法國(guó)地方議會(huì)之考察和研究

蔣元文

2017年4月下旬，筆者隨重慶市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，訪問了法國(guó)。4月23日（星期日），法國(guó)總統(tǒng)大選迎來第一輪投票，我們也從巴黎前往圖盧茲。4月24日，拜會(huì)了法國(guó)圖盧茲市議會(huì)，與圖盧茲市副議長(zhǎng)兼副市長(zhǎng)阿維·佐納本先生進(jìn)行了座談。寒暄中，他介紹了當(dāng)晚計(jì)票至凌晨四點(diǎn)的辛勞，以及法國(guó)地方議會(huì)的特殊體制和雙重身份。作為隨員，我由此對(duì)法國(guó)地方議會(huì)產(chǎn)生了更加濃厚的興趣。在此，結(jié)合考察和學(xué)習(xí)研究，撰文供有關(guān)單位和人員參考。

一、 巴黎公社的“議行合一”

1870年7月爆發(fā)的普法戰(zhàn)爭(zhēng)，色當(dāng)最后一戰(zhàn)，法軍敗績(jī)，法皇路易—拿破侖·波拿巴被俘，普軍乘勝進(jìn)圍巴黎。1871年1月28日，以特羅胥為首的法國(guó)國(guó)防軍政府與普軍簽訂喪權(quán)辱國(guó)的停戰(zhàn)協(xié)定，激起了法國(guó)人民的無比憤怒和堅(jiān)決反對(duì)。3月18日，巴黎工人和廣大勞動(dòng)群眾，拿起武器，發(fā)動(dòng)武裝起義，占領(lǐng)市政廳。3月26日，巴黎人民舉行選舉，28日正式成立人類歷史上第一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)組織——巴黎公社。

不容忽視的是，在巴黎公社革命取得勝利的同時(shí)，巴黎公社及其前身國(guó)民自衛(wèi)軍中央委員會(huì)也犯了一系列重大的錯(cuò)誤：他們一開始就沒有以占領(lǐng)首都，號(hào)令全國(guó)，奪取全國(guó)政權(quán)為目標(biāo)，沒有直搗凡爾賽，徹底推翻資產(chǎn)階級(jí)政府，相反，在戰(zhàn)事頻仍之際，卻忙于選舉，追求自己政權(quán)的合法性，甚至曾一度把斗爭(zhēng)的目標(biāo)偏重于爭(zhēng)取巴黎享有法國(guó)其他城市所享有的市政權(quán)，選舉自己的市長(zhǎng)，而且把相當(dāng)多的時(shí)間和精力消耗于無止無休地討論房租、到期債券的清償和典當(dāng)物品的發(fā)還等非政權(quán)建設(shè)所必須立即解決的問題。這就給了凡爾賽政府喘息的機(jī)會(huì)，得以糾集力量，與普軍勾結(jié)，于5月28日把巴黎公社顛覆于血泊之中，使這個(gè)新生的無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)只存在了72天[1]。

巴黎公社雖然失敗了，但它的產(chǎn)生對(duì)于建立無產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家政權(quán)，卻有著重大的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。馬克思、列寧以極大的革命熱情，總結(jié)了巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)，闡明了無產(chǎn)階級(jí)專政國(guó)家政權(quán)組織形式的基本原則。他們認(rèn)為，巴黎公社是一種完全新型的“共和國(guó)”，是“社會(huì)共和國(guó)”的一定形式。它具有四個(gè)基本特點(diǎn)，第一，公社由普選的代表組成，這些代表對(duì)選民負(fù)責(zé)，隨時(shí)可以撤換。第二，公社是兼管行政與立法的工作機(jī)關(guān)。公社廢除議會(huì)制度并不是不要代議制度，而是廢除作為愚弄人民的“清談館”的議會(huì)。第三，廢除資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的常備軍，用武裝的人民代替它。第四，廢除舊警察、法官和行政部門的官吏，把所有公職人員變成人民的“公仆”[2]。

巴黎公社偉大實(shí)踐產(chǎn)生的革命理論，特別是馬克思、列寧總結(jié)形成的馬克思主義國(guó)家學(xué)說，對(duì)我們堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)建設(shè)，把新時(shí)代的人大工作做好做實(shí)，仍具有重要的指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、 法國(guó)地方議會(huì)的“議政合一”

我們?cè)诳疾熘辛私獾剑▏?guó)是傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國(guó)家，在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程中，雖然采取過多種改革措施，但地方的權(quán)限仍然十分有限。直到1982年3月2日，《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)權(quán)利和自由法》頒布后，中央與地方關(guān)系才發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，地方分權(quán)改革才在法國(guó)拉開了帷幕。

1871年巴黎公社首創(chuàng)的“議行合一”，是我們耳熟能詳?shù)闹匾卧?。所謂“議行合一”，就是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使立法權(quán)和行政權(quán)的制度。巴黎公社打碎了舊的國(guó)家機(jī)器，成為同時(shí)兼管立法和行政的工作機(jī)構(gòu)。公社通過法令決定重大問題，并直接指揮執(zhí)行。公社領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其成員既是立法者，又是執(zhí)行者。俄國(guó)十月革命后建立的蘇維埃制度，體現(xiàn)了“議行合一”原則。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也體現(xiàn)了“議行合一”。

在考察中，接待我們的佐納本先生既是圖盧茲市副議長(zhǎng)，又是副市長(zhǎng)。對(duì)此，我感到好奇。經(jīng)了解和研究，才知道，法國(guó)地方議會(huì)在經(jīng)歷巴黎公社100多年后的1982年，才進(jìn)行了具有實(shí)質(zhì)意義的地方分權(quán)改革，地方的大區(qū)議會(huì)、省議會(huì)和市鎮(zhèn)議會(huì)才由單純的議事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h政合一”機(jī)構(gòu)，議會(huì)主席為轄區(qū)最高行政長(zhǎng)官。改革后，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三級(jí)地方議會(huì)除有權(quán)決定本級(jí)預(yù)算，決定本地區(qū)公共機(jī)構(gòu)的設(shè)置，批準(zhǔn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)合同和社會(huì)救濟(jì)及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的方案外，還有權(quán)處理教育、交通、城市規(guī)劃和住宅建設(shè)等法律明確規(guī)定的事務(wù)[3]。這也是佐納本先生既是副議長(zhǎng)，又兼副市長(zhǎng)的重要原因。

在圖盧茲市的行程中，佐納本先生非常熱心地為我們推介圖盧茲的交通、醫(yī)療、市政污水處理等項(xiàng)目，他對(duì)圖盧茲市的情況非常熟悉，如數(shù)家珍。當(dāng)我們問到，政府怎樣接受監(jiān)督的問題時(shí)，他說接受選民監(jiān)督，但對(duì)如何監(jiān)督的情況，則沒有行政工作那樣說得清楚明白。

法國(guó)地方議會(huì)這種體制，可以說是立法和行政結(jié)合最典型的，因此，專家潘小娟將其稱作“議政合一”，是非常形象的，也是有道理的。這種體制有其歷史淵源，就是巴黎公社，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，與巴黎公社不可同日而語，因此，其局限性也非常明顯。地方議會(huì)的大量工作陷入行政事務(wù)，對(duì)如何聽取選民意見、接受選民監(jiān)督等方面，則有待加強(qiáng)。同時(shí)，地方議會(huì)在行政工作中，既是決策者，又是執(zhí)行者，還是監(jiān)督者，一旦出現(xiàn)決策失誤，怎么追責(zé)，也有待探討，等等。當(dāng)然，這些都是工作層面的問題，對(duì)整個(gè)法國(guó)地方議會(huì)體制的運(yùn)行總體影響不大。

三、幾點(diǎn)啟示

雖然我國(guó)的政治制度與法國(guó)有根本的不同，但通過走出去，既宣傳了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，也受到直觀的教育和啟發(fā)，增強(qiáng)了“四個(gè)自信”，更加堅(jiān)定了走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的信心。

1.必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?？v觀巴黎公社的失敗，其教訓(xùn)非常深刻。一個(gè)極其重要的原因，就是在沒有奪取全國(guó)政權(quán)的前提下，進(jìn)行民主政治的探索和實(shí)踐，這就導(dǎo)致了巴黎公社社員與廣大群眾前仆后繼、流血犧牲。這也說明，民主不是天上掉下來的，需要付出鮮血和生命的代價(jià)。民主需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)穩(wěn)定的外部環(huán)境，需要掌握國(guó)家政權(quán)。在中國(guó)發(fā)展民主政治，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，必須堅(jiān)定不移走自己的路，必須堅(jiān)決抵制外部勢(shì)力的干涉和侵略。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能更好地發(fā)展民主政治，人民民主才

有堅(jiān)強(qiáng)的保證。

2.任何政治制度都要符合本國(guó)國(guó)情。世界是豐富多彩的。法國(guó)地方議會(huì)采取的“議政合一”，是從法國(guó)地方實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)法國(guó)國(guó)情的政治制度。他們選擇這種政治制度，既有其合理性，也有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并且已運(yùn)行了多年，不管利弊如何，都應(yīng)該尊重。同樣，我們國(guó)家實(shí)行的人民代表大會(huì)制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是近代以來中國(guó)發(fā)展的必然選擇，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民長(zhǎng)期奮斗的重要成果，也是符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、能夠保證中國(guó)人民當(dāng)家作主的根本政治制度，其他國(guó)家，尤其是西方國(guó)家，也應(yīng)該尊重。

3.人類政治文明有益成果可學(xué)習(xí)借鑒。根據(jù)中國(guó)國(guó)情，我們絕不照搬西方政治制度模式，絕不走西方議會(huì)道路，我們要更加發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。法國(guó)地方議會(huì)的“議政合一”也不適合中國(guó)國(guó)情，但議會(huì)作為代議制的本質(zhì)性機(jī)關(guān)，其中的一些操作方法和技術(shù)，仍具開闊視野和借鑒參考價(jià)值。比如，法國(guó)議會(huì)選舉投票均在星期天舉行，使國(guó)家公職人員不會(huì)因選舉投票影響市民辦事;又如，選舉第一、二輪無人當(dāng)選，須舉行第三輪選舉，候選人獲相對(duì)多數(shù)票者即可當(dāng)選，如票數(shù)相等，則年長(zhǎng)者當(dāng)選，這樣，即可避免選舉無休止進(jìn)行。這也是法國(guó)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)。

注釋：

[1]參見《巴黎公社公報(bào)集》第一集譯者前言，李平漚、狄玉明譯，商務(wù)印書館2013年4月第1版。

[2]參見劉政、程湘清等著：《人民代表大會(huì)制度講話》（增訂本），中國(guó)民主法制出版社1995年5月第1版第10頁。

[3]參見潘小娟：《法國(guó)行政體制》，中國(guó)法制出版社1997年8月第1版，第128頁。

（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）