地方人大監(jiān)督議題的選擇途徑與方法

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每到年末歲初，各級人大都會面臨如何選擇和怎樣確定年度監(jiān)督議題的問題。那么，地方人大常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)，每年的監(jiān)督議題到底應(yīng)該怎樣選擇和確定，具體有哪些途徑和方法？原則重點(diǎn)是什么，應(yīng)注意哪些問題？這些問題都需要我們認(rèn)真分析研究和探討。

一、地方人大常委會監(jiān)督議題的選擇途徑

根據(jù)監(jiān)督法和人大法律制度的有關(guān)規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的議題來源主要有：（1）本級人民代表大會常務(wù)委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題;（2）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;（3）本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的比較集中的問題;（4）本級人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題;（5）人民來信來訪集中反映的問題;（6）社會普遍關(guān)注的其他問題。此外，人民政府、人民法院和人民檢察院可以向本級人大常委會要求報(bào)告專項(xiàng)工作。

依照上述規(guī)定和要求，筆者認(rèn)為，每年各級人大常委會選擇確定聽取和審議“一府一委兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查等監(jiān)督議題可通過6個途徑進(jìn)行查找，一是從社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題中找。社會普遍關(guān)切的問題就是人大關(guān)注的方向和監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。如近年來社會普遍關(guān)注、反響強(qiáng)烈的熱難點(diǎn)問題有，建設(shè)小康社會、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、醫(yī)療改革、教育改革、勞動就業(yè)、社會保障、養(yǎng)老托老、民營企業(yè)發(fā)展、政府債務(wù)管理、城市拆遷改造、食品藥品安全等都可作為人大監(jiān)督的選題。二是在人民群眾反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)問題中找。人大是民意機(jī)關(guān)，代表人民依法對“一府一委兩院”的工作實(shí)施監(jiān)督，必須堅(jiān)持以民為本、凝聚民智、反映民聲，關(guān)注民生民計(jì)。多年以來，“上學(xué)難、看病難、出行難、就業(yè)難、住房難、飲水難、養(yǎng)老難、執(zhí)行難”等一直是人民群眾反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)問題，事關(guān)老百姓的切身利益，需要引起各級人大高度重視和持續(xù)關(guān)注。三是在人大代表提出的意見建議中找。各級人大代表每年在人代會上對“一府兩院”提出的建議、批評和意見比較集中，是民聲、民意、民愿的集中反映，特別是對一些涉及代表人數(shù)多且連年反復(fù)提出的事關(guān)區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題，由于受多種因素制約、解決落實(shí)不力或處理效果不佳的原因，可有重點(diǎn)地選擇一些適時納入人大監(jiān)督議題。四是在常委會組成人員提出的比較集中的問題中找。常委會組成人員大多分布在人大各工作和專門委員會，他們來自不同方面、各個階層，具有一定的專業(yè)知識和法律素養(yǎng)，通曉區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)文化和人大業(yè)務(wù)，且參與人大執(zhí)法檢查和工作視察，了解有關(guān)情況，善于發(fā)現(xiàn)問題。對這些人提出的意見建議應(yīng)認(rèn)真考慮;尤其是要注意把人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在組織開展執(zhí)法檢查、視察調(diào)查和依法監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的依法行政、依法監(jiān)察、法律監(jiān)督方面存在的需要引起“一府一委兩院”重視和解決的突出問題進(jìn)行收集整理， 認(rèn)真分析研究， 有針對性地加以選擇。五是從人民群眾來信來訪反映集中的問題中找。人民群眾來信來訪是社會輿情的反映，是各級人大承接民情、反映民意、關(guān)注民計(jì)的一個重要窗口，通過這個平臺和窗口，人大可以了解人民群眾有哪些民愿訴求需要人大關(guān)切，同時有必要督促“一府一委兩院”協(xié)調(diào)解決。這就要求人大機(jī)關(guān)（信訪辦）針對每年接辦、轉(zhuǎn)辦、督辦的群眾信訪案件從中找出一些涉及群眾利益糾紛，影響社會和諧穩(wěn)定，且?guī)в衅毡樾浴⒁呻y的問題作為人大監(jiān)督議題提出。六是從法律規(guī)定、黨委決策部署和“一府一委兩院”重點(diǎn)工作中找。凡法律政策和人大制度規(guī)定的有關(guān)財(cái)政預(yù)決算、國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、法制講座、普法宣傳、執(zhí)法檢查、工作視察、審議監(jiān)督、質(zhì)詢詢問、代表意見建議辦理、部門工作評議和干部履職評議、預(yù)防職務(wù)犯罪等法定的年度常規(guī)性議題都要依法作出計(jì)劃安排;同級黨委提出的戰(zhàn)略發(fā)展思路、作出的重大決策部署和上級人大需要上下聯(lián)動開展的視察檢查項(xiàng)目都應(yīng)在人大年度監(jiān)督選題中作出回應(yīng);“一府一委兩院”在人代會工作報(bào)告上作出的目標(biāo)承諾（如民生實(shí)事）、年度推動的重點(diǎn)工作、工作中亟待破解的難題，要求向人大報(bào)告的專項(xiàng)工作、需要審議決定的重大事項(xiàng)，各級人大在選擇年度監(jiān)督議題時都須統(tǒng)籌謀劃、作出安排。

二、地方人大常委會監(jiān)督議題的選擇方法

1.對外征集。一是面向社會征集。每到年底，各級人大可利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)站、微信等媒體，對外發(fā)布公告，廣泛征求社會各界及人民群眾對新的一年人大監(jiān)督工作的意見建議，征詢監(jiān)督議題。二是面向代表征集?？赏ㄟ^召開部分人大代表座談會、向全體代表發(fā)放公開征集監(jiān)督議題建議反饋表等方式充分聽取代表的意見建議。三是面向“一府一委兩院”征集。在議題初選階段，由常委會領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)同志走訪“一府一委兩院”及政府成員單位領(lǐng)導(dǎo)，深入溝通協(xié)商，充分交換意見，看他們各自年度推動的有哪些重點(diǎn)工作、工作中有啥難題需要人大助力破解？要求向人大及其常委會報(bào)告的具體有哪些專項(xiàng)工作和需要審議決定的重大事項(xiàng)。整個議題征集主要圍繞新年度人大常委會應(yīng)該聽取和審議“一府一委兩院”哪些方面的專項(xiàng)工作報(bào)告，以及人大常委會應(yīng)該對哪幾部法律法規(guī)執(zhí)行情況開展檢查。具體內(nèi)容應(yīng)包括：建議監(jiān)督的議題名稱、監(jiān)督的對象及方式、監(jiān)督議題選擇的理由和需要解決的問題。通過面向社會分層次征集，逐步建立相應(yīng)的議題收集反饋機(jī)制，及時把六個途徑反映的問題和監(jiān)督法規(guī)定的“突出的問題”“集中反映的問題”和“普遍關(guān)注的問題”準(zhǔn)確全面完整地傳遞給人大及其常委會，確保相關(guān)信息不遲滯、不阻梗、不失真。

2.認(rèn)真篩選。人大監(jiān)督議題，重在篩選，貴在精煉。收集反饋的議題涉及面廣，數(shù)量較多，參差不齊，加之有些選題不當(dāng)，口子太大或議題過窄，針對性、可操作性、實(shí)效性不強(qiáng)，監(jiān)督效果勢必不盡人意，直接影響人大監(jiān)督的效能。從實(shí)踐來看，只有進(jìn)行必要的分析論證和提純過濾，才能保證選定的議題、監(jiān)督的事項(xiàng)屬于事關(guān)最廣大人民利益或是某一社會群體迫切需要解決的問題，從而使監(jiān)督具有更高的社會價(jià)值，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化。因此，在篩選監(jiān)督議題時要注重選擇那些事關(guān)改革發(fā)展大局、事關(guān)廣大群眾的根本利益、事關(guān)社會和諧穩(wěn)定的議題。對準(zhǔn)備列入監(jiān)督內(nèi)容的議題，可由人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)歸納整理，篩選提煉，并要事前組織可行性研究，看征集的議題是否合法有效，是否符合黨和國家的大政方針，是否貫徹了同級黨委的決策部署，是否與“一府一委兩院”的重點(diǎn)工作相銜接，分析預(yù)測可能的監(jiān)督效果，加強(qiáng)與各方面的協(xié)商溝通，搞好綜合平衡，確保議題的選定切實(shí)可行、利于操作。

3.進(jìn)行評估。初選的監(jiān)督議題是否科學(xué)合理、合法有效，必須建立必要的評估制度。在廣泛聽取民意、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，就所選擇的監(jiān)督議題的必要性、合法性、內(nèi)容、核心要求以及效果預(yù)期等進(jìn)行論證、評估和確定。必要時，對經(jīng)過篩選的議題可通過主任擴(kuò)大會議邀請有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律方面的專家學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)評價(jià)，以判斷是否具有全面性、普遍性和可操作性，是否體現(xiàn)事關(guān)全局、事關(guān)民生、事關(guān)長遠(yuǎn)的要求，是否是涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題和與人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最密切、利益最直接、現(xiàn)實(shí)最貼近、集中反映的“突出問題”和社會普遍關(guān)注的“焦點(diǎn)問題”。通過對篩選議題的分析論證和綜合評價(jià)，去粗取精、去偽存真，力求使監(jiān)督議題把握全面、服務(wù)大局，更加切合實(shí)際、體現(xiàn)民意。此外，還可定期對監(jiān)督效果進(jìn)行綜合評價(jià)，并根據(jù)形勢發(fā)展和情況變化，對明顯已不適宜的監(jiān)督議題作必要的調(diào)整。

4.公開結(jié)果。監(jiān)督議題確定后一方面可利用報(bào)刊、電視、人大和政府網(wǎng)站、公告公示欄等平臺，通過與新聞單位建立互動機(jī)制，對不同的監(jiān)督工作，選擇適宜、有效、生動的公開形式，及時向代表通報(bào)、向社會公開，接受人民群眾的監(jiān)督。另一方面應(yīng)積極探索常委會監(jiān)督計(jì)劃、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督議題、監(jiān)督活動、監(jiān)督效果的公開工作。

三、地方人大常委會監(jiān)督選題應(yīng)把握的原則

1.堅(jiān)持“抓大事、議大題”的原則。人大常委會監(jiān)督議題的選擇和確定應(yīng)在重大的、長遠(yuǎn)的、宏觀的、全局的問題上下功夫。選擇監(jiān)督議題要把握全局性、體現(xiàn)時代性、突出重點(diǎn)性，重在體現(xiàn)議題的重大、長遠(yuǎn)、宏觀，并且是涉及本行政區(qū)域長遠(yuǎn)的、根本的、重大的、迫切需要人大審議決定的工作或事項(xiàng)。各級人大要圍繞事關(guān)區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重點(diǎn)工作和相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施選擇監(jiān)督內(nèi)容，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、法制建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)等方面內(nèi)容，科學(xué)合理地安排監(jiān)督議題，選題口子不能太小。對于事關(guān)大局、影響深遠(yuǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算、重大項(xiàng)目建設(shè)要適時納入監(jiān)督議題，及時安排聽審，依法作出決議決定，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。

2.堅(jiān)持“少而精、求實(shí)效”的原則。人大監(jiān)督涉及政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個方面，面寬事廣，任務(wù)繁重，每年需要向人大報(bào)告和監(jiān)督的事項(xiàng)較多，就工作監(jiān)督和法律監(jiān)督而言，既包括對事的監(jiān)督，還包括對人的監(jiān)督，不僅要開展視察調(diào)查，還要組織執(zhí)法檢查，聽審“一府一委兩院”及相關(guān)部門的專項(xiàng)工作報(bào)告。面對眾多的監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容，年度監(jiān)督議題還要突出重點(diǎn)，分清輕重緩急，不可能將征集到的所有議題全部納入，只能有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地安排進(jìn)行。因此，監(jiān)督議題不能太多，太多不僅時間精力顧不過來，還會造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，給被監(jiān)督者人為帶來麻煩和干擾，勢必影響監(jiān)督效果。所以，監(jiān)督議題一定要精益求精，注重實(shí)效。具體在工作監(jiān)督方面：力求每年抓住四、五件對全局有影響的工作在常委會上進(jìn)行審議，督促“一府一委兩院”加大推進(jìn)落實(shí)力度;法律監(jiān)督方面，力求每年選擇一、二部法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查，督促有關(guān)機(jī)關(guān)依法行政、依法監(jiān)察、公正司法。

3.堅(jiān)持“圍繞中心、服務(wù)大局”的原則。新的歷史條件下，地方人大要有所作為，必須圍繞黨和政府的中心工作，服從服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定的工作大局，為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展出力獻(xiàn)計(jì)。當(dāng)前，黨和國家的中心工作是，全面深化改革開放、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨、全面建成小康社會和扶貧攻堅(jiān)、建設(shè)生態(tài)文明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。地方各級人大要緊扣發(fā)展大局，投身經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)的主戰(zhàn)場，緊緊圍繞地方黨委政府不同時期不同階段的中心工作和重點(diǎn)任務(wù)選定聽審議題，依法開展監(jiān)督，力求監(jiān)督工作與黨和政府確定的目標(biāo)任務(wù)、推動的重點(diǎn)工作相一致，時間上同步合拍，形成合力，同頻共振，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。

4.堅(jiān)持“民主集中制”的原則。人大是“代議制”，議事決策實(shí)行民主集中制，講求的是集體行使職權(quán)。監(jiān)督選題也不例外，應(yīng)該堅(jiān)持“三下三上”，先民主后集中，少數(shù)服從多數(shù)，集體研究決定，不能以領(lǐng)導(dǎo)的興趣愛好和個人意見代替組織意見，隨意選擇確定議題，偏離方向，不求質(zhì)量。

5.堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”的原則。人大監(jiān)督不是為了評功擺好，錦上添花，而是為了發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，推動工作。因此，議題選擇一定要突出“問題導(dǎo)向”，瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，始終堅(jiān)持把影響和制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的難點(diǎn)問題、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題、“一府一委兩院”工作中亟待破解的瓶頸問題，以及需要人大加力鼓勁的重點(diǎn)工作作為頭攻方向，列為重要議事日程，依法持續(xù)開展監(jiān)督，共同破解難題，必能收到事半功倍的效果。

四、地方人大常委會監(jiān)督選題應(yīng)注意的問題

1.加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，切忌“自編自演”。人大監(jiān)督選題涉及面廣，牽涉的因素較多，方方面面都要考慮到、協(xié)調(diào)好。在整個選擇和確定聽審議題過程中，各級人大不僅要多方征集、認(rèn)真篩選、重視民意，更重要的是征求同級黨委意見，加強(qiáng)與“一府一委兩院”及有關(guān)方面的協(xié)商溝通，綜合考慮各方面的因素，準(zhǔn)確把握議題安排的時間節(jié)點(diǎn)，回應(yīng)社會關(guān)切，經(jīng)主任會、常委會會議討論審定后加以確定。應(yīng)盡力防止和避免一些地方人大議題選擇由相關(guān)工委自行確定，“自點(diǎn)自編”，既不向社會公開征集，重視匯集民意，征求人大代表意見，又不與有關(guān)方面溝通協(xié)商，嚴(yán)格依法篩選，聽審什么議題、具體監(jiān)督“一府一委兩院”啥工作？自己說了算，沒有針對性，結(jié)果只能是“自說自唱、自演自賞”。

2.監(jiān)督議題求新，切忌“炒回鍋飯”。目前，一些地方人大在監(jiān)督選題方面存在的一個普遍問題就是視野不寬、范圍較窄、口子太小、簡單重復(fù)，熱衷于“炒回鍋飯”。有的在選擇確定監(jiān)督議題時習(xí)慣于依照上級人大計(jì)劃安排的聽審議題“照葫蘆畫瓢”，聽審議題陳舊重復(fù)老套，缺乏新鮮感，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督重復(fù)交叉，一個部門、一項(xiàng)工作連年聽審，同為一個議題一個部門今年安排是專項(xiàng)工作，明年或隔一年又是相同內(nèi)容的執(zhí)法監(jiān)督，沒有一點(diǎn)新意;有的上屆五年監(jiān)督的啥議題，這屆翻回來照舊聽審的還是啥議題，既不順應(yīng)時代發(fā)展的新變化，又不積極回應(yīng)社會對民生改善和公正司法的新關(guān)切，更不順應(yīng)人民群眾對美好生活的新期盼?！澳昴隁q歲花相似，歲歲年年花相同?！遍L此以往，重復(fù)工作，既會造成人力、物力、財(cái)力的資源浪費(fèi)，使人大監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)和偏差;也會給被監(jiān)督者工作帶來不必要的麻煩和干擾，勢必影響人大的工作效能。

3.統(tǒng)籌計(jì)劃安排，切忌放“馬后炮”。“一府一委兩院”工作有個過程，人大監(jiān)督不能太早，也不能太后，科學(xué)的計(jì)劃安排和選擇恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)與火候十分重要。各級人大應(yīng)在廣泛征集、精心篩選議題的基礎(chǔ)上，根據(jù)監(jiān)督議題的具體情況，準(zhǔn)確把握時間節(jié)點(diǎn)，科學(xué)制定年度監(jiān)督計(jì)劃和月份監(jiān)督安排，力求人大各工作機(jī)構(gòu)議題均衡平布，安排合理順暢;同時充分考慮“一府一委兩院”的工作規(guī)律、計(jì)劃安排以及實(shí)際推進(jìn)中可能遇到的問題和困難，找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，努力使監(jiān)督的主體和對象的工作更加協(xié)調(diào)一致，同步合拍，銜接更加順暢自如。如按照憲法法律的規(guī)定，人大每年必須對計(jì)劃、預(yù)算、決算以及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、代表意見辦理等開展監(jiān)督，這屬于法定或常規(guī)性工作，議題一般應(yīng)安排在下半年（第三季度七、八、九三個月）進(jìn)行，便于工作監(jiān)督。如果安排太早，工作沒有結(jié)果，也無法開展視察檢查和審議監(jiān)督;太遲太晚則失去意義、沒有作用，只能放“馬后炮”，使人大的監(jiān)督效能大打折扣。

（作者單位：陜西省寶雞市金臺區(qū)人大常委會）