職業(yè)農(nóng)民培育：日本的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

李瑤 萬(wàn)蕾

中國(guó)和日本同為東亞小農(nóng)的典型代表，現(xiàn)代化程度雖不同，但是人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦基本相同，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方向上也具有共同之處，同樣面臨著農(nóng)業(yè)人口老齡化和后繼無(wú)人等問(wèn)題。日本在制定完善農(nóng)民培育法律保障、重視職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定、引導(dǎo)新務(wù)農(nóng)者進(jìn)入農(nóng)業(yè)、優(yōu)化職業(yè)農(nóng)民扶持方案等方面的一些經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村振興背景下大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有一定的借鑒意義。

一、日本農(nóng)業(yè)基本情況

日本是一個(gè)人多地少，農(nóng)業(yè)資源較為匱乏的山地島國(guó)，國(guó)土面積37.8萬(wàn)平方公里，其中耕地面積449.6萬(wàn)公頃（2015年），約占國(guó)土面積的11.9%。全國(guó)總?cè)丝诩s1.27億，其中農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不足200萬(wàn)（2016年）。從自然條件看，日本的農(nóng)業(yè)資源條件與我國(guó)相比并無(wú)優(yōu)勢(shì)，僅沿海平原地區(qū)適宜農(nóng)耕，土地貧瘠、耕地細(xì)碎化嚴(yán)重，人均耕地面積?。粡膭趧?dòng)者年齡結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均年齡高達(dá)67歲，艱苦的勞動(dòng)環(huán)境、無(wú)固定休息日、收入不穩(wěn)定令年輕人對(duì)農(nóng)業(yè)敬而遠(yuǎn)之，高齡化和后繼無(wú)人情況嚴(yán)重，但日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)，并呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，戶均經(jīng)營(yíng)耕地2.2公頃；兼業(yè)農(nóng)戶比重大，專業(yè)農(nóng)戶和以農(nóng)為主的兼業(yè)農(nóng)戶比重僅為25%；二是農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)組織形式多樣化，生產(chǎn)方式以精耕細(xì)作為主，農(nóng)產(chǎn)品商品率高達(dá)95%以上；三是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量高，農(nóng)協(xié)功能多樣全面，涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷等各個(gè)領(lǐng)域，90%以上的農(nóng)戶加入了農(nóng)協(xié)；四是農(nóng)林牧漁全面發(fā)展，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)趨于協(xié)調(diào)。總體而言，日本農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，農(nóng)戶收入水平超過(guò)了城市家庭，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城市相差無(wú)幾。

上世紀(jì)中后期，日本也曾面臨城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲、進(jìn)口壓力加大，部分鄉(xiāng)村衰落，農(nóng)民就業(yè)困難等挑戰(zhàn)。為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村秩序、提升農(nóng)業(yè)的商品價(jià)值，日本政府在開展農(nóng)地整合、推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變、調(diào)整農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步方向的同時(shí)，把發(fā)展農(nóng)業(yè)教育、培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民作為振興農(nóng)業(yè)農(nóng)村、挽回農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)地位下降的有效措施。

二、日本農(nóng)民教育培訓(xùn)情況

（一）農(nóng)民教育培訓(xùn)體系

日本農(nóng)民教育培訓(xùn)由國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)業(yè)與教育部門分工指導(dǎo)和協(xié)作的完善體系，主要有三部分。

1.文部科學(xué)省系統(tǒng)的培育部門。文部科學(xué)省是日本國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)教育事務(wù)管理的政府部門，主要包括農(nóng)業(yè)高中和大學(xué)農(nóng)業(yè)教育階段。農(nóng)業(yè)高中是日本文部科學(xué)省下轄的一種職業(yè)高中教育，設(shè)有農(nóng)業(yè)機(jī)械、園藝、畜產(chǎn)等學(xué)科，專門培養(yǎng)直接從事農(nóng)業(yè)的學(xué)生，學(xué)生畢業(yè)后大都直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。大學(xué)農(nóng)業(yè)教育主要是綜合大學(xué)的農(nóng)學(xué)部，以培養(yǎng)農(nóng)業(yè)高科技人才和教學(xué)人員為培養(yǎng)目標(biāo)，畢業(yè)生雖一般不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但卻是農(nóng)民培訓(xùn)師資的重要來(lái)源。

2.農(nóng)林水產(chǎn)省和各縣所管轄的培育部門。主要開展農(nóng)業(yè)非學(xué)歷教育，提供繼續(xù)教育和深造機(jī)會(huì)，實(shí)施農(nóng)民進(jìn)修教育和培訓(xùn)。農(nóng)林水產(chǎn)省下屬的農(nóng)業(yè)大學(xué)注重培養(yǎng)懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)骨干管理人才，以培育優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)后繼者為主要目標(biāo)。都道府縣管轄的農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)民的生產(chǎn)技能和生產(chǎn)效率的提升，培養(yǎng)既懂農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖，又熟悉農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和流通知識(shí)技能的經(jīng)營(yíng)管理人才。

3.地方農(nóng)業(yè)技術(shù)普及教育部門。以農(nóng)業(yè)改良中心和農(nóng)民協(xié)會(huì)（農(nóng)協(xié)）為主。農(nóng)業(yè)改良中心以普及農(nóng)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，通過(guò)開設(shè)講座、集中培訓(xùn)、組織現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)交流，對(duì)農(nóng)民實(shí)施短期或長(zhǎng)期繼續(xù)教育。農(nóng)協(xié)以參加農(nóng)協(xié)組織的農(nóng)民為對(duì)象，開展形式多樣的農(nóng)業(yè)教育活動(dòng)，在組織農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和普及農(nóng)業(yè)科學(xué)知識(shí)等方面發(fā)揮著重要作用。

日本完善的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，大大擴(kuò)展了農(nóng)民受教育面，拓寬了學(xué)習(xí)途徑，增加了受教育機(jī)會(huì)。統(tǒng)計(jì)顯示，應(yīng)屆畢業(yè)生直接從事農(nóng)業(yè)或轉(zhuǎn)職農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者中，分別有77%和39%曾在學(xué)校接受過(guò)農(nóng)業(yè)專門教育；務(wù)農(nóng)人員中，在農(nóng)業(yè)改良中心和農(nóng)協(xié)進(jìn)修培訓(xùn)的比例分別為43%和38%。

（二）日本支持農(nóng)民培育的政策措施

日本支持農(nóng)民培育的政策措施除了《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》明確的措施外，還包括環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度和認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度。

1.環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)認(rèn)定制度。日本重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)保以及農(nóng)業(yè)科研與教育的投入，通過(guò)環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)認(rèn)證及相應(yīng)優(yōu)惠措施積極推廣使用環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)新技術(shù)。主要包含有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證和生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)證兩種。

（1）有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證?！掇r(nóng)林物資規(guī)格化和質(zhì)量表示標(biāo)準(zhǔn)法》規(guī)定，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入日本市場(chǎng)，必須在農(nóng)林水產(chǎn)省注冊(cè)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。有機(jī)認(rèn)證制度在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)民科技水平的提升。

（2）生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)證。擁有0.3公頃以上的耕地、年收入達(dá)50萬(wàn)日元以上的農(nóng)戶，通過(guò)生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)證，可在政策、稅收和貸款等方面得到政府支持。在金融優(yōu)惠方面，生態(tài)農(nóng)戶能從指定的銀行獲得額度不等、貸款時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)12年的無(wú)息貸款；在資金扶持方面，生態(tài)農(nóng)戶在購(gòu)置農(nóng)業(yè)基本建設(shè)設(shè)施時(shí)，可享受50%的資金扶持，這些資金由政府或農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)提供；在稅收減免方面，生態(tài)農(nóng)戶第一年可享受7%～30%的減免，第2～4年內(nèi)還可享受酌情減免。

2.認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度。1993年，日本廢除原《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》，重新制定了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》，開始實(shí)施“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度”，對(duì)符合條件（農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃）的“個(gè)別經(jīng)營(yíng)體”由市町村行政首長(zhǎng)認(rèn)定為“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”，在法律上將其定位為“農(nóng)地保有合理化法人”，并給予 “農(nóng)地保有合理化”項(xiàng)目支援，政府的多種政策性補(bǔ)貼資金以及貸款優(yōu)惠政策向認(rèn)定農(nóng)業(yè)者傾斜。具體而言，經(jīng)過(guò)認(rèn)定的農(nóng)業(yè)者在獲取土地、購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備等方面需要資金時(shí)，可獲得國(guó)家、縣、市給予的利息補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)低利融資；土地調(diào)整方面，由農(nóng)業(yè)委員會(huì)對(duì)認(rèn)定農(nóng)業(yè)者實(shí)行農(nóng)地調(diào)整支援，以利于農(nóng)用地的聚集使用；低利資金支持包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化資金、農(nóng)業(yè)改良資金、農(nóng)業(yè)近代化資金等。此外，如果認(rèn)定農(nóng)業(yè)者的經(jīng)營(yíng)達(dá)到一定規(guī)模，則其享受的農(nóng)機(jī)和設(shè)施折舊比例相應(yīng)提高，稅制上亦可享受優(yōu)惠，并可接受經(jīng)營(yíng)管理方面培訓(xùn)及研修，以提升自身經(jīng)營(yíng)和管理能力。認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度自設(shè)立以來(lái)，通過(guò)認(rèn)定的農(nóng)業(yè)者數(shù)量不斷增加，到2010年已達(dá)到24.9萬(wàn)人。

（三）農(nóng)民教育培訓(xùn)支持措施

近幾年，日本新推出一系列政策措施支持農(nóng)民培育。2010年，日本《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法（修訂）》規(guī)定，政府扶持農(nóng)業(yè)技術(shù)教育，對(duì)農(nóng)業(yè)學(xué)校進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，學(xué)校除長(zhǎng)年有計(jì)劃地招收培養(yǎng)農(nóng)業(yè)、畜牧、園藝方面的學(xué)生外，還定期為社會(huì)各界志愿學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)、畜牧、園藝技術(shù)的人士提供免費(fèi)的技術(shù)培訓(xùn)和實(shí)習(xí)指導(dǎo)。日本農(nóng)林水產(chǎn)省為鼓勵(lì)青年務(wù)農(nóng)，2011年啟動(dòng)實(shí)施包括收入增長(zhǎng)、技術(shù)和管理培訓(xùn)、農(nóng)機(jī)設(shè)備配置、農(nóng)業(yè)用地安排、農(nóng)業(yè)咨詢等在內(nèi)的若干支持措施。其中，對(duì)45歲以下從事農(nóng)業(yè)者提供青年務(wù)農(nóng)補(bǔ)助金（準(zhǔn)備期）和青年務(wù)農(nóng)補(bǔ)助（經(jīng)營(yíng)開始型）；45歲以下青年農(nóng)民在都道府縣承認(rèn)資格的農(nóng)業(yè)學(xué)校、先進(jìn)農(nóng)戶和先進(jìn)農(nóng)業(yè)法人等處接受培訓(xùn)，培訓(xùn)期間可獲得150萬(wàn)日元/年，最長(zhǎng)2年的補(bǔ)助；對(duì)于認(rèn)定的新務(wù)農(nóng)者，提供150萬(wàn)日元/年，最長(zhǎng)5年的補(bǔ)助。此外，給予開展新務(wù)農(nóng)者培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)最多120萬(wàn)日元/年，最長(zhǎng)2年的補(bǔ)助。

三、啟示建議

（一）制定和完善相關(guān)法律，全方位保障農(nóng)民培育。農(nóng)民培育法制化是日本職業(yè)農(nóng)民培育的重要經(jīng)驗(yàn)，也是農(nóng)民培育迅速發(fā)展的根本保障。日本的立法貫穿于農(nóng)民培育的全過(guò)程，先后頒布了《農(nóng)學(xué)校通則》《農(nóng)業(yè)改良促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)基本法》以及《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》等法律法規(guī)，內(nèi)容涉及農(nóng)民培育相關(guān)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，并且隨著國(guó)情的變化不斷修訂。不僅保障了農(nóng)民培育所需人力、物力、財(cái)力，而且不斷改革完善農(nóng)民培育體系，在不同時(shí)期發(fā)揮了應(yīng)有的作用。我國(guó)一直高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，2012年中央1號(hào)文件首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”，經(jīng)過(guò)7年的實(shí)踐探索，全國(guó)18個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)了專門政策文件，各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入100億元，職業(yè)農(nóng)民培育制度、教育培訓(xùn)體系、隊(duì)伍規(guī)模都得了長(zhǎng)足發(fā)展。但從全國(guó)范圍看，各地工作進(jìn)展不同、實(shí)踐效果也有差別。究其原因，我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育法律制度尚未完善，尤其缺乏國(guó)家層面對(duì)職業(yè)農(nóng)民培育的立法保障。建議盡快出臺(tái)一部保障職業(yè)農(nóng)民培育的法規(guī)，對(duì)職業(yè)農(nóng)民接受教育培訓(xùn)做出相關(guān)規(guī)定和鼓勵(lì)措施，規(guī)范政府部門、涉農(nóng)單位、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)農(nóng)民自身的責(zé)任和義務(wù)，在以法律形式保障職業(yè)農(nóng)民權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，更好地規(guī)范農(nóng)民教育培訓(xùn)。

（二）注重青年農(nóng)民的培育，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)后繼有人。由于年輕人務(wù)農(nóng)意愿下降，日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸減少并出現(xiàn)明顯的高齡化趨勢(shì)。日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因此受到了嚴(yán)重阻礙。日本政府認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，加大職業(yè)農(nóng)民培育力度，重點(diǎn)培養(yǎng)青年農(nóng)民，培養(yǎng)一批年輕有為的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理人才，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)。日本政府尤其注重培養(yǎng)農(nóng)業(yè)后備力量，即未來(lái)農(nóng)民和青年農(nóng)民，引導(dǎo)新務(wù)農(nóng)者進(jìn)入農(nóng)業(yè)，2015年日本新務(wù)農(nóng)者達(dá)到65030人。與此同時(shí)，中國(guó)也已逐漸進(jìn)入老齡化社會(huì)，加之受到外出務(wù)工和農(nóng)民職業(yè)分化潮流的影響，務(wù)農(nóng)者的實(shí)際平均年齡已相對(duì)較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員中55歲及以上的占33.6%，初中及以下文化程度的占91.8%，平均受教育年限不到8年。留守老人、婦女、低文化勞動(dòng)力成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要群體。“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題逐漸凸顯，因此，也應(yīng)在職業(yè)農(nóng)民培育政策制定和工作開展過(guò)程中，將對(duì)象傾斜或限定在青年農(nóng)民范圍，從而保證農(nóng)業(yè)發(fā)展后繼有人。

（三）重視職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定，通過(guò)證書規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民職業(yè)行為。日本對(duì)職業(yè)農(nóng)民實(shí)施資格認(rèn)定制度，建立了嚴(yán)格的認(rèn)定條件和程序，并制定完善的管理體制和保障機(jī)制。目前的資格認(rèn)定主要是農(nóng)業(yè)者認(rèn)定和生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)定，農(nóng)業(yè)者或農(nóng)戶只有參加培訓(xùn)并通過(guò)資格考試才能獲得相應(yīng)證書，這些證書直接與支持政策掛鉤。我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育工作中，也實(shí)行了資格認(rèn)定制度，與培訓(xùn)、考試相掛鉤，并根據(jù)技能重點(diǎn)不同，將新型職業(yè)農(nóng)民分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、專業(yè)技能型和專業(yè)服務(wù)型3種類型，基本與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)行的做法具有異曲同工之處。在今后的工作中，可考慮構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民職業(yè)分類體系，將職業(yè)農(nóng)民的各類崗位或工種納入國(guó)家職業(yè)資格目錄。同時(shí)，規(guī)范職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定程序，明確認(rèn)定時(shí)間、認(rèn)定程序、考核考試方法等具體事宜，實(shí)行新型職業(yè)農(nóng)民證書動(dòng)態(tài)管理制度，通過(guò)嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制，保持新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍的生機(jī)和活力。

（四）完善相關(guān)支持政策，不斷優(yōu)化職業(yè)農(nóng)民扶持方案。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了職業(yè)農(nóng)民的培育離不開國(guó)家的扶持。經(jīng)過(guò)多年的探索，日本國(guó)內(nèi)的對(duì)農(nóng)民支持政策已經(jīng)由價(jià)格支持向收入支持轉(zhuǎn)變，不僅資助支持農(nóng)民培訓(xùn)，還通過(guò)資助支持務(wù)農(nóng)者創(chuàng)業(yè)，保證培訓(xùn)資助政策的效果，并在本國(guó)不同發(fā)展時(shí)期，根據(jù)國(guó)情及時(shí)調(diào)整給予農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的扶持政策。目前，我國(guó)職業(yè)農(nóng)民的扶持政策措施扶持力度不足，存在著區(qū)域差異。重視職業(yè)農(nóng)民培育經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，新型職業(yè)農(nóng)民的優(yōu)惠扶持政策比較完善；但在重視程度不夠、經(jīng)濟(jì)條件一般的地區(qū)，優(yōu)惠扶持政策不完善、受益范圍窄。建議構(gòu)建包括產(chǎn)業(yè)扶持政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)、金融信貸與保險(xiǎn)、社會(huì)保障在內(nèi)的職業(yè)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策體系，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策，支持職業(yè)農(nóng)民領(lǐng)辦興辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；優(yōu)化完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，落實(shí)各類支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施到職業(yè)農(nóng)民頭上，鼓勵(lì)引導(dǎo)職業(yè)農(nóng)民參與多種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。強(qiáng)化金融信貸與保險(xiǎn)支持，加大對(duì)職業(yè)農(nóng)民的金融信貸支持力度，著力解決保險(xiǎn)抵押物范圍過(guò)窄的問(wèn)題，幫助職業(yè)農(nóng)民降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。健全完善社會(huì)保障制度，推進(jìn)職業(yè)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和職工社會(huì)保障政策統(tǒng)一，建立健全社會(huì)保障銜接機(jī)制。

（作者單位：中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校）