檢察監(jiān)督權(quán)在環(huán)境公益訴訟制度中的作用初探

劉 颯

近年來，環(huán)境公益訴訟制度的確立極大地推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境的改善，但也出現(xiàn)了因?yàn)E用公益訴訟權(quán)引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境監(jiān)督權(quán)的失范運(yùn)行是濫用公益訴訟權(quán)屢禁不止的主要原因，故加強(qiáng)權(quán)利監(jiān)督、促進(jìn)環(huán)境公益訴訟權(quán)依法運(yùn)行已成為我國(guó)解決環(huán)境公益訴訟問題的有效途徑。本文主要闡述檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟的角色定位及制度完善。

公益訴訟制度背景與現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民福利日益改善，但是環(huán)境侵害公眾事件也不斷刺激人們緊繃的神經(jīng)。例如，松花江重大水污染事、云南曲靖鉻渣污染、大連新港原油泄漏事件、福建紫金礦業(yè)潰壩事件等，不僅造成環(huán)境重大污染，而且嚴(yán)重危及當(dāng)?shù)厝罕姷纳眢w健康和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有悖于環(huán)境友好型社會(huì)的內(nèi)在要求。2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后明確了環(huán)境公益訴訟制度，通過賦予社會(huì)團(tuán)體、環(huán)境監(jiān)管部門以及檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)來防止環(huán)境侵害行為的發(fā)生，進(jìn)而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

不可否認(rèn)，公益訴訟制度在推動(dòng)全社會(huì)保護(hù)環(huán)境具有重要價(jià)值，但是出現(xiàn)了某些社會(huì)團(tuán)體濫用權(quán)利，隨意起訴，調(diào)解與訴請(qǐng)背離等現(xiàn)象。例如，一些公益組織未到現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)地調(diào)查，就根據(jù)媒體的“報(bào)道”向法院起訴，要求天價(jià)賠償；還有一些公益組織通過天價(jià)賠償向被告施壓，如果被告愿意對(duì)其捐贈(zèng)，就同意調(diào)解或撤訴等。這些公益組織將法律賦予的權(quán)利當(dāng)作牟利的工具，濫用訴訟權(quán)利，嚴(yán)重違背立法初衷。

英國(guó)的思想史學(xué)家約翰·愛默里克·愛德華·達(dá)爾伯格-阿克頓勛爵寫的書《自由與權(quán)力》中寫到“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，闡明不管是什么權(quán)力，只要它失去了制衡，必然要成為“絕對(duì)的權(quán)力”，而成為“絕對(duì)的權(quán)力”后，就必然會(huì)傾向于殘暴、腐敗和不義。公權(quán)力尚且都要監(jiān)督防止絕對(duì)化，那私權(quán)利呢？盧梭說過“人生而自由，卻無處不在枷鎖中”，說明人雖自由，但也帶有枷鎖，把自己的自由控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，才能保障權(quán)利的合法，實(shí)現(xiàn)立法目的。那么公益訴訟制度價(jià)值為何娓娓道來卻未必能夠真正實(shí)現(xiàn),并發(fā)揮其預(yù)設(shè)的目標(biāo)和功能呢？原因在于：公益訴訟權(quán)利缺少監(jiān)督。

從環(huán)境公益訴訟出發(fā),將檢察機(jī)關(guān)視為與公民、社會(huì)公益團(tuán)體相類似的訴訟主體之一，而忽視了其監(jiān)督權(quán)力的制度功能和法律監(jiān)督者的憲法定位，未能充分挖掘現(xiàn)行法律規(guī)定的價(jià)值內(nèi)核。檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實(shí)施為目的，以強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為己任，促使環(huán)境監(jiān)管權(quán)規(guī)范、理性運(yùn)行,進(jìn)而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)、德國(guó)、巴西等國(guó)也都賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、訴訟權(quán)和訴前督促權(quán)等，從而讓環(huán)境公益訴訟立法目的落到實(shí)處。

公益訴訟制度的完善

設(shè)立訴前審查程序

CNSphoto供圖

應(yīng)該建立訴訟前置程序，有效防止社會(huì)公益組織主體明知不適格仍進(jìn)行起訴，可以避免司法資源的浪費(fèi)。如何使檢察機(jī)關(guān)能夠更好監(jiān)督社會(huì)公益組織行使公益訴訟權(quán)？一方面需要法院立案后將案情通報(bào)當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)，這樣檢察機(jī)關(guān)不僅可以監(jiān)督當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)義務(wù)，也可以從形式上排查公益組織是否符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的主體資格；另一方面，針對(duì)明知自己主體不適格仍起訴的社會(huì)公益組織應(yīng)進(jìn)行網(wǎng)上公示，向登記管理機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，由其依法處理。只有濫用權(quán)利的成本大于收益的成本，才能遏制公益組織濫用權(quán)利。

加強(qiáng)訴后法律監(jiān)督

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第三十四條中規(guī)定社會(huì)組織有通過訴訟違法收受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳其非法所得、予以罰款;涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。此法條僅僅指出法院對(duì)公益組織牟利的處罰，并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公益組織通過訴訟途徑得來的捐款使用監(jiān)督以及訴訟后企業(yè)所賠償?shù)沫h(huán)境受到損失以及環(huán)境受損至恢復(fù)期間服務(wù)功能的金額的使用去向監(jiān)督，有必要對(duì)該法條進(jìn)行細(xì)化。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公益訴訟后賠償資金以及捐贈(zèng)基金使用進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)因公益訴訟取得款項(xiàng)的每筆支出進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)存在違法行為，應(yīng)及時(shí)將相關(guān)情況及時(shí)抄送給民政部門，對(duì)于涉及犯罪行為，根據(jù)刑事管轄移送公安機(jī)關(guān)或者其他部門。

綜上，筆者認(rèn)為，從我國(guó)的權(quán)力配置格局看，檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，專司法律監(jiān)督之權(quán)，以監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實(shí)施為宗旨，理應(yīng)成為監(jiān)督公益訴訟權(quán)的最佳主體。這不僅是保障公益訴訟權(quán)規(guī)范運(yùn)行的客觀需要，也是國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)的憲政使命。因此，加強(qiáng)對(duì)公益訴訟權(quán)的監(jiān)督已成為我國(guó)保障公益訴訟制度正常發(fā)展的關(guān)鍵，而發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，構(gòu)建、完善檢察監(jiān)督的途徑和機(jī)制正是強(qiáng)化監(jiān)督的最優(yōu)選擇。