綜合考量性質情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素,依紀依法從寬處理。

    2018年12月,《南方周末》記者在四川采訪期間,多地紀委人士表示,以前幾乎沒有干部主動交代問題,但《通告》發(fā)布后的那兩個月,人數明顯增加。

    “上面發(fā)了《通告》,電視上也滾動播放,組織給了保證,我們心里才有底?!币粋€主動交代問題的村干部向《南方周末》記者坦承。

    四川省紀委統(tǒng)計的數據顯示,截至2018年8月15日,全省共有24 972人主動說清問題,上交違紀資金8044萬余元,其中大多數是村干部,科級干部占比很少。之后,還有主動交代問題的干部,但數量較少。

    面對“兩萬多”這一數字,四川省紀委黨風政風室相關人士認為,“在高壓震懾和政策感召下,許多有問題的基層干部繃不住了”。

    交代之前先打聽:可能受什么處分?

    “組織能不能兌現從寬處理的承諾?”在決定主動交代問題之前,60歲的段振勝一直在考慮這個問題,他是遂寧市安居區(qū)攔江鎮(zhèn)庫樓灣村會計。

    經過四天的思想斗爭后,2018年7月6日上午,段振勝帶著銀行卡去鎮(zhèn)紀委交代:自己冒領了村民糧食直補款2766元。

    此前一周,庫樓灣村黨支部書記鄧兵就在會上宣讀過省紀委的《通告》,但并未引起段振勝的注意。攔江鎮(zhèn)紀委書記唐曉東告訴《南方周末》記者:“雖然開會傳達了,也在干部微信群里做了說明,并張貼了公告,但一開始主動交代問題的確實不多,都有觀望心理。”

    直到7月2日,鎮(zhèn)黨委要求所有村干部列席“一卡通”專項治理會議,鎮(zhèn)紀委再次重申政策,希望有問題的干部千萬要珍惜最后的機會。

    段振勝坐不住了。第二天下午,趁辦公室只有鄧兵一人時,段振勝向鄧兵交代了自己冒領糧食直補款的違紀行為?!八f,他只是取出了這部分錢,放到自己銀行卡里,但從來沒有用過,想等著外出務工的人都回來了,再把錢分下去?!编嚤貞?。

    鄧兵建議段振勝去鎮(zhèn)紀委說明情況,但段振勝沒有立即答應。那天晚上,段振勝整晚睡不著,擔心被開除黨籍,甚至被追究法律責任。

    為了穩(wěn)妥起見,鄧兵先托人到鎮(zhèn)里摸底,按照段振勝所交代的違紀金額,估摸一下他可能受到什么處分。有了基本判斷后,鄧兵再次催促段振勝去鎮(zhèn)紀委。

    段振勝的妻子知道此事后,也勸他主動交代情況:“等紀委查出來就更麻煩了?!狈蚱迋z還有一個顧慮,擔心此事影響到在鎮(zhèn)里公立學校工作的女兒。

    去紀委交代問題的那天,段振勝早上5點就起了床。交代完問題,他還是覺得不托底,錢雖然退了,但心里的疙瘩還是沒解開,“處分沒下來,心是懸著的”。幾天后,段振勝受到誡勉談話的處理,懸著的心這才落下。

    “金額如此之小,干部主動交代問題都很糾結,何況數額大的?”鄧兵苦笑著說。

    “糾結”是一種普遍心態(tài)。涼山州布拖縣紀委常委汪洋也向《南方周末》記者證實:“《通告》發(fā)出后,很多干部來打聽,若他們交代了錯誤事實,對應的處分會是怎樣的。我們盡量當面說清,以打消他們的疑慮?!?/p>

    攔江鎮(zhèn)紀委書記唐曉東說,像段振勝這樣的村干部,交代問題時大多紅著臉,說話吞吞吐吐?!巴ǔG闆r下,我們說話也不會很重,首先就是讓他們把錢主動退出來?!碧茣詵|說,“因為屬于主動交代,鎮(zhèn)上挪用金額最大(約4萬元)的村干部,也只是給了黨內警告處分?!?/p>

    即便如此,仍有很多干部持觀望態(tài)度。唐曉東介紹,攔江鎮(zhèn)共有28個村,2個居委會,但只有10人主動交代問題,“這是低于我們預估的”。2018年8月15日之后,再也沒有干部主動交代問題,鎮(zhèn)紀委也未發(fā)現有關線索。

    “鏈式效應”能節(jié)省許多資源

    敦促違紀干部限期主動交代問題,是四川省開展惠民惠農補貼資金“一卡通”管理問題專項治理的一個重要內容。

    專項治理源于涼山出現的一起案件。

    2017年12月,涼山州喜德縣紀委發(fā)現,該縣民政局救災救濟股股長程鵬菲伙同該局另一名工作人員,在不到一年的時間內先后六次套取資金,共209.6萬元。

    四個月后,按照四川省紀委監(jiān)委的部署,涼山州率先啟動查處“一卡通”發(fā)放過程中存在的貪污侵占等問題。

    四川省紀委相關人士告訴《南方周末》記者,2018年5月,中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際赴四川調研脫貧攻堅期間,對涼山開展的“一卡通”專項治理工作給予肯定。

    四川省紀委人士表示,由省紀委監(jiān)委牽頭在省內開展“一卡通”治理,主要目的就是治理群眾身邊腐敗問題。

    另外,2018年也是“扶貧領域作風建設年”。作為全國深度貧困地區(qū)之一,涼山州集中連片貧困地區(qū)的面積達4.61萬平方公里,占全州總面積的68.9%;在3745個行政村中,尚有貧困村1118個,占比近30%。2017年,全州惠農補貼項目共計60項,持卡最多的貧困戶一家就有14張卡,由此可見對涉農、扶貧資金進行有效監(jiān)管的必要性。

    多位受訪的村干部向《南方周末》記者表達了同樣的看法:因為監(jiān)督不到位,就有人鉆了空子。被牽涉的基層干部往往級別不高,在經辦農民的糧食直補款、退耕還林補助和各類扶貧款、低保金時,常常出現挪用、冒領情況。

    “‘蠅貪多,案子小,查辦起來十分耗費人力?!彼拇车丶壥屑o委的副科級干部王波(化名)說,“省紀委采取限期主動交代問題的方式,可以節(jié)省許多資源?!?/p>

    四川省紀委的解釋是,他們這樣做,既是給“問題干部”改過自新的機會,也是反腐敗斗爭形勢持續(xù)深化的必然選擇?!笆聦嵣?,在高壓震懾和政策感召下,已有一些犯錯誤的干部主動向組織說清問題。”四川省紀委相關人士說。

    《南方周末》記者獲悉,最近兩年,四川省紀委查處群眾身邊腐敗的案件數量增加了40%~50%,但仔細分析就會發(fā)現,這些涉及微腐敗的案件大多是存量腐敗,發(fā)生在2016年以后的只占10%~20%。

    在北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明看來,假設腐敗存量很大,一個個地查,那將是一個曠日持久的過程;若限期交代,則會加快清除進程,“‘自首常會產生‘鏈式效應,只要有一人‘自首了,周圍其他‘問題干部的證據也就有了,紀委的查處工作也會變得容易”。

    表述趨于保守

    采用類似方式治理腐敗問題,四川省樂山市在2017年4月已做過一次“試驗”。當地紀委發(fā)出的《關于對限期主動交代問題人員予以從寬處理的通告》,俗稱為“敦促令”。

    2018年12月19日,樂山市紀委宣傳部干部曾鵬回復《南方周末》記者稱:“去年的‘敦促令只是階段性政策,取得了不錯的效果,類似方式以后會在省紀委的統(tǒng)一部署下進行?!?/p>

    《南方周末》記者發(fā)現,相比于2017年樂山發(fā)布的《通告》,2018年四川省紀委《通告》的表述有了很大變化。

    例如,在給予處分方面,樂山的《通告》提出“根據相關法紀規(guī)定,分別給予從輕、減輕或免于紀律處分”,而此次省紀委的《通告》則表述為“可以依紀依法從寬處理”。

    據此次《通告》的起草者回憶,《通告》的初始版本并沒有“可以”二字。在他看來,多了這兩個字,也就更強調處理干部的依據是“事實”?!斑@意味著,如果干部主動交代了問題,不一定會從寬處理,重要的是依紀依法和實事求是”。

    在部分紀檢人士看來,2018年四川省紀委的《通告》用詞更為審慎,沒有太多的想象空間。任建明覺得,四川省紀委的《通告》說法太過“模糊”,相比樂山的《通告》表述顯得較為保守。

    知情人士告訴《南方周末》記者,由于樂山發(fā)布的“敦促令”中,“免于紀律處分”這點被輿論過度放大為“赦免試驗”,致使相關人士產生很大壓力,2018年省紀委的《通告》表述就趨于保守。

    對限期內未主動說清問題的處理方式,樂山在2017年的表述是“一律依法依規(guī)從嚴處理并公開曝光”;2018年省紀委的《通告》則只是說了“一經查實,依紀依法嚴肅處理”。

    2018年6月20日《通告》發(fā)布后,四川省紀委相關人士一直監(jiān)測各地的數據匯總。兩萬多主動交代問題的干部,已有18 744人被處理,其中輕處分616人,重處分59人,批評教育、責令檢查、誡勉或組織處理18 069人,占比96.40%。“有些未處理的還在核實情況,個別干部還涉及其他違紀違法問題?!痹摷o委人士說。

    在四川省紀委監(jiān)委決策層看來,敦促干部限期內主動說清問題,既是充滿火藥味的“最后通牒”,也是爭取從寬處理的“救贖窗口”。

    某地級市紀委干部王波(化名)介紹,該市處理了一名主動交代問題的正科級干部,因為挪用金額較大,開除黨籍的處分無法從寬,但在移送檢察院時,紀委提出了從輕處罰的建議?!白罱K他入了刑,但緩期執(zhí)行”。

    蒼溪縣紀委黨風紀風監(jiān)督室干部劉姻伯告訴《南方周末》記者:“這樣就讓相關基層干部放下了包袱、輕裝上陣?!?/p>

    按照“三個區(qū)分”定性量紀

    面對“主動說清問題”的鄉(xiāng)村干部,各縣的處理流程大致相同,一般情況下先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委調查核實,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議研究給予何種處分,并報請縣紀委把關,最終做出相應的處分決定。

    但定性量紀所依據的標準并不統(tǒng)一。四川省紀委的《通告》里只籠統(tǒng)寫了“綜合考量性質情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素,積極運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)分類甄別處置”。任建明認為,這種模糊的表達會導致政策不清晰,對違紀干部的感召力不夠。

    “四川各地情況復雜,我們省里也很難給出具體的指導意見?!薄锻ǜ妗菲鸩菡哒f?!赌戏街苣酚浾卟稍L時發(fā)現,各地都依照新的紀律處分條例制定了本地定性量紀的依據。

    蒼溪縣一位村干部向《南方周末》記者表示:“剛開始,‘從寬處理的表述太模糊了,干部主動交代了問題,紀委會怎么定性量紀,大家不知情,自然就有很多顧慮?!?/p>

    后來,蒼溪縣紀委監(jiān)委根據新的紀律處分條例,決定按“三個區(qū)分”來定性量紀?!叭齻€區(qū)分”強調:對主動說清問題的干部要按照資金去向、違紀人員類別、調查核實情況三個方面予以區(qū)分。

    蒼溪縣紀委干部劉姻伯舉例介紹何為“區(qū)分”。當地一個村干部將已下發(fā)的扶貧基金收回,納入財政管理。經紀委核實,資金用作發(fā)展集體產業(yè),群眾知曉,但仍屬違規(guī),組織上給了他誡勉談話的處理。

    另一名村干部同樣是將貧困資金收回,納入財政管理,但部分用于集體開支,部分用于個人,群眾也不知曉。當事人雖主動退賠,組織上還是給了他黨內嚴重警告處分。

    《南方周末》記者注意到,蒼溪縣對逾期不主動交代問題的干部態(tài)度很鮮明,“一律從重處理”。

    “一律從重處理”的態(tài)度起到了促進作用。2005年就已卸任蒼溪陵江鎮(zhèn)某村黨支部書記的劉述宏也到紀委說明情況,上交了7萬余元違紀資金,受到黨內嚴重警告處分。

    和蒼溪縣不同,遂寧市蓬溪縣把挪用資金的數量作為處分的依據之一。蓬溪縣群力鄉(xiāng)紀委書記譚瀟向《南方周末》記者介紹:“以1萬元為標準,超過這個數量,處分上會有所不同?!?/p>

    譚瀟注意到,核實挪用資金的去向,往往會陷入“羅生門”,“主動交代問題的干部常常會說,挪用的資金是用于村公務開支。但實際上,除非有明確的財務記錄,否則,很難判斷干部挪用的錢是私用了還是公用了”。

    諸如此類的取證難,在調查基層腐敗案件時經常遇到,多地從事具體工作的縣、鎮(zhèn)紀委人士都表示,存量大、時間跨度長等問題,始終是治理微腐敗需要解決的難題,有的干部雖主動交代了,但查實并非易事。

    對基層紀委而言,另一個困擾發(fā)生在效果評估階段:“問題干部”主動交代之后,很難確認他們是否存在瞞報情況。布拖縣紀委常委汪洋告訴《南方周末》記者,全縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、189個行政村,主動交代問題的有174人,副科級以上1人,“是否有瞞報或者虛報的,我也不敢下定論,紀委核實仍在進行”。

    四川省紀委也注意到這一問題,并對已經做出處理的18 744人進行了隨機抽查復核,目前尚未發(fā)現有人瞞報或者交代問題時避重就輕。

    包括限期主動交代在內,四川省在治理“一卡通腐敗”時所采取的做法,已經得到有關方面的肯定。

    四川省紀委相關負責人說:“限期主動說清問題,既體現了越往后執(zhí)紀越嚴的剛性,又體現了‘四種形態(tài)的柔性,收到了懲處極少數、教育大多數的政治效果、法紀效果和社會效果?!?/p>

    紀委相關人士告訴《南方周末》記者:“限期主動說清問題,或許會向其他領域拓展和延伸。”(轉自《南方周末》)

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