對(duì)全域旅游政策的評(píng)析

鄒艷艷 馬 波

全域旅游政策提出以后，各級(jí)政府都在積極推進(jìn)，全域旅游示范區(qū)的建設(shè)也在進(jìn)行中，與此同時(shí)，社會(huì)各界出現(xiàn)了對(duì)其不同角度的批評(píng)。這些批評(píng)主要包括以下三個(gè)方面：第一，對(duì)曲解“全域旅游”內(nèi)涵的批評(píng)；第二，示范區(qū)建設(shè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配；第三，政府主導(dǎo)發(fā)展旅游的模式不可行，對(duì)政府在全域旅游實(shí)施中“唱獨(dú)角戲”現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)。判斷這些批評(píng)是否具有科學(xué)性既需要從理論角度嵌入，又需要從中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展實(shí)踐中進(jìn)行分析。

一、“全域旅游”的內(nèi)涵解讀

“全域”不是一個(gè)名詞，它是由“全”和“域”兩個(gè)字組成。漢語(yǔ)詞典中對(duì)“全”有多個(gè)解釋?zhuān)ㄍ陚?、完整、整個(gè)、普遍、純粹、完美等，“域”也有多個(gè)含義，包括地區(qū)、區(qū)域、范圍、局限等?！叭钡暮x是僵硬的，也許這就是為什么有些學(xué)者使用“全空間”“全要素”“全人員”“全管理”“全時(shí)間”“全鏈條”等缺乏靈活性的理想詞匯解讀全域旅游的原因，引發(fā)了其他學(xué)者的批評(píng)。

（一）對(duì)“全域旅游”意義的曲解

1.全域旅游空間：“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”

在闡述全域旅游基本內(nèi)容時(shí)，學(xué)者們從“全”字的角度來(lái)解釋?zhuān)J(rèn)為全域旅游就是“全產(chǎn)業(yè)”“全時(shí)間”“全人員”“全過(guò)程”“全地域”。例如，魏小安在《全域旅游解析》中認(rèn)為，全域旅游示范區(qū)一定要涉及所有地方，達(dá)到空間全域。劉印河在《全域旅游，旅游發(fā)展戰(zhàn)略的再定位》一文中提出，“全域”就是“全部區(qū)域”，全域旅游就是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)旅游無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有。

2.對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的曲解：各產(chǎn)業(yè)圍繞旅游轉(zhuǎn)

德安杰環(huán)球旅游顧問(wèn)集團(tuán)認(rèn)為，全域旅游就是要充分調(diào)動(dòng)各行各業(yè)對(duì)旅游發(fā)展的積極性，圍繞旅游業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展業(yè)態(tài)。北京巔峰智業(yè)認(rèn)為，建設(shè)全域旅游區(qū)需要通過(guò)排斥化工業(yè)、鋼鐵冶金業(yè)、重型制造業(yè)、紡織業(yè)、造紙業(yè)、物流業(yè)等重工業(yè)來(lái)服務(wù)旅游業(yè)的發(fā)展。

（二）學(xué)界的批評(píng)

張輝、歷新建等學(xué)者對(duì)上述曲解提出了批評(píng)，他們認(rèn)為這種片面的理解不但不符合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景，也不符合全域旅游實(shí)踐的要求?！叭辈皇侵溉?，“域”不只是空間，“全域”不是“全能”，全域旅游并不是有些人理解的全面開(kāi)花，更不是“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的模式，而是一種在旅游發(fā)展過(guò)程中，在新時(shí)代面臨諸多旅游產(chǎn)業(yè)中的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該采取的一種新的發(fā)展理念。

（三）“全域旅游”是一種旅游發(fā)展新模式、新理念

這種批評(píng)是有道理的，從概念的理論構(gòu)建來(lái)講，要將兩個(gè)具有多種含義又不是一個(gè)完整名詞的詞組合在一起，必須在經(jīng)驗(yàn)含義和抽象定義上給予科學(xué)和規(guī)范的解釋?zhuān)垢拍蠲鞔_化，理論意義才能成立。

政策的出臺(tái)最終是要落實(shí)到實(shí)踐上的，理論研究不僅要進(jìn)行系統(tǒng)的理論研究和觀(guān)點(diǎn)辨析，推動(dòng)社會(huì)科學(xué)前進(jìn)；還應(yīng)該堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的解決。所以，全域旅游的研究重點(diǎn)不在于其名稱(chēng)和含義，而是要明確其作為一種發(fā)展模式是否切實(shí)可行。全域旅游是一場(chǎng)旅游發(fā)展戰(zhàn)略的變革，目的是打破傳統(tǒng)旅游模式封閉的景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與社會(huì)割裂的局面，突破資源框架限制和資源價(jià)值限制，將封閉在“墻內(nèi)”的旅游資源釋放出來(lái)，發(fā)揮旅游對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，讓旅游成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。這就要求旅游的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)要跟上，各管理部門(mén)設(shè)置的障礙要破除，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，拓寬旅游業(yè)發(fā)展的空間形態(tài)。只要旅游業(yè)在深化改革過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)能夠發(fā)揮出來(lái)、旅游者需求得到滿(mǎn)足、社區(qū)居民獲得利益、社會(huì)環(huán)境優(yōu)化，叫“全域旅游”或者其他的名稱(chēng)都不是問(wèn)題。

二、“全域旅游”的實(shí)踐：全域旅游示范區(qū)建設(shè)

馬克思主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)的發(fā)展是一個(gè)辯證過(guò)程。全域旅游示范區(qū)的建設(shè)是全域旅游政策的實(shí)踐，對(duì)于理解全域旅游政策具有基礎(chǔ)意義。

（一）全域旅游：一個(gè)路子，不是一個(gè)牌子

很多地區(qū)將全域旅游示范區(qū)作為類(lèi)似AAAAA景區(qū)或國(guó)家級(jí)度假區(qū)這種旅游品牌來(lái)推進(jìn)全域旅游工作，將全域旅游看成旅游發(fā)展的牌子，而不是發(fā)展模式，這種認(rèn)識(shí)存在著一定誤區(qū)。全域旅游是路子，是將全域旅游置于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)認(rèn)識(shí)的發(fā)展路徑。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)生質(zhì)的改變，第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重為46.1%，第一次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)的比重。旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的龍頭產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中理應(yīng)發(fā)揮生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的雙重屬性作用。因此，以“出游型消費(fèi)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行全域產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展“泛旅游產(chǎn)業(yè)”，能夠有效提升旅游產(chǎn)業(yè)附加值，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（二）全域旅游：旅游空間形態(tài)多樣化非旅游全空間

王興斌在《我為什么不贊成運(yùn)動(dòng)式的創(chuàng)建“全域旅游示范區(qū)”》中批評(píng)“全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建的考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。絕大多數(shù)市縣考核不達(dá)標(biāo)，若硬要推廣勢(shì)必導(dǎo)致“簡(jiǎn)單模仿，千城千村千景一面”“短期行為、盲目漲價(jià)”“不擇手段，不顧尊嚴(yán)，低俗媚客”等現(xiàn)象泛濫。張定春在《“全域旅游”熱背后的冷思考》中指出，全域旅游還需要更多的探索和嘗試，不是所有的地區(qū)都適合發(fā)展全域旅游，相關(guān)行業(yè)也不能盡快與旅游業(yè)融為一體，如今各地政府和旅游主管部門(mén)對(duì)全域旅游的熱情飆升，如果缺乏正確的指導(dǎo)與管控，可能會(huì)淪落為本地“面子”項(xiàng)目，制造新的泡沫，沒(méi)有典型的代表意義和基準(zhǔn)效用，只是一個(gè)單薄的概念。張輝指出，有些地方在全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作中提出將本區(qū)域打造成一個(gè)大景區(qū)，叫做“處處是美景”，我國(guó)旅游消費(fèi)進(jìn)入休閑時(shí)代和度假時(shí)代，而僅靠現(xiàn)有觀(guān)光旅游形態(tài)的景區(qū)是難以滿(mǎn)足旅游者需要的。

（三）全域旅游下的旅游產(chǎn)業(yè)空間分布

全域旅游作為國(guó)家政策提出以后，各地積極響應(yīng)號(hào)召發(fā)展旅游，開(kāi)展旅游實(shí)踐，推動(dòng)全域旅游內(nèi)涵不斷改進(jìn)和完善，全域旅游并非地理空間上的全域開(kāi)發(fā)，不是處處開(kāi)發(fā)旅游、處處建設(shè)旅游項(xiàng)目，不是全域同質(zhì)同步發(fā)展。全域旅游的核心點(diǎn)在“域”不在“全”，應(yīng)當(dāng)充分理解“域”的涵義。從理論角度講，同經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域、法律場(chǎng)域、文化場(chǎng)域一樣，旅游也存在場(chǎng)域，我們稱(chēng)之為旅游場(chǎng)域。實(shí)際上，全域旅游是旅游業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種更高級(jí)、更進(jìn)步的旅游發(fā)展模式。全域旅游是旅游場(chǎng)域由低級(jí)到高級(jí)、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的產(chǎn)物，因此全域旅游在本質(zhì)上是旅游場(chǎng)域的擴(kuò)張。

圖1 全域旅游下的旅游空間經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)

全域旅游就是要促進(jìn)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)從封閉的“點(diǎn)—線(xiàn)”狀空間，向基于旅游目的地的、開(kāi)放的板塊狀旅游空間體系轉(zhuǎn)變。如圖1所示，旅游產(chǎn)業(yè)空間布局由以資源稟賦為中心向以旅游目的地為中心的板塊產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展轉(zhuǎn)變。首先，板塊狀的旅游產(chǎn)業(yè)布局是指將原先游離于“點(diǎn)”“線(xiàn)”之外的旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)都納入進(jìn)來(lái)，使之轉(zhuǎn)變成可利用的資源，同時(shí)提高旅游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度，帶動(dòng)城市的旅游發(fā)展；其次，板塊狀旅游空間布局需要打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的局限，在更大的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)自身資源、技術(shù)、資本、市場(chǎng)等要素狀況主動(dòng)尋求與其他旅游區(qū)的合作，形成區(qū)域旅游功能合理分工、旅游經(jīng)濟(jì)收益合理分配的旅游目的地發(fā)展模式。

三、政府主導(dǎo)下的旅游發(fā)展模式

（一）對(duì)政府主導(dǎo)型發(fā)展全域旅游的質(zhì)疑

與全域旅游政策的實(shí)施相伴，全國(guó)目前有19個(gè)省市將旅游局改成旅游發(fā)展委員會(huì)。2018年3月，國(guó)家旅游局與文化部合并，組建文化和旅游部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。

學(xué)術(shù)界對(duì)這項(xiàng)改革提出了質(zhì)疑。王立升認(rèn)為，政府主導(dǎo)的思維在全域旅游發(fā)展中行不通，全域旅游是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其發(fā)展應(yīng)該引入社會(huì)治理理念，政府不能唱“獨(dú)角戲”，更不能忽視市場(chǎng)和消費(fèi)者的力量。旅游管理部門(mén)擴(kuò)編、增權(quán)，既不符合中央關(guān)于行政機(jī)構(gòu)瘦身放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的方針，也非加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門(mén)合作的良策。以政府的政策和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)創(chuàng)建“全域旅游示范區(qū)”是一種盲目行為，是政府主導(dǎo)型模式強(qiáng)化到前所未有的程度的表現(xiàn)，以行政手段強(qiáng)行推動(dòng)全域旅游大規(guī)模、高速度“運(yùn)動(dòng)式”發(fā)展必然會(huì)引發(fā)各種各樣的嚴(yán)重后果。

（二）建立旅游市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的支持、規(guī)制、維護(hù)

推崇科斯理論的學(xué)者認(rèn)為，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的手段是市場(chǎng)交易，市場(chǎng)交易能夠最優(yōu)配置旅游經(jīng)濟(jì)行為所需的資源，因此政府部門(mén)應(yīng)盡量避免干預(yù)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)該完全放手給市場(chǎng)以達(dá)到旅游資源的最優(yōu)配置。然而這種最優(yōu)配置只在“理性人”和“信息完全”的假設(shè)條件下才能成立，旅游信息不對(duì)稱(chēng)、旅游外部不經(jīng)濟(jì)、旅游資源的公共物品屬性等都會(huì)造成旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場(chǎng)失靈。旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，無(wú)論是旅游經(jīng)營(yíng)者還是旅游者都不可能掌握全面的旅游市場(chǎng)信息，也不能保證一直處于理性狀態(tài)，信息不對(duì)稱(chēng)和非理性行為很容易造成旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中市場(chǎng)失靈。因此，政府有必要適度干預(yù)旅游市場(chǎng)并優(yōu)化旅游資源配置。

全域旅游實(shí)際就是旅游目的地綜合建設(shè)，只不過(guò)范圍更大，它不以旅游資源、旅游產(chǎn)品為域界劃分尺度，而是以行政區(qū)劃為界限。然而旅游資源是一種具有公共物品屬性的公共資源，即在一定的政治地理范圍內(nèi)同一旅游資源具有共享性和非排他性，無(wú)法阻止“免費(fèi)搭便車(chē)者”，在我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，如果想發(fā)展全域旅游，旅游資源配置仍然需要發(fā)揮政府的作用。如今，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)超出了單一行業(yè)的范圍，現(xiàn)有的旅游資源利用仍然受到多部門(mén)行政管理限制，在產(chǎn)業(yè)深度融合、整體協(xié)調(diào)工作方面，仍然存在諸多困難。旅游市場(chǎng)調(diào)節(jié)受到行業(yè)壁壘、區(qū)域壁壘制約，因此政府必須建立一個(gè)職能機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范旅游經(jīng)濟(jì)，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，建立市場(chǎng)規(guī)則，提供旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。然而，政府對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)并不是指行政命令的使用，而是充分利用市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行資源配置。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是通過(guò)各種政策，制度和規(guī)章進(jìn)行，重點(diǎn)在于引導(dǎo)、支持和監(jiān)管?！叭蚵糜巍辈粌H僅是旅游發(fā)展政策，更是一種發(fā)展理念，它的作用體現(xiàn)在政府對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)、補(bǔ)充上。例如，帶薪休假制度的落實(shí)能夠釋放旅游需求；放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入原則能夠鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)旅游的投資；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的增量?jī)?yōu)化可以完善旅游供給。此外，還可以引入社會(huì)治理，完善旅游法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，搭建旅游公共信息平臺(tái)等。

四、結(jié)論

（一）全域旅游：意義空間的擴(kuò)張

全域旅游發(fā)展政策旨在轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展模式，推動(dòng)傳統(tǒng)景點(diǎn)旅游向全域旅游發(fā)展，破除景區(qū)內(nèi)外管理體制障礙，從單一的旅游業(yè)內(nèi)部循環(huán)發(fā)展到“旅游+”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。因此，全域旅游并非僅僅是各專(zhuān)家學(xué)者闡述的全產(chǎn)業(yè)、全景域、全要素等物理空間、地理空間上的發(fā)展延伸，還是一種意義空間（“場(chǎng)域”）的擴(kuò)張，即旅游場(chǎng)域內(nèi)部各種力量相互作用，以旅游為核心，不斷向外輻射，促進(jìn)個(gè)體間互動(dòng)，進(jìn)而確定場(chǎng)域的擴(kuò)張邊界。

（二）從擴(kuò)權(quán)到擴(kuò)能

全域旅游的實(shí)施，是從旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游公共服務(wù)、旅游產(chǎn)業(yè)推進(jìn)、旅游管理體制和制度等多方面推進(jìn)的旅游產(chǎn)業(yè)全面改革創(chuàng)新。全域旅游的改革創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是旅游場(chǎng)域擴(kuò)張的過(guò)程，在場(chǎng)域擴(kuò)張的初期和中期，政府主導(dǎo)旅游場(chǎng)域發(fā)展方向，扮演著旅游開(kāi)發(fā)的規(guī)劃者、管理者的角色，同時(shí)明確法律、法規(guī)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)形成完整的政策體系，構(gòu)筑有助于旅游場(chǎng)域各個(gè)參與者公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，引導(dǎo)他們形成良好的現(xiàn)代旅游場(chǎng)域慣習(xí)。場(chǎng)域發(fā)展后期，良好的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)和場(chǎng)域慣習(xí)形成，政府應(yīng)退居“幕后”，充當(dāng)服務(wù)者的身份，放手給市場(chǎng)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，充分發(fā)揮旅游企業(yè)特別是企業(yè)家在旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式的革命主體力量，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)制度執(zhí)行的能力，跳出部門(mén)利益，服務(wù)市場(chǎng)。

（三）從“點(diǎn)-線(xiàn)”狀到“板塊”系統(tǒng)

全域旅游應(yīng)當(dāng)以旅游消費(fèi)為平臺(tái)，以游客在客源地與目的地的空間移動(dòng)為著力點(diǎn)，合理規(guī)劃旅游項(xiàng)目實(shí)施和旅游資源配置，促進(jìn)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)從封閉的“點(diǎn)—線(xiàn)”狀空間，向開(kāi)放的、以目的地為依托的板塊狀旅游空間體系轉(zhuǎn)變。由以景區(qū)景點(diǎn)為重心的“點(diǎn)—線(xiàn)”旅游空間系統(tǒng)，轉(zhuǎn)向以旅游目的地為重心的板塊旅游地格局。這種板塊格局打破了傳統(tǒng)行政區(qū)域的限制，將先前游離于點(diǎn)線(xiàn)之外的旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)、旅游空間納入進(jìn)來(lái)，構(gòu)建新型區(qū)域旅游合作模式，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)全面發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。