重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)方法研究以浙江省開(kāi)化縣為例

趙建強(qiáng)，汪林旺，朱秀鑫，李海生

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所，浙江·杭州 310018；2. 開(kāi)化縣自然資源和規(guī)劃局，浙江·開(kāi)化 324300；3. 杭州聚和土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，浙江·杭州 310018）

主體功能區(qū)劃按照開(kāi)發(fā)內(nèi)容將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域等主體功能空間。根據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，開(kāi)化縣屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是我國(guó)劃定的浙閩贛交界山地生物多樣性保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域、重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，承擔(dān)著保護(hù)源頭、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的重要使命。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的空間管制要求是嚴(yán)格控制建設(shè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性。相應(yīng)地，生態(tài)功能區(qū)里的土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)，要優(yōu)先考慮生態(tài)空間用途管制，要強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

1 開(kāi)化縣土地整治成效與不足

1.1 土地整治成效

（1）改善生態(tài)環(huán)境

通過(guò)對(duì)宜耕后備資源的開(kāi)發(fā)，對(duì)廢棄工礦、廢棄公路、廢棄學(xué)校、閑置宅基地的整理復(fù)墾，優(yōu)化了土地利用布局，提高了土地節(jié)約集約利用水平，改善了城鄉(xiāng)面貌。通過(guò)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，采取工程、生物等整治措施，減少了水土流失，提高了耕地生態(tài)涵養(yǎng)能力，改善了生態(tài)環(huán)境。

（2）提升耕地質(zhì)量

至2018年底，全縣通過(guò)認(rèn)定、提升、建設(shè)三種途徑建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田11 459公頃。通過(guò)建設(shè)村砌渠道、配套渠系建筑物、機(jī)耕路、農(nóng)田防護(hù)林、排水渠、灌水渠、機(jī)埠、農(nóng)用電線、下田坡，提高農(nóng)田耕作便利度，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。

（3）實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡

全縣補(bǔ)充耕地項(xiàng)目類型主要為宜耕后備資源開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾。2011-2017年，全縣建設(shè)項(xiàng)目占用耕地713公頃，同步補(bǔ)充耕地713公頃，還對(duì)外調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)452公頃；全縣通過(guò)實(shí)施“百萬(wàn)”造地保障工程、“812”土地整治工程、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡有余，對(duì)外調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施增加資金收入10.63億元。

（4）調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得初步成效。新墾造的耕地?zé)o償交由農(nóng)民耕種，農(nóng)民增加了耕地、增加了糧食產(chǎn)量、增加了收入；有的地方將新墾造的耕地統(tǒng)一承包給經(jīng)營(yíng)大戶，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入。通過(guò)宜耕后備資源開(kāi)發(fā)，使長(zhǎng)期荒蕪、廢棄的園地、殘次林地、坑塘等得到充分利用，不僅增加了有效耕地面積，保障縣域建設(shè)用地計(jì)劃，而且促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，并解決了部分農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)，使農(nóng)民得到了實(shí)惠。

（5）促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用

通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，適度撤并布局分散的自然村，騰退宅基地、村內(nèi)廢棄地、空閑地，實(shí)現(xiàn)了改造舊村、建設(shè)新村，形成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和中心村集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。通過(guò)建設(shè)農(nóng)民安置小區(qū)，加速了城鎮(zhèn)化過(guò)程，解決了人往哪里去的難題；通過(guò)節(jié)約的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，拓寬了建設(shè)用地空間，解決了地從哪里來(lái)的難題；通過(guò)整治獲取的建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)價(jià)格逐步提高，籌集了建設(shè)資金，解決了錢從哪里來(lái)的難題。實(shí)施土地整治，降低了農(nóng)村人均建設(shè)用地面積，較好地滿足了農(nóng)民建房必要的用地指標(biāo)，減少了農(nóng)村違法用地的發(fā)生。

1.2 主要存在問(wèn)題

（1）農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾壓力大

國(guó)家、省對(duì)建設(shè)用地總規(guī)?？刂迫遮厙?yán)格，新增建設(shè)用地規(guī)模逐年減少，更多地要依靠城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的挖潛利用，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。較易復(fù)墾的建設(shè)用地越來(lái)越少，山上農(nóng)戶下山搬遷規(guī)模不斷加大，農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)墾成本逐步上升，資金平衡難度加大，搬遷安置工作難度大。而全縣已經(jīng)通過(guò)驗(yàn)收的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目?jī)H10個(gè)，項(xiàng)目數(shù)量少、規(guī)模小，與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模“減量化”預(yù)期目標(biāo)相差較遠(yuǎn)。

（2）耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡困難

開(kāi)化縣境內(nèi)群山連綿，受地形坡度因素影響，新墾造耕地多為梯田，整治投入成本高，新增耕地質(zhì)量普遍較低。新增耕地質(zhì)量主要為11等，而各類建設(shè)占用耕地的質(zhì)量主要為10等，很難落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制。

（3）新增耕地后期管護(hù)力度不夠

土地整治項(xiàng)目類型主要為宜耕后備資源開(kāi)發(fā)，新增耕地離村莊較遠(yuǎn)，農(nóng)民耕種半徑較大，培肥力度小，開(kāi)墾后的耕地拋荒或以種植果樹、苗木等經(jīng)濟(jì)作物，種植糧食作物少。

2 生態(tài)功能區(qū)土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)方法

緊密結(jié)合開(kāi)化縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主體功能定位，開(kāi)展土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)方法研究。

2.1 遵循的基本原則

（1）生態(tài)安全性原則

作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，土地整治必須始終堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念。潛力調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，主要依據(jù)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地因素，確保土地整治推進(jìn)“山水林田湖草”系統(tǒng)整體保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。

（2）限制性原則

土地整治潛力受自然、區(qū)位和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素的綜合影響，對(duì)在目前土地整治技術(shù)條件下，限制農(nóng)作物正常生長(zhǎng)且難以改造的因素，確定為限制性因素。當(dāng)?shù)貕K存在某一限制性因素時(shí)，則不列為土地整治潛力資源。

（3）可行性原則

根據(jù)開(kāi)化縣地形地貌、土地類型等自然地理特征，有針對(duì)性地確定調(diào)查重點(diǎn)區(qū)域，按照實(shí)際調(diào)查情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，確定整治潛力的類型、整治的難易程度和實(shí)施的可行性。

2.2 調(diào)查評(píng)價(jià)方法

土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)整體工作按照內(nèi)業(yè)與外業(yè)相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合，選取生態(tài)條件、土壤污染狀況、灌溉條件、排水條件、土層厚度、地形坡度、土壤質(zhì)地、土壤pH值、鹽漬化程度、區(qū)塊面積、耕作便利度等11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定每一評(píng)價(jià)單元的適宜性。根據(jù)內(nèi)業(yè)判讀的初定調(diào)查范圍，編制三大類型（土地開(kāi)發(fā)潛力、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力、旱地改水田潛力）調(diào)查底圖（含影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖，見(jiàn)圖1）、外業(yè)調(diào)查記錄手簿，影像圖與土地利用現(xiàn)狀圖相互對(duì)應(yīng)，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，查清各類資源的分布、數(shù)量、質(zhì)量和利用狀況，并按地塊填寫各類資源外業(yè)調(diào)查記錄手簿。外業(yè)實(shí)地調(diào)查工作須做到“四到”（即走到、看到、劃到、拍到），確保評(píng)價(jià)單元各評(píng)價(jià)指標(biāo)值準(zhǔn)確。

圖1 開(kāi)化縣土地整治潛力調(diào)查底圖Fig.1 The partial remote sensing image of land consolidation potential investigation in Kaihua County

（1）宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)潛力調(diào)查方法

從土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)提取出水域、自然保留地、廢棄園地、林地、其他農(nóng)用地等圖斑，疊加生態(tài)功能區(qū)保護(hù)規(guī)劃圖、坡度圖、土地利用總體規(guī)劃圖等圖層，剔除不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)的圖斑，形成初步的調(diào)查圖層，通過(guò)外業(yè)調(diào)查和評(píng)價(jià)，確定可開(kāi)發(fā)的后備資源潛力（見(jiàn)圖2a）。

（2）農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地潛力調(diào)查方法

從土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中提取農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地、其他獨(dú)立建設(shè)用地等土地類型，剔除不能復(fù)墾為農(nóng)用地的范圍，形成初步的調(diào)查圖層，通過(guò)外業(yè)調(diào)查和評(píng)價(jià)，確定可復(fù)墾為農(nóng)用地（含耕地）的建設(shè)用地范圍、面積等。（見(jiàn)圖2b）

（3）旱地改水田提升潛力調(diào)查方法

從土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)提取旱地和可調(diào)整地類圖斑，加上土地整治項(xiàng)目中未上圖入庫(kù)的新增旱地，考慮水源條件，剔除不能改造提升的圖斑，形成初步調(diào)查圖層，開(kāi)展外業(yè)調(diào)查，評(píng)價(jià)可改造為水田的面積及相應(yīng)可提升質(zhì)量等級(jí)。（見(jiàn)圖2c）

圖2 土地整治潛力實(shí)地調(diào)查區(qū)塊Fig.2 The countryside land consolidation potential investigation in Kaihua County

（4）耕地質(zhì)量提升潛力調(diào)查方法

從土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中提取耕地圖斑，與耕地質(zhì)量等別成果數(shù)據(jù)庫(kù)疊加，剔除耕地最高質(zhì)量等級(jí)的圖斑；結(jié)合坡度圖、土地利用總體規(guī)劃圖，剔除不適合進(jìn)行質(zhì)量提升的圖斑；重點(diǎn)從灌溉、排水條件調(diào)查因子中選取具有提升空間的圖斑，開(kāi)展外業(yè)調(diào)查，確定可提升的潛力和等級(jí)。在調(diào)查評(píng)價(jià)過(guò)程中，需要與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)等規(guī)劃進(jìn)行充分的銜接。

3 土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)過(guò)程與結(jié)果

3.1 確定調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象圖層

在開(kāi)化縣第二次土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用地形地貌、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等相關(guān)成果，剔除不適合進(jìn)行土地整治的區(qū)域，分別確定農(nóng)用地整理潛力（包含旱地改水田提升潛力和耕地質(zhì)量提升潛力）、建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地潛力、宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)潛力三種類型的調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象圖層。

3.2 建立評(píng)價(jià)指標(biāo)圖層

根據(jù)調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象圖層矢量范圍，應(yīng)用土壤普查、農(nóng)業(yè)普查、坡度圖、土地利用總體規(guī)劃、耕地質(zhì)量分等成果，獲取生態(tài)環(huán)境、立地條件、灌排條件、土壤pH值、地形坡度、耕作便利度等土地整治潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)屬性數(shù)據(jù)。利用外業(yè)調(diào)查工作底圖、調(diào)查表格，實(shí)地逐個(gè)調(diào)查評(píng)價(jià)單元的指標(biāo)值，形成評(píng)價(jià)指標(biāo)圖層數(shù)據(jù)。

3.3 潛力評(píng)價(jià)與分級(jí)

通過(guò)內(nèi)業(yè)處理和外業(yè)調(diào)查，分析和計(jì)算各調(diào)查評(píng)價(jià)單元的相關(guān)指標(biāo)結(jié)果，采用多因素綜合評(píng)價(jià)法對(duì)各評(píng)價(jià)單元進(jìn)行綜合評(píng)判。潛力評(píng)價(jià)等級(jí)劃分為兩級(jí)，即適宜、不適宜。

3.4 土地整治潛力結(jié)果

根據(jù)以上調(diào)查評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)過(guò)程，得到開(kāi)化縣土地整治潛力結(jié)果（見(jiàn)表1、圖3）。調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，開(kāi)化縣土地整治潛力主要是耕地質(zhì)量提升和宜耕后備資源開(kāi)發(fā)，而建設(shè)用地復(fù)墾潛力很小。

圖3 開(kāi)化縣土地整治潛力評(píng)價(jià)結(jié)果分布圖Fig.3 The spatial distribution of land consolidation potential in Kaihua County

表1 開(kāi)化縣土地整治潛力調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果表Table 1 The land consolidation potentials in Kaihua County

宜耕后備資源開(kāi)發(fā)潛力（公頃）適宜 1038 5227 71 1199不適宜 173 105 12 402合計(jì) 1211 5332 83 1601潛力評(píng)價(jià)旱地改水田潛力（公頃）耕地質(zhì)量提升潛力（公頃）建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地潛力（公頃）

4 調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用建議

4.1 土地整治項(xiàng)目實(shí)施必須遵循重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空間用途管制制度

根據(jù)土地整治潛力調(diào)查成果，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)，土地整治項(xiàng)目的選址和立項(xiàng)實(shí)施必須遵循生態(tài)功能區(qū)空間用途管制制度。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進(jìn)“山水林田湖草”系統(tǒng)整體保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、綜合治理，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境用途管制，保護(hù)鄉(xiāng)土文化，彰顯地域特色，促進(jìn)全域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

4.2 優(yōu)選鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，助推鄉(xiāng)村振興

根據(jù)土地整治潛力調(diào)查結(jié)果，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)合理選擇鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。按照“多規(guī)合一”的思路，綜合實(shí)施高山居民下山移民脫貧、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)搬遷和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、旱地改水田與“中低產(chǎn)田改造”耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開(kāi)發(fā)、土地生態(tài)修復(fù)等類型的土地整治工程，因地制宜推進(jìn)全域土地綜合整治，科學(xué)安排整治項(xiàng)目實(shí)施的步驟和時(shí)序，促進(jìn)形成農(nóng)田連片、村莊集聚的土地保護(hù)利用新格局。