農(nóng)村土地承包法修改后的地權(quán)結(jié)構(gòu)與權(quán)利關(guān)系

劉守英

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制、堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村基本經(jīng)營制度——集體所有制之下的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的進(jìn)一步完善，以“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為基本方向，在保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的同時推動經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，旨在實現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化，促進(jìn)實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，促進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。修改后的農(nóng)村土地承包法落實了“三權(quán)分置”的政策要求，農(nóng)村土地法權(quán)結(jié)構(gòu)正式由“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”。

新中國成立以來，經(jīng)過土地改革→互助組→初級社→高級社→人民公社的制度變遷，集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉(xiāng)村的實現(xiàn)形式。改革開放以來，又在集體所有制下逐漸確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”作為集體土地所有制實現(xiàn)方式的探索成果，由2002年頒布的農(nóng)村土地承包法加以明確。在“兩權(quán)分離”模式下，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位取得土地承包經(jīng)營權(quán)，享有占有、使用、收益和受限制的處分權(quán)能。基于當(dāng)時的社會歷史背景和立法基礎(chǔ)，農(nóng)村土地承包法以保護(hù)土地公有制為宗旨，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提供法制基礎(chǔ)和法權(quán)保障。土地承包經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造以保障承包者權(quán)利穩(wěn)定為主要目標(biāo)，流轉(zhuǎn)受到較多限制。例如，承包方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”;以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得進(jìn)行擔(dān)保融資;土地承包經(jīng)營權(quán)的入股限于合作生產(chǎn)，等等。

自20世紀(jì)80年代中期起，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營便自發(fā)發(fā)生并持續(xù)至今，各類專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包、多元經(jīng)營”的格局。隨著“農(nóng)二代”成為人口遷移主力軍，他們與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會行為關(guān)系發(fā)生變化，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的依賴程度逐漸降低，土地的生活保障功能減弱，農(nóng)民對土地利用的精心程度降低，部分地區(qū)甚至大量出現(xiàn)棄耕拋荒的現(xiàn)象，實踐當(dāng)中亟待健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)資源的有效利用。本次修法，就是對農(nóng)村土地經(jīng)營方式變革與流轉(zhuǎn)現(xiàn)實的回應(yīng)。修改后的農(nóng)村土地承包法構(gòu)造了“三權(quán)分置”的地權(quán)結(jié)構(gòu)，在集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”安排基礎(chǔ)上，從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)，形成土地集體所有權(quán)、成員承包權(quán)、耕作者經(jīng)營權(quán)的權(quán)利框架。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)派生出來后，在法律上賦予經(jīng)營者平等的、受法律保護(hù)的耕作權(quán)利。

集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體對于集體土地的所有權(quán)，是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，其權(quán)利內(nèi)容包括：對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利;依法發(fā)包集體土地;因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為;依法對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督;集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償，等等。要強(qiáng)調(diào)的是，修改后的農(nóng)村土地承包法未對土地所有權(quán)的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和變動，僅在第69條通過轉(zhuǎn)致條款規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的原則和程序由法律法規(guī)規(guī)定，意在穩(wěn)定集體土地所有權(quán)，目的并不是通過強(qiáng)化所有權(quán)來壯大集體經(jīng)濟(jì)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求農(nóng)地“三權(quán)分置”須始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，是為了避免虛置和動搖集體所有權(quán)?！叭龣?quán)分置”的權(quán)利塑造重在放活經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，這是“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵”。

土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)戶享有，修改后的農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步為土地承包經(jīng)營權(quán)強(qiáng)權(quán)賦能。一是明確耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)更加穩(wěn)定。二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，刪去了承包方須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的條件限制。承包方可以將土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，入股權(quán)能也得到擴(kuò)充，不再限于合作生產(chǎn)。承包方還可以在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上派生土地經(jīng)營權(quán)，交由他人經(jīng)營土地。三是進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶和婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。明確了承包期內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地經(jīng)營權(quán)是指土地經(jīng)營權(quán)人依法對農(nóng)村土地享有從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，可以通過多種方式處分土地經(jīng)營權(quán)，例如土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保、入股和再流轉(zhuǎn)等。修改后的農(nóng)村土地承包法以放活土地經(jīng)營權(quán)為價值導(dǎo)向，賦予了土地經(jīng)營權(quán)靈活的流轉(zhuǎn)方式。其一，經(jīng)營權(quán)主體沒有身份限制，各類專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體均可以取得土地經(jīng)營權(quán)。其二，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。其三，土地經(jīng)營權(quán)具有出租、入股、融資擔(dān)保等權(quán)能。

“三權(quán)”分別具有各自的制度功能，形成了一個完整的權(quán)利體系。集體土地所有權(quán)在所有權(quán)層面實現(xiàn)了土地公有制的目標(biāo)，確保農(nóng)村土地集體所有不動搖。土地承包經(jīng)營權(quán)是“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并存時的一類用益物權(quán)，兼具財產(chǎn)屬性和身份屬性，對集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言是最主要的集體成員權(quán)利。在“三權(quán)分置”中，土地承包經(jīng)營權(quán)具有核心地位和樞紐功能，前后聯(lián)結(jié)土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)直接反映出促進(jìn)土地資源市場化配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策目標(biāo)，旨在賦權(quán)承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

集體土地所有權(quán)為“三權(quán)”中的母權(quán)利，派生出土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包取得。承包方轉(zhuǎn)讓、互換土地承包經(jīng)營權(quán)，不產(chǎn)生“三權(quán)分置”的效果。承包方通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，則會產(chǎn)生“三權(quán)分置”的效果，此時土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。派生土地經(jīng)營權(quán)是對土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)功能的激活與分割，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)本身不因此發(fā)生改變，承包農(nóng)戶與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。受讓人改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，或?qū)?jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保、再流轉(zhuǎn)的，須經(jīng)承包方同意。土地經(jīng)營權(quán)派生自土地承包經(jīng)營權(quán)，與集體土地所有權(quán)沒有直接的關(guān)系。但是，按照修改后的農(nóng)村土地承包法，受讓人行使土地經(jīng)營權(quán)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，需要接受發(fā)包方在用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。