PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

欒淼

【摘 要】作為一種政府和社會(huì)資本方合作的融資模式，PPP模式不僅可發(fā)揮政府部門的政策優(yōu)勢(shì)，還可合理應(yīng)用私人資金來運(yùn)營(yíng)一些公共項(xiàng)目。對(duì)于一個(gè)城市乃至一個(gè)國(guó)家的發(fā)展而言，PPP模式可有效緩解政府資金短缺的現(xiàn)狀，對(duì)于改變城市基礎(chǔ)設(shè)施融資格局過于單一的問題也有著重要意義。然而，PPP模式參與方諸多，投資規(guī)模較大，投資周期也過長(zhǎng)，因此，項(xiàng)目面臨著諸多不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。

【Abstract】 As a financing mode of cooperation between government and social capital， PPP mode can not only give play to the policy advantages of government departments， but also use private funds reasonably to run some public projects. For the development of a city or even a country， the PPP mode can effectively alleviate the current situation of the shortage of government funds， and it is also of great significance to change the problem of too single financing pattern of urban infrastructure. However， there are many participants in the PPP mode， the investment scale is large and the investment cycle is too long， so the project? is faced with a lot of uncertain risks.

【關(guān)鍵詞】PPP模式;城市基礎(chǔ)設(shè)施;融資風(fēng)險(xiǎn);識(shí)別與評(píng)價(jià)

【Keywords】PPP mode; urban infrastructure; financing risk; identification and evaluation

【中圖分類號(hào)】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2019）01-0055-02

1 PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式風(fēng)險(xiǎn)分析

目前，我國(guó)學(xué)者仍未就PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)的定義達(dá)成統(tǒng)一。從風(fēng)險(xiǎn)理論和經(jīng)濟(jì)理論來看，其可定義為：PPP模式下，在項(xiàng)目運(yùn)行周期內(nèi)發(fā)生的且有可能會(huì)妨礙項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)成功融資的或?qū)е马?xiàng)目虧損乃至失敗的突發(fā)性影響或事件。也就是說，PPP模式下，城市基礎(chǔ)設(shè)施這一項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)會(huì)受各種不確定的干擾因素的影響，這些不確定性因素的來源大致可分為參與者的不確定性、實(shí)體的不確定性以及環(huán)境的不確定性。

1.1 融資風(fēng)險(xiǎn)源分析

SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的實(shí)體）全權(quán)負(fù)責(zé)PPP模式下的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與管理。首先，公共部門運(yùn)用政府采購(gòu)形式開展招投標(biāo)，符合投標(biāo)條件的社會(huì)資本方前來投標(biāo)，然后由政府部門考察投標(biāo)企業(yè)，符合條件的社會(huì)資本方中標(biāo)后雙方簽訂特許權(quán)協(xié)議。SPV獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特許開發(fā)權(quán)以及政府所提供的扶持政策后開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)管理。

項(xiàng)目開發(fā)過程中的資金來源除企業(yè)出資、政府投資外，還有很大一部分是來自銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款。SPV負(fù)責(zé)籌措支付與項(xiàng)目相關(guān)的所有開支，其通常會(huì)在項(xiàng)目建成后擁有10～30年的經(jīng)營(yíng)期限。在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，SPV可通過向使用者收費(fèi)的方式回收資金或是通過政府收費(fèi)的模式收回資金，回收的資金除可償付貸款本息外，還可向社會(huì)資本方分紅。經(jīng)營(yíng)期滿以后，這些基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)則返還給政府（但也有個(gè)別特殊項(xiàng)目，SPV最終可能擁有產(chǎn)權(quán)）。

PPP模式下的融資模式主要是通過市場(chǎng)機(jī)制來運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，政府在這一過程中所獲得的收益為政府投入資本與傳統(tǒng)方式投入之差，而社會(huì)資本方的收益主要是通過分紅這一形式。總體而言，參與各方并未取得最大的經(jīng)濟(jì)效益，但卻實(shí)現(xiàn)了“帕累托”效應(yīng)，這與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的終極目標(biāo)相一致。

1.2 PPP模式融資風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)因素主要有參與者的復(fù)雜性、項(xiàng)目的階段性和軟環(huán)境的波動(dòng)性。

1.2.1 PPP項(xiàng)目軟環(huán)境分析

宏觀、中觀經(jīng)濟(jì)因素的變動(dòng)所帶來的市場(chǎng)利率的波動(dòng)即為項(xiàng)目所處的軟環(huán)境。如前文所述，PPP項(xiàng)目開發(fā)過程中的一大部分資金來源于貸款，因此，市場(chǎng)利率的變動(dòng)是造成融資風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。一旦市場(chǎng)利率出現(xiàn)頻繁波動(dòng)，PPP項(xiàng)目融資就極易遭受利率風(fēng)險(xiǎn)損失，融資成本也就隨之上升，項(xiàng)目所需成本與產(chǎn)生的收益也難以進(jìn)行預(yù)測(cè)[1]。

1.2.2 PPP項(xiàng)目微觀環(huán)境分析

PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施融資項(xiàng)目參與者眾多，融資結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，這使得其在運(yùn)行中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)要素，如不合適的合作伙伴、復(fù)雜的層次關(guān)系、政企之間存在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)雙重效益的矛盾等。

1.2.3 PPP項(xiàng)目特性分析

PPP融資模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資較大，項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間也較長(zhǎng)，因此，在運(yùn)營(yíng)過程中會(huì)發(fā)生各種難以預(yù)料的情況。此外，融資風(fēng)險(xiǎn)具有階段性，在項(xiàng)目運(yùn)行階段，融資風(fēng)險(xiǎn)大小有所不同，項(xiàng)目參與方所面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類也不盡相同，而這無疑也加劇了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的不確定性。

2 PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法與原則

PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)就是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，主要識(shí)別內(nèi)容有風(fēng)險(xiǎn)來源、特征及可能導(dǎo)致的結(jié)果等。從目前來看，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法有故障樹法、敏感分析法、專家調(diào)查法、頭腦風(fēng)暴法以及德爾菲法等。上述識(shí)別方法各有自己的優(yōu)勢(shì)與不足，因此，在分析風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)結(jié)合幾種方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的識(shí)別與分析。

識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)時(shí)評(píng)價(jià)融資風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系具有全面性、系統(tǒng)性和客觀性的重要前提。對(duì)此，融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別應(yīng)遵循目的性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的原則。

①目的性原則：在識(shí)別融資風(fēng)險(xiǎn)過程中，應(yīng)堅(jiān)持以目的性為向?qū)ВY選出風(fēng)險(xiǎn)影響較大的風(fēng)險(xiǎn)因素，然后有針對(duì)性地評(píng)價(jià)和控制融資風(fēng)險(xiǎn)。②科學(xué)性原則：由于PPP項(xiàng)目在不同階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不同，因此，需采取合理的方法來科學(xué)、有效地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素。③系統(tǒng)性原則：在PPP項(xiàng)目中，各風(fēng)險(xiǎn)因素之間往往具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，即某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)往往會(huì)引起其他風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)。另外，由于PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)因素較為復(fù)雜，因此，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)應(yīng)按照一定順序進(jìn)行，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性與層次清晰性。

2.2 融資風(fēng)險(xiǎn)特征及分類

PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)除具有一般融資風(fēng)險(xiǎn)的普遍性、不確定性、客觀性外，同時(shí)還因建設(shè)規(guī)模大、周期長(zhǎng)等原因而具有長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)[2]。PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的復(fù)雜性，具體表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)種類與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)這兩個(gè)方面。PPP項(xiàng)目的主體通常是政府，而企業(yè)需在政府的授權(quán)與監(jiān)督下開展項(xiàng)目投資與建設(shè)，因此，PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)受政府影響也較大。

依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的來源、表現(xiàn)形式以及風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目的關(guān)系，PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)可分為多種不同的類型：

①?gòu)娘L(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式來看：融資風(fēng)險(xiǎn)可分為信用風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);②從風(fēng)險(xiǎn)來源來看：融資風(fēng)險(xiǎn)主要有人為風(fēng)險(xiǎn)與非人為風(fēng)險(xiǎn);③從風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目的關(guān)系來看，融資風(fēng)險(xiǎn)則可分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要有金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等，非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)則主要有信用風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。

3 PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

分析PPP項(xiàng)目在融資過程中有可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)因素及其對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展的影響程度的一系列工作稱為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，其可為風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)施提供科學(xué)有效的決策依據(jù)。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的目的與作用

通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)可預(yù)估各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及其有可能產(chǎn)生的后果，據(jù)此對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)還可通過量化風(fēng)險(xiǎn)的概率與損失，進(jìn)而達(dá)到減少風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的不確定性。此外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作還可理清風(fēng)險(xiǎn)事件間存在的內(nèi)在聯(lián)系，分析不同風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換條件，使危險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)可客觀反映出不同風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響，進(jìn)而使風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)的規(guī)劃更為合理，同時(shí)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃的可行性也會(huì)更高。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)提供了重要依據(jù)，通過量化風(fēng)險(xiǎn)因素后即可確定各個(gè)因素有可能對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所造成的影響，進(jìn)而還可針對(duì)項(xiàng)目參與者的具體情況，將風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)、合理地分配給項(xiàng)目參與者，達(dá)到降低融資風(fēng)險(xiǎn)的目的，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需遵循科學(xué)性、靈活性和可持續(xù)性、層次適中性以及可操作性和可測(cè)度性等原則。

①科學(xué)性：科學(xué)性原則要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要真實(shí)、全面地反映基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的情況。②靈活性和可持續(xù)性：靈活性原則要求PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)因素具有較強(qiáng)的自我調(diào)節(jié)能力與適應(yīng)能力，不可對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析效果造成影響。正由于融資風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，還需不斷修正風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。③層次適中性：具有良好層次結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可有效避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系因不清晰的層次關(guān)系而出現(xiàn)不完善的情況。④可操作性和可測(cè)度性：復(fù)雜的融資風(fēng)險(xiǎn)因素使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中常常會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)因素重復(fù)和交叉等現(xiàn)象，對(duì)此應(yīng)建立適當(dāng)?shù)娜谫Y風(fēng)險(xiǎn)層次，運(yùn)用合理的技術(shù)手段對(duì)難以或不能量化的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行量化分析，從而高效度量項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中引入PPP融資模式，不僅可減輕政府的財(cái)政壓力，還可提高金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)效益。但PPP融資模式在運(yùn)營(yíng)過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素也較多，我國(guó)武漢自來水廠、杭州灣跨海大橋等失敗的公共項(xiàng)目就是PPP融資風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的典型案例。對(duì)此，本文通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)價(jià)的研究，為政府和社會(huì)資本方等參與者建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目提供了理論依據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

【1】劉勇，肖翥，許葉林.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)與立項(xiàng)決策的再思考——基于PPP模式的國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[J].科技管理研究，2015，35（08）：185-190.

【2】張萍，劉月.城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式下融資風(fēng)險(xiǎn)水平度量研究[J].工程管理學(xué)報(bào)，2015，29（02）：65-70.