我國海洋環(huán)境社會治理現(xiàn)狀及對策研究

賈 如 郝 亮 郭紅燕

《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，渤海、黃海、東海、南海的劣四類水質(zhì)海域面積同比有所減少，一類水質(zhì)海域面積占比為96.3%；相比之下，與人類活動關(guān)系更加密切的近岸海域水質(zhì)級別一般，優(yōu)良（一類、二類）海水比例僅為74.6%?？梢?，在充分發(fā)揮政府與市場力量保護(hù)水環(huán)境的同時(shí)，如何更好地調(diào)動社會力量參與海洋環(huán)境保護(hù)已成為下一階段海洋環(huán)境治理的重點(diǎn)工作之一。

我國海洋環(huán)境社會治理的現(xiàn)狀和問題

一般來說，社會治理主要包括三個(gè)方面內(nèi)容，一是政府自身的改良，如機(jī)構(gòu)改革、決策過程或流程的優(yōu)化；二是政府與社會關(guān)系的改良，如兩者間交流與合作的加強(qiáng)；三是社會自治的加強(qiáng)，如社會的責(zé)任得以強(qiáng)化，社會自治本領(lǐng)加強(qiáng)，社會有機(jī)體更加健全等。

海洋環(huán)境社會政策制度不斷建立，但政策改進(jìn)及落實(shí)空間仍較大

其一，環(huán)境信息公開方面。除《中華人民共和國政府信息公開條例》等關(guān)于政府信息公開有一般性要求外，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第六條也對信息公開作了明確規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門、海洋行政主管部門和其他行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，根據(jù)職責(zé)分工依法公開海洋環(huán)境相關(guān)信息；相關(guān)排污單位應(yīng)當(dāng)依法公開排污信息?！?/p>

2019年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部政府信息主動公開基本目錄》顯示，海洋生態(tài)環(huán)境信息公開內(nèi)容主要包括行政審批、海洋環(huán)境管理、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境公報(bào)、污染防治五個(gè)方面。同年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部落實(shí)2019年政務(wù)公開工作要點(diǎn)實(shí)施方案》進(jìn)一步明確了海洋生態(tài)環(huán)境信息公開工作及相關(guān)部門職責(zé)分工。在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量信息方面，由監(jiān)測司與海洋司合作公開近岸海域、海水浴場水質(zhì)信息；在生態(tài)環(huán)境許可信息方面，由海洋司定期公開海洋傾倒區(qū)使用、廢棄物傾倒許可證發(fā)放、疏浚物傾倒量等信息。在重要行動部署信息方面，公開《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》具體落實(shí)及進(jìn)展情況。此外，由執(zhí)法局負(fù)責(zé)做好渤海入海排污口排查整治的信息公開。

但總體而言，海洋生態(tài)環(huán)境信息公開的內(nèi)容和范圍還有待擴(kuò)大及細(xì)化，公開形式還有待統(tǒng)一，并應(yīng)該在統(tǒng)一平臺向社會定期、全面公開。

其二，公眾參與政策的制定和實(shí)施方面。近年來，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度相繼出臺。2014年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布首個(gè)全國性公眾參與環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》，提出了推動環(huán)保公眾參與的主要任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域以及保障措施；2015年編制的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了公眾參與的內(nèi)容及程序；2018年修訂的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》，為公眾更有效地參與環(huán)評工作奠定了制度基礎(chǔ)。

在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與方面，國家相關(guān)部門也出臺了一系列政策。2016年11月，原國家海洋局印發(fā)《海洋聽證辦法》，詳細(xì)規(guī)定了海洋聽證制度的程序。2017年，《國家海洋局關(guān)于海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書公眾參與有關(guān)問題的通知》，要求建設(shè)單位在環(huán)評初期階段通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開環(huán)境影響評價(jià)信息，廣泛征求公眾意見；在報(bào)告書編制過程中，通過座談會、聽證會、專家論證會、問卷調(diào)查等方式充分聽取公眾意見；在報(bào)送海洋部門審查前，全文公開海洋環(huán)境影響報(bào)告書與公眾參與說明（涉及國家秘密、商業(yè)秘密等事

項(xiàng)除外），征求公眾意見。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對公眾意見進(jìn)行整理歸納分析和反饋，認(rèn)真吸納公眾意見，并對公眾參與相關(guān)原始材料妥善保管，存檔備查。

但是在取得進(jìn)展的同時(shí)也存在一些問題，如國內(nèi)公眾參與海洋政策法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施過程機(jī)會相對較少，參與決策過程通常較為間接、滯后，參與環(huán)境保護(hù)的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要原因在于：首先，公眾參與意愿不足。一方面源于社會誠信體系的不健全，另一方面是部分公眾的環(huán)境和社會責(zé)任感缺失；其次，參與渠道和平臺有待完善。例如，缺乏針對重大決策的圓桌會議、網(wǎng)絡(luò)征集等公眾參與渠道，導(dǎo)致利益相關(guān)的居民、漁民和社會組織等主體很少能通過協(xié)商對話參與到政策制定；最后，公眾參與的反饋機(jī)制不透明。公眾通過郵件或電話等方式向政府部門提交意見后，是否得到反饋、得到了什么反饋等，缺乏信息公開和監(jiān)督。

其三，環(huán)境社會監(jiān)督方面。環(huán)境社會監(jiān)督，主要是指社會力量依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)賦予的權(quán)利，自發(fā)地對政府、企業(yè)及其他社會主體開展環(huán)境監(jiān)督，進(jìn)而提高政府和企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)。國家相關(guān)法律法規(guī)政策對環(huán)境社會監(jiān)督中社會主體的權(quán)利義務(wù)，以及被監(jiān)督主體的義務(wù)等進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。2015年起施行的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，明確規(guī)定“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”，并且設(shè)立“信息公開和公眾參與”專章，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會監(jiān)督”“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)”。2015年4月，國務(wù)院正式發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》，其第十條內(nèi)容為強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督，要求依法公開環(huán)境信息、加強(qiáng)社會監(jiān)督、構(gòu)建全民行動格局。

表1 環(huán)境社會監(jiān)督主體及監(jiān)督方式和特點(diǎn)

目前，各級環(huán)境部門積極搭建監(jiān)督平臺，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動社會監(jiān)督的順利開展。此外，環(huán)保社會組織等社會主體通過建立自己的官網(wǎng)、微博、微信等構(gòu)建第三方平臺進(jìn)行監(jiān)督，提高了環(huán)境社會監(jiān)督的效果。

但是，由于海域活動的復(fù)雜性，公眾對海洋生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督存在較大難度。雖然隨著科技的發(fā)展，人們可以通過經(jīng)緯度和四至坐標(biāo)等手段來界定某特定海域的位置，但相對于陸地而言，海洋污染問題的監(jiān)督仍然需要較高的專業(yè)性。同時(shí)，海洋環(huán)境社會監(jiān)督中，法律法規(guī)對監(jiān)督主體的權(quán)益保障不足，不合理的監(jiān)督方式依然存在，環(huán)境社會監(jiān)督?jīng)]有反饋機(jī)制也在一定程度上影響了監(jiān)督效果。

其四，環(huán)境社會風(fēng)險(xiǎn)評估和防范方面。海洋污染物雖然主要來源于陸地，但海洋經(jīng)濟(jì)活動自身所產(chǎn)生的海源性污染物也在逐年增加，正成為破壞海洋環(huán)境的另一個(gè)主要污染源。海洋環(huán)境突發(fā)事件的產(chǎn)生，絕大部分是由涉海企業(yè)的生產(chǎn)事故或疏于環(huán)境管理造成的。近年來，中國發(fā)生了多起海洋生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境突發(fā)事件，如大連新港油污染事件、蓬萊19-3油田溢油事故、8·12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件、桑吉輪燃爆事故等重大污染事故。因此，對海洋生態(tài)環(huán)境開展社會風(fēng)險(xiǎn)評估是一項(xiàng)重要工作，需要統(tǒng)籌做好陸源突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)防范和海上溢油風(fēng)險(xiǎn)防范，制定科學(xué)的事故應(yīng)急處置、環(huán)境影響和損失評估等方案。

目前，海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范已經(jīng)引起了政府有關(guān)部門的重視。例如，《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》對陸源突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)防范和海上溢油風(fēng)險(xiǎn)防范工作提出了明確要求：2019年底前，完成涉危化品、重金屬和工業(yè)廢物（含危險(xiǎn)廢物）以及核電等重點(diǎn)企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估和環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案工作；完成渤海海上溢油污染近岸海域風(fēng)險(xiǎn)評估，防范溢油等污染事故發(fā)生。2020年底前，沿海城市完成區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估和政府環(huán)境應(yīng)急預(yù)案修訂；完成渤海石油勘探開發(fā)海上溢油風(fēng)險(xiǎn)評估，開展海上排污許可試點(diǎn)工作，推動建立石油勘探開發(fā)海上排污許可制度。

總體來看，風(fēng)險(xiǎn)防范工作已經(jīng)取得一定成效。但由于這項(xiàng)工作開展時(shí)間不長，機(jī)制和方法還不成熟，效果有限。現(xiàn)階段，我國政府部門尚未完全建立起相對科學(xué)合理的海洋環(huán)境社會風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急管理機(jī)制，尤其是海洋環(huán)境應(yīng)急管理中的政府主導(dǎo)性強(qiáng)，社會參與機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。

海洋生態(tài)環(huán)境宣傳教育制度建設(shè)和力度都有所提升，但工作的針對性、專業(yè)性和連續(xù)性有待改善

近年來，我國的環(huán)境宣傳教育工作穩(wěn)步開展，取得了一定的成績。但是，目前的生態(tài)環(huán)境宣傳多是綜合性宣傳，海洋生態(tài)環(huán)境政策和知識宣傳的針對性不夠。海洋生態(tài)環(huán)境宣傳基于自身特性，應(yīng)面向海洋周邊的居民、漁民、企業(yè)有針對性地開展，讓近海居民切實(shí)了解到與自己生活環(huán)境息息相關(guān)的海洋政策和知識。

此外，環(huán)境宣教工作在內(nèi)容和形式上還存在很多具體的問題，包括：環(huán)境宣傳教育的內(nèi)容側(cè)重喚醒公眾環(huán)境意識，但對于環(huán)境產(chǎn)生的原因、造成的影響、解決的辦法、公眾應(yīng)該采取的應(yīng)對行動等系統(tǒng)知識的宣傳較少；環(huán)境宣教的基礎(chǔ)能力建設(shè)還有待加強(qiáng)；環(huán)境宣教面對環(huán)境危機(jī)事件缺乏預(yù)防和應(yīng)對機(jī)制；宣傳手段受傳統(tǒng)手法局限，互聯(lián)網(wǎng)新媒體等宣傳教育平臺和工具運(yùn)用依然不夠等。

開展海洋生態(tài)環(huán)保工作的社會組織已經(jīng)達(dá)到一定數(shù)量，但總體數(shù)量較少，且工作能力和效果有限

CNSphoto供圖

《中國海洋環(huán)保組織名錄（2018年版）》顯示，截至目前，中國共有224家海洋環(huán)保領(lǐng)域的組織，約占環(huán)保社會組織的3%左右，比例較小。從地域分布看，除北京外，我國海洋環(huán)保組織幾乎全部分布在東部沿海地區(qū)，尤其是東南沿海地區(qū)，如廣東、福建、浙江、上海、香港、廣西、江蘇等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、特別行政區(qū)），數(shù)量占比高達(dá)57.3%，這反映出我國的海洋環(huán)保組織具有明顯的地域特色。從成立時(shí)間來看，共有91家海洋環(huán)保組織成立于2010年后，這表明我國海洋環(huán)保組織的發(fā)展與國家戰(zhàn)略等宏觀背景緊密相關(guān)，同時(shí)也客觀地反映出目前我國的海洋環(huán)保組織整體上仍較為年輕。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷變革，公共組織在我國扮演著越來越重要的角色。目前比較著名的海洋環(huán)境保護(hù)社會組織包括大海環(huán)保公社、深圳市藍(lán)色海洋環(huán)保協(xié)會等。通常，環(huán)保社會組織會以公眾代言人的身份參與環(huán)保部門的各項(xiàng)行政決策聽證會，也會借助自行組織的活動和媒體合作資源對海洋污染治理的相關(guān)決策進(jìn)行干預(yù)，同時(shí)，環(huán)保社會組織發(fā)起的公益訴訟案也越來越多。2011年的渤海灣漏油事件中，環(huán)保社會組織采取依據(jù)專業(yè)分工的策略，有的收集各種污染信息，有的借用微博、傳統(tǒng)主流媒體以及公開信等媒體資源，有的實(shí)時(shí)跟進(jìn)深入現(xiàn)場調(diào)查真實(shí)的污染狀況，持續(xù)推進(jìn)污染信息公開，擴(kuò)大了該事件的社會關(guān)注范圍，形成媒體熱點(diǎn)。

同時(shí)，政府也在與社會組織合作方面進(jìn)行了一些有益的嘗試。一是政府在處理海洋環(huán)境問題時(shí)借鑒社會組織的經(jīng)驗(yàn)或技術(shù)。二是政府通過購買服務(wù)模式將某些海洋工程、海洋環(huán)境的治理交由企業(yè)或社會組織來做，政府僅承擔(dān)考核監(jiān)督責(zé)任。在政府不具備某些技術(shù)和資源的情況下，通過政府購買服務(wù)的模式來進(jìn)行海洋環(huán)境治理，不僅可以充分利用企業(yè)或社會組織的技術(shù)和人才，而且符合民主社會的發(fā)展趨勢和政府職能轉(zhuǎn)變的要求。例如，2015年起，深圳市福田區(qū)人民政府通過政府采購服務(wù)模式，將福田沿海紅樹林生態(tài)公園承包給深圳紅樹林基金會進(jìn)行管理，借助社會組織在生態(tài)保育和自然教育方面的專業(yè)優(yōu)勢，修復(fù)沿海生態(tài)環(huán)境。

總體上，我國與海洋有關(guān)的環(huán)保社會組織數(shù)量偏少，發(fā)展規(guī)模有限，自身還比較薄弱，專業(yè)性不強(qiáng)，在國內(nèi)和國際上的影響力較小，因此涉海環(huán)保社會組織的作用很難在短期內(nèi)得到充分發(fā)揮。

部分企業(yè)積極參與海洋環(huán)境治理，但也存在信息公開不足、與公眾交流不夠等問題

海洋生態(tài)環(huán)境涉及的企業(yè)主體主要為設(shè)置了陸源入海排污口的企業(yè)、向入海河流排污的企業(yè)、海洋石油勘探開發(fā)企業(yè)、海洋運(yùn)輸和捕撈企業(yè)，以及港口等海洋工程。

部分涉海企業(yè)能夠很好地承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，但也有部分企業(yè)在參與海洋環(huán)境治理方面的表現(xiàn)并不理想。首先在信息披露方面，企業(yè)公開海洋環(huán)境信息對投資決策、政府監(jiān)督、社會評價(jià)以及自身管理都具有重要意義，但目前企業(yè)主動公開內(nèi)生動力不足，公開內(nèi)容存在不全面、不及時(shí)等問題。其次，企業(yè)與利益相關(guān)方的溝通存在不足。部分企業(yè)對海洋環(huán)保社會組織持不理解甚至敵視態(tài)度，僅重視事后危機(jī)公關(guān)，與公眾溝通交流的機(jī)制還不成熟，難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的信息披露和傳播特點(diǎn)。

政策相關(guān)建議

為推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境社會參與和自組織，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的海洋環(huán)境社會治理體系，相關(guān)建議如下：

一是推動政府相關(guān)部門和企業(yè)公開海洋環(huán)境信息。海洋生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)在統(tǒng)一陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測布局，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)相銜接的基礎(chǔ)上，推動全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息公開。還應(yīng)引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)公開海洋環(huán)境信息，并構(gòu)建社會責(zé)任評價(jià)體系。完善及建立有效海洋環(huán)境信息收集、評估、宣傳和數(shù)據(jù)庫，為企業(yè)進(jìn)行社會責(zé)任評級奠定基礎(chǔ)，建立公正、獨(dú)立、透明、專業(yè)的企業(yè)環(huán)境責(zé)任評價(jià)機(jī)制。

二是推動海洋生態(tài)環(huán)境公眾參與制度建設(shè)。健全舉報(bào)制度，充分發(fā)揮環(huán)保舉報(bào)熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺作用，及時(shí)辦理公眾舉報(bào)投訴的近岸海域環(huán)境問題。通過公開聽證、網(wǎng)絡(luò)征集等形式，充分了解公眾對重大決策和建設(shè)項(xiàng)目的意見。對于近岸海域生態(tài)環(huán)境問題，尤其應(yīng)該建立與漁民的對話交流與協(xié)商，激勵漁民參與到海洋環(huán)境治理的過程中來。

三是積極培養(yǎng)、引導(dǎo)、規(guī)范海洋環(huán)境社會組織。將政府主導(dǎo)的政策支持與社會主導(dǎo)的孵化結(jié)合起來，發(fā)揮樞紐型社會組織在孵化過程中的作用。加大政府購買海洋環(huán)境社會組織服務(wù)的力度，提高其服務(wù)能力和水平。加大政府與企業(yè)、社會組織的人才交流力度。

四是加強(qiáng)海洋環(huán)境社會互動機(jī)制建設(shè)。建立政府、企業(yè)、環(huán)境專家、非政府機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方參加的海洋環(huán)境社會對話機(jī)制，增加溝通理解，增強(qiáng)合作。加強(qiáng)企業(yè)與沿海居民和社會組織等利益相關(guān)方的溝通，推廣環(huán)境圓桌對話機(jī)制，化解近岸海域環(huán)境矛盾。建設(shè)社會督政平臺，開展地方政府環(huán)境行為指標(biāo)、評價(jià)及評級研究，并建立其信息公開平臺，充分利用社會力量督政。

五是傳播普及海洋生態(tài)環(huán)境政策和知識。提高海洋生態(tài)環(huán)境宣傳教育的針對性，通過組織公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)公益活動、針對漁民開展專項(xiàng)海洋保護(hù)知識講座等方式，推進(jìn)沿海居民和企業(yè)對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和知識的了解。