論國際氣候變化法之強(qiáng)行規(guī)則的確立

王典

摘要：當(dāng)代國際氣候變化法體系存在整體強(qiáng)制約束力較低的問題。面對(duì)本世紀(jì)全球氣候變化的巨大挑戰(zhàn)，只有部分國際氣候變化法擁有強(qiáng)行法的地位與效力，才能確保全球減排行動(dòng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。確立國際氣候變化法的強(qiáng)行規(guī)則，存在識(shí)別與公認(rèn)的困難。合理界定國際氣候變化法中強(qiáng)行法的范圍，完善國際氣候變化法的遵守與強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，盡快確立全球性氣候變化法的強(qiáng)行法地位，對(duì)解決全球氣候變化問題至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：氣候變化;強(qiáng)行法;遵守機(jī)制;強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）03-0110-04

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）2018年的報(bào)告指出，只有進(jìn)行大幅度的減排直至本世紀(jì)中葉做到零排放，才能實(shí)現(xiàn)限制全球升溫較工業(yè)化前水平低于2°C的最低目標(biāo)。行動(dòng)各方拖延會(huì)導(dǎo)致氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)更高。因此，讓國際氣候變化法更具有強(qiáng)制約束力，發(fā)揮其強(qiáng)行法的作用勢(shì)在必行。

一、國際氣候變化法的立法現(xiàn)狀

（一）全球性氣候變化法

1.全球性氣候變化法的核心框架

全球性氣候變化法是指締約方眾多、遍及全球大多數(shù)國家和地區(qū)，具有總的統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用的一系列氣候變化條約、協(xié)定與議定書等實(shí)在國際法的總稱。全球性氣候變化法在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的進(jìn)程中起著支柱作用，是國際法在氣候變化領(lǐng)域的最新拓展?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（1992，后簡(jiǎn)稱《公約》），是全球性氣候變化法律框架的核心與基礎(chǔ)，當(dāng)前已有196個(gè)國家和1個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織簽署成為締約方?！豆s》的最終目的是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上?！豆s》是后續(xù)一切相關(guān)國際條約生成與實(shí)施的基礎(chǔ)，尤其是其原則性規(guī)定——公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、國家主權(quán)原則、比例原則、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則與國際合作原則，成為氣候變化國際法治在規(guī)范層面的核心要義。

《京都議定書》（1997，后簡(jiǎn)稱《議定書》）是全球性氣候變化法律框架的第一次綜合拓展?！蹲h定書》附件B列出了《公約》附件一國家的量化減排目標(biāo)，以使其在2008年至2012年承諾期內(nèi)這些氣體的全部排放量從1990年水平至少減少5%。盡管《議定書》實(shí)施的最終效果差強(qiáng)人意，存在退約與延遲履行的行為，但它終究是國際氣候變化法治發(fā)展的必經(jīng)階段。《巴黎協(xié)定》（2015，后簡(jiǎn)稱《協(xié)定》），是全球性氣候變化法律框架的第二次綜合拓展與新的里程碑?！秴f(xié)定》的目的與《公約》之根本目的是相一致的，新時(shí)期的減排最低目標(biāo)是把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2。c之內(nèi)，理想預(yù)期是將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5。c之內(nèi)?！秴f(xié)定》的核心機(jī)制是在公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則下，充分體現(xiàn)各自能力原則，實(shí)行國家自主貢獻(xiàn)的編制與通報(bào)?！秴f(xié)定》讓渡了一定的強(qiáng)制力與確定性從而謀求更廣泛的國際合作，2020年后《協(xié)定》將全面實(shí)施。

2.歷史上其他應(yīng)對(duì)氣候變化的重要成果

《議定書》正式生效后，“巴厘路線圖”（2007）是COPl3（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十三次締約方大會(huì)的英文縮寫，下同）的重要成果，巴厘行動(dòng)計(jì)劃影響了2007-2012年間《公約》下的長(zhǎng)期合作活動(dòng)，包括共享愿景、減緩、適應(yīng)、技術(shù)與融資。哥本哈根氣候大會(huì)（2009）并未產(chǎn)生有約束力的氣候變化法律成果，為此2009-2012年間主要是進(jìn)行對(duì)《議定書》的修正并為新一輪全球性減排機(jī)制的確立做鋪墊?！犊怖f(xié)議》（2010）包含了全面的幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的政府間一攬子計(jì)劃，是對(duì)巴厘行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)一步實(shí)施。“德班成果”（2011）是氣候變化談判的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在COPl7上各國代表對(duì)于2020年后的行動(dòng)遠(yuǎn)景達(dá)成了“實(shí)施路線圖”?！抖喙拚浮罚?012）是為更好地促使各締約方批準(zhǔn)《議定書》的第二個(gè)承諾期內(nèi)的量化減排目標(biāo)。

“華沙成果”（2013）是在COPl9上議定，于2015年形成一個(gè)有普遍約束力的氣候變化協(xié)議。同時(shí)華沙氣候變化大會(huì)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步的議程應(yīng)當(dāng)幫助最貧窮國家應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，至2014年時(shí)設(shè)立綠色氣候基金以幫助解決行動(dòng)中的資金問題?！袄R行動(dòng)宣言”（2014）指出了行動(dòng)各方應(yīng)為實(shí)現(xiàn)1.5℃/2℃的控制全球升溫目標(biāo)而做出努力，在“共同但有區(qū)別且尊重各自能力”的原則下，達(dá)成新的有普遍性約束力的氣候變化協(xié)議?！秴f(xié)定》于2015年通過后，各行動(dòng)方關(guān)注的就是進(jìn)一步的實(shí)施、溝通及合作等方面的問題。“塔拉諾阿對(duì)話平臺(tái)”（2018）旨在開創(chuàng)一種包容的、參與式的、透明的和建設(shè)性的對(duì)話機(jī)制，為COP24做準(zhǔn)備。

（二）區(qū)域氣候變化法缺失

區(qū)域性氣候變化法在全球范圍內(nèi)處于空白狀態(tài)，歐盟、北美、非洲、以及中國一東盟等重要區(qū)域都沒有正式的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一氣候變化法。此種國際法律空白區(qū)域，產(chǎn)生的主要原因是區(qū)域氣候變化法難以確定其締約國的國際法權(quán)利與義務(wù)。首先，國家氣候變化法是立足各自國情、考慮其實(shí)際行動(dòng)能力的國內(nèi)單行法，而區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)國家又都是《公約》與《協(xié)定》的締約方，這兩個(gè)全球性氣候協(xié)議深入影響每個(gè)締約方的國內(nèi)政策與立法，區(qū)域性氣候變化法容易與普遍性氣候變化法及國家氣候變化法發(fā)生國際法律沖突。其次，一個(gè)區(qū)域內(nèi)也難有相當(dāng)數(shù)量的國家有這樣的意愿與實(shí)力去充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者、組織者與協(xié)調(diào)者。從應(yīng)然上看，區(qū)域性氣候變化法有利于健全國際氣候變化法體系，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域合作，尤其是碳排放權(quán)交易、聯(lián)合履行與資金技術(shù)支持等方面。但在實(shí)踐中，歐盟采取區(qū)域內(nèi)氣候變化統(tǒng)一政策，而非采取有強(qiáng)制約束力的區(qū)域國際法形式。實(shí)踐中的這種選擇，是氣候變化政策與法律調(diào)和的結(jié)果，當(dāng)區(qū)域氣候變化立法困難時(shí)，氣候變化政策會(huì)發(fā)揮其積極作用。

（三）雙邊氣候變化合作“軟法”

以中國的雙邊氣候變化合作為例，《中英氣候變化聯(lián)合聲明》（2014）強(qiáng)調(diào)了締約方應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)國家自主貢獻(xiàn)，通過中英氣候變化工作組加強(qiáng)雙邊政策對(duì)話和務(wù)實(shí)合作。《中美氣候變化聯(lián)合聲明》（2014）強(qiáng)調(diào)了中美兩國2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，建立了中美氣候變化工作組。包括《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》（2015）在內(nèi)，雙邊氣候變化聯(lián)合聲明都強(qiáng)調(diào)了未來雙邊領(lǐng)域會(huì)加強(qiáng)碳排放交易能力建設(shè)、碳市場(chǎng)建設(shè)、低碳城市建設(shè)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、碳捕集利用和封存、低碳技術(shù)等方面的合作。雙邊氣候變化合作盡管多采取聯(lián)合聲明的形式，沒有強(qiáng)制約束力，但這些“軟法”可以向世界傳遞大國應(yīng)對(duì)氣候變化的積極信號(hào)，推動(dòng)國際氣候變化法的多層次化發(fā)展。

二、確立國際氣候變化法強(qiáng)行規(guī)則的困境

（一）國際氣候變化強(qiáng)行法識(shí)別困難

《維也納條約法公約》（1969）第53條規(guī)定了一般國際法強(qiáng)制規(guī)律（絕對(duì)法或強(qiáng)行法）的定義：“國際社會(huì)整體接受并公認(rèn)為不許損抑且僅有以后具有同等性質(zhì)的一般國際法規(guī)范方可更改之規(guī)范。”⑥源于國內(nèi)法概念的“強(qiáng)行法”與“任意法”相對(duì)，延伸至國際法領(lǐng)域。在國家交往和人權(quán)領(lǐng)域，強(qiáng)行法的發(fā)展使得國際法出現(xiàn)了明顯的效力等級(jí)，強(qiáng)行法也在穩(wěn)定國際秩序、處理全球問題中發(fā)揮核心作用。盡管我們可以視條約法公約53條的規(guī)定為強(qiáng)行法的一般定義，但這種定義仍然比較寬泛，缺乏明確的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。例如，“整體接受”是指絕對(duì)多數(shù)的全體接受，還是達(dá)到一定接受比例即可并未明確?！安辉S損抑”是體現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的普遍履約行為，還是形式上的締約率達(dá)到門檻值即可?！豆s》與《協(xié)定》已被全球國家中的多數(shù)簽署和批準(zhǔn)，但“階段性反對(duì)國”和“一貫反對(duì)國”的存在成為確立全球性氣候變化法強(qiáng)行法地位的重要阻礙因素。在京都時(shí)代，附件1國家如美國、澳大利亞和日本等國家對(duì)《議定書》持有異議，此時(shí)就不能說該氣候協(xié)議為國際社會(huì)整體接受。美國自特朗普政府上臺(tái)后，先后退出多項(xiàng)國際多邊框架，使得當(dāng)前階段的國際氣候變化法具有不穩(wěn)定性。氣候變化法領(lǐng)域發(fā)展過程中的階段性阻礙因素使得國際氣候變化強(qiáng)行法識(shí)別困難。

（二）國際氣候變化強(qiáng)行法公認(rèn)困難

從《公約》到《協(xié)定》的締約國履約狀況來看，絕大多數(shù)國家都能完成各自的減排義務(wù)，這實(shí)際上是對(duì)國際氣候變化法強(qiáng)制約束力的默示承認(rèn)，而一些應(yīng)對(duì)氣候變化的雙邊聯(lián)合聲明、行動(dòng)宣言等則是對(duì)國際氣候變化法強(qiáng)制約束力的明示承認(rèn)。但對(duì)全球性氣候變化法強(qiáng)制約束力的承認(rèn)，并不意味著國際氣候變化法的強(qiáng)行法地位得到了國際社會(huì)公認(rèn)。與國際人權(quán)法和國際海洋法的發(fā)展處境做對(duì)比，國際法院與國際海洋法法庭處理這兩個(gè)領(lǐng)域的國際爭(zhēng)端已有國際司法實(shí)踐。而全球氣候變化引致的國際爭(zhēng)端只是個(gè)例，面對(duì)這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，沒有權(quán)威的國際組織如聯(lián)合國和國際法院愿意對(duì)國際氣候變化法的強(qiáng)制性效力做出解釋，這樣做對(duì)于特定國際機(jī)構(gòu)的既得利益并無裨益。非政府間國際組織和民間組織又缺乏這樣的全球影響力以及解釋主體的合法性。國際氣候變化法的強(qiáng)行法地位得到國際社會(huì)公認(rèn)困難，也讓全球氣候變化治理充滿曲折與不確定性。

三、確立國際氣候變化法強(qiáng)行規(guī)則的途徑

（一）合理界定國際氣候變化法中強(qiáng)行法的范圍

強(qiáng)行法理論的爭(zhēng)論根源于自然法學(xué)派和實(shí)在法學(xué)派的觀點(diǎn)對(duì)立。自然法學(xué)派認(rèn)為存在超越國家意志與權(quán)力的一般國際原則與規(guī)范，而實(shí)在法學(xué)派認(rèn)為國際法產(chǎn)生于國家意志。我國晚近的國際法學(xué)者如王鐵崖教授、李浩培教授等明確認(rèn)為存在國際強(qiáng)行法且肯定其重要作用。傳統(tǒng)的國際強(qiáng)行法領(lǐng)域，外交規(guī)則由歷史上長(zhǎng)期的習(xí)慣國際法發(fā)展為現(xiàn)代實(shí)在國際法。而國際人權(quán)保障、打擊滅絕種族等國際罪行，這些是在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)后國際法體系快速膨脹的大環(huán)境下迅速發(fā)展完善的。本文認(rèn)為國際氣候變化強(qiáng)行法包括：一是從普遍的不間斷地全球減排實(shí)踐中形成的習(xí)慣國際法;二是全球性氣候變化法中具有強(qiáng)制約束力的實(shí)在法部分，主要包括國際氣候變化法基本原則和關(guān)于減緩與適應(yīng)行動(dòng)的一般規(guī)則。一方面，氣候變化的習(xí)慣國際法正在形成中。另一方面，當(dāng)前的國際氣候變化實(shí)在法也體現(xiàn)了自上世紀(jì)90年代以來，全球應(yīng)對(duì)氣候變化、積極減排的國際習(xí)慣。

（二）完善國際氣候變化法的遵守與制裁機(jī)制

1.邏輯起點(diǎn)：為什么要遵守國際氣候變化強(qiáng)行法

首先，從國際法的性質(zhì)與約束力來看，晚近的國際法及國際關(guān)系學(xué)者對(duì)于國際法是法律這一點(diǎn)已無質(zhì)疑，國際法當(dāng)然具有不同層級(jí)的法律約束力，國家行為受制于國際法。其次，從國際法的合法性看，國際法對(duì)于維護(hù)國家利益和國際社會(huì)共同利益以及良好國際秩序都發(fā)揮著重要作用。最后，從國際輿論與國際聲譽(yù)看，遵守國際法的行為與國家的國際領(lǐng)導(dǎo)力及外部發(fā)展條件密切相關(guān)，守法獲得的長(zhǎng)期收益是遠(yuǎn)高于報(bào)復(fù)、制裁所獲得的短期收益的。基歐漢認(rèn)為，國際法與國際關(guān)系學(xué)者的觀點(diǎn)都具有深刻性，卻又難以獨(dú)立解釋國際問題中的難題，觀點(diǎn)借鑒與融合是現(xiàn)實(shí)選擇。因此，遵守國際氣候變化強(qiáng)行法，是規(guī)范國家行為、維護(hù)國際秩序、促進(jìn)利益協(xié)調(diào)與保障、實(shí)現(xiàn)氣候變化國際法治的根本途徑。

2.核心問題：國際氣候變化強(qiáng)行法如何得到遵守

國際法的遵守問題，在國際法、國際關(guān)系、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科間產(chǎn)生廣泛討論。以“利益”作為遵守的基礎(chǔ)，理性選擇理論（Keohane，1984;Posner，2002）和現(xiàn)實(shí)主義工具論（Goldsmith，Posner，2005）成為代表性學(xué)說。以“規(guī)范”作為分析基礎(chǔ)，建構(gòu)主義的管理過程論（Chayes，1995）與跨國法律過程論（高洪柱，2009）成為代表。在當(dāng)前跨學(xué)科與理論融合的研究趨勢(shì)下，國際法的遵守機(jī)理是一個(gè)復(fù)合問題。本文認(rèn)為，國際法得以遵守的基礎(chǔ)是國家利益及國際社會(huì)共同利益的調(diào)和與博弈，國際法得以遵守的內(nèi)在動(dòng)因是國際法主體的法律確信，這根源于國際法制建設(shè)的完善與國際法治格局的形成。國際氣候變化強(qiáng)行法的遵守，同樣以面對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)下國家利益與國際社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)為根本動(dòng)因，以氣候變化國際法治的集體行動(dòng)為直接動(dòng)力。

3.關(guān)鍵環(huán)節(jié)：國際氣候變化強(qiáng)行法的強(qiáng)制執(zhí)行

國際法的強(qiáng)制執(zhí)行有諸多阻卻因素，國際法“軟法”色彩的屬性、國際法律責(zé)任制度的不統(tǒng)一性、國際關(guān)系的掣肘、缺乏統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及國際組織執(zhí)行能力受限是國際法強(qiáng)制執(zhí)行困難的主要因素。富里奧·塞魯?shù)僬J(rèn)為狹義的全球挑戰(zhàn)僅指核武器與全球氣候變化，在可預(yù)見范圍內(nèi)會(huì)對(duì)全球體系造成嚴(yán)重破壞。國際氣候變化強(qiáng)行法的強(qiáng)制執(zhí)行，成為解決全球氣候變化問題關(guān)鍵。從應(yīng)然上看，國際氣候變化法的強(qiáng)制執(zhí)行有著充分的法理基礎(chǔ)，而在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行有著相當(dāng)大的操作難度。如果說建立中央式的全球統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)是不切實(shí)際的幻想，那么在氣候變化這一國際法領(lǐng)域建立專門執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是迫切需要和有現(xiàn)實(shí)可能性的?！秴f(xié)定》建立的國家自主貢獻(xiàn)與報(bào)告制度、全球盤點(diǎn)與通報(bào)制度，沒有觸及國際減排義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行與減排國際法律責(zé)任的強(qiáng)制制裁問題。聯(lián)合國憲章中加入應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的“憲法性”宣誓條款，國際法院在判例中對(duì)全球性氣候變化法作出強(qiáng)行法性質(zhì)的解釋，設(shè)立專門的氣候變化法法庭，成立聯(lián)合國框架下的氣候變化理事會(huì)及其工作組等等，國際氣候變化強(qiáng)行法的確立與發(fā)展需要這些富有遠(yuǎn)見的制度設(shè)計(jì)與國際實(shí)踐。

四、結(jié)語

國際氣候變化法的體系現(xiàn)狀表現(xiàn)出不均衡不完善的特點(diǎn)，雙邊氣候變化合作軟法難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，區(qū)域氣候變化法難以產(chǎn)生，全球性氣候變化法的核心框架缺乏強(qiáng)行效力，規(guī)則制定與遵守機(jī)制不健全，這些不利因素為有效解決全球氣候變化問題埋下了隱患。國際強(qiáng)行法的發(fā)展承載了太多的沉重代價(jià)，在經(jīng)歷了世界大戰(zhàn)、奴隸貿(mào)易、種族屠殺、人道主義危機(jī)等關(guān)乎人類社會(huì)生存與發(fā)展的根本性問題后，國際強(qiáng)行法以一種滯后的方式發(fā)展起來。但在全球氣候變化問題上，國際法的滯后性將會(huì)對(duì)全球發(fā)展帶來致命影響。讓國際氣候變化法的發(fā)展速度跟上全球氣候變化的客觀演變態(tài)勢(shì)，這是基于現(xiàn)實(shí)情況的迫切要求。只有確立國際氣候變化法的強(qiáng)行規(guī)則，國際社會(huì)才能充分應(yīng)對(duì)全球氣候變化的挑戰(zhàn)。