日本金融監(jiān)管體制的變遷與啟示

方丹麗

【摘要】本文系統(tǒng)梳理了金融危機(jī)前日本金融監(jiān)管架構(gòu)的變遷史，指出從組織架構(gòu)考量，日本是典型的金融廳一體化監(jiān)管模式，并分析了日本金融監(jiān)管架構(gòu)中金融廳與央行和財(cái)務(wù)省分工與合作關(guān)系的具體形式。在此基礎(chǔ)上，本文歸納了2008年金融危機(jī)后日本加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的措施。最后，本文提出了借鑒日本金融監(jiān)管架構(gòu)改革的啟示。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)管架構(gòu);改革;宏觀審慎;微觀審慎

一、次貸危機(jī)前日本的金融監(jiān)管體制變動的歷史回顧

（一）二戰(zhàn)后的日本金融監(jiān)管體制

大蕭條后，國家干預(yù)把控經(jīng)濟(jì)的思想開始盛行。日本也加入了這一洪流，建立了“一線多頭”的監(jiān)管模式。“一線”是日本對各類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)高度集中于中央政府一級，由大藏省和日本銀行共同行使監(jiān)管權(quán)。大藏省作為金融行政的主管機(jī)關(guān)，管理所有的金融事務(wù)。日本銀行在監(jiān)管上接受大藏省的領(lǐng)導(dǎo)，是金融政策的發(fā)布和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“多頭”對日本而言，是指大藏省內(nèi)設(shè)的銀行局、證券局、國際金融局與日本銀行緊密協(xié)商、共同負(fù)責(zé)對銀行業(yè)的日常行政管理和監(jiān)督檢查工作。在這樣的政府強(qiáng)有力把控的監(jiān)管體制下，日本金融系統(tǒng)在1950s-1970s內(nèi)幾乎是風(fēng)平浪靜，風(fēng)險(xiǎn)事件鮮有發(fā)生。

（二）日本泡沫危機(jī)后的日本金融監(jiān)管體制

到了20世紀(jì)80年代左右，金融自由化的浪潮開始起勢，金融系統(tǒng)或有意或無意地開始出現(xiàn)監(jiān)管真空。日央行先是受大藏省脅迫，連續(xù)放水，新出現(xiàn)的資金信托類產(chǎn)品也缺乏監(jiān)管，為股市帶去大量居民與企業(yè)資金，引發(fā)市場泡沫。當(dāng)政府開始意識到這問題，監(jiān)管又過陜收緊，導(dǎo)致房地產(chǎn)與股票市場的崩塌。

1998年，日本國會通過法案將金融監(jiān)督廳作為金融監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)正式成立。將原屬大藏大臣的部分權(quán)限轉(zhuǎn)移至金融監(jiān)督廳，且金融監(jiān)督廳長官由總理大臣。2001年，日本改組金融監(jiān)督廳，將其與大藏省金融企劃局合并，設(shè)立金融廳。在此過程中，日本打破了銀行、證券、保險(xiǎn)的分業(yè)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管的統(tǒng)一。

二、次貸危機(jī)前日本主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能介紹

（一）金融廳的職能與措施

《金融廳設(shè)置法》規(guī)定了金融廳的使命：一是維系金融市場的穩(wěn)定，確保金融協(xié)調(diào);二是保護(hù)儲戶、保險(xiǎn)合同簽約者、有價(jià)證券的投資者。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，金融廳主要采取了以下措施：

第一，構(gòu)筑有助于國民經(jīng)濟(jì)多樣化的、促進(jìn)競爭且有活力的金融系統(tǒng)。第二，構(gòu)筑領(lǐng)先于時(shí)代的金融基礎(chǔ)設(shè)施。第三，加強(qiáng)針對消費(fèi)者的教育，力求增進(jìn)國民對金融商品、金融交易的理解和掌握。第四，以透明、公正的金融監(jiān)管作為金融廳的工作目標(biāo);同時(shí)，提高金融機(jī)構(gòu)和市場的透明度，推動金融機(jī)構(gòu)公司經(jīng)營公開化。第五，由金融廳金融研究培訓(xùn)中心進(jìn)行前沿金融領(lǐng)域的研究，提高職員專業(yè)能力的培訓(xùn)，提高其專業(yè)性和預(yù)見性。

（二）日本銀行的檢察職能

日本央行與金融廳對金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查有所不同：一是在檢查目的和內(nèi)容上，央行的檢查是基于最后貸款人地位調(diào)查金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)與資產(chǎn)質(zhì)量，并據(jù)此提出建議;二是在可以采取的處理措施上，央行對金融機(jī)構(gòu)沒有行政處罰權(quán)，但如果金融機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由拒絕調(diào)查或拒絕提供情況，央行可以公開這一情況，并可以解除與該金融機(jī)構(gòu)的往來賬戶關(guān)系。

三、次貸危機(jī)后日本加強(qiáng)金融監(jiān)管的舉措

（一）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和央行在宏觀審慎監(jiān)管中的配合

金融廳和日本銀行各自的法律地位，決定了這兩個(gè)機(jī)構(gòu)是日本宏觀審慎監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)。金融廳的作用側(cè)重于實(shí)施行政處罰等措施;日本銀行的作用側(cè)重于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識別、監(jiān)測和提出建議。金融廳和央行既明確分工又加強(qiáng)協(xié)調(diào)，是日本宏觀審慎監(jiān)管體系的重要特點(diǎn)。危機(jī)后這種協(xié)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在以下方面：一是法律層面明確要求二者均具有向?qū)Ψ教峁﹨f(xié)助的義務(wù)。二是共同出席金融危機(jī)應(yīng)對會議，參與國家應(yīng)對金融危機(jī)的決策。三是經(jīng)常聯(lián)名發(fā)布指導(dǎo)性文件。

（二）加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

雖然全球金融危機(jī)對日本金融體系的沖擊較小，但危機(jī)后日本仍采取了一系列加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控的措施。

一是加強(qiáng)系統(tǒng)重要機(jī)構(gòu)監(jiān)管。由于危機(jī)表明跨境風(fēng)險(xiǎn)傳遞日益嚴(yán)重，日本金融廳針對本國注冊的全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)及國外系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在日本的分支機(jī)構(gòu)，分別建立了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。與此同時(shí)，提升對保險(xiǎn)集團(tuán)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)證券化資產(chǎn)的信息披露。日本金融廳要求要確保資產(chǎn)證券化產(chǎn)品基礎(chǔ)資產(chǎn)的真實(shí)性，并要求金融機(jī)構(gòu)審查相關(guān)資產(chǎn)的內(nèi)容，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

四、啟示與借鑒

（一）監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)目標(biāo)明確，貫徹始終

從上世紀(jì)的銀行危機(jī)結(jié)束后，日本金融監(jiān)管改革持續(xù)推進(jìn)了十余年，始終把提升國際競爭力、加強(qiáng)東京國際金融中心地位作為金融監(jiān)管改革的重要目標(biāo)，并將促進(jìn)競爭、鼓勵(lì)創(chuàng)新、提高市場透明度、保持市場高效率、確保監(jiān)管政策一致性和有效性，作為日本監(jiān)管改革必須堅(jiān)持的原則。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)簡單清晰，避免沖突

日本金融廳的核心使命，一是確保金融體系穩(wěn)定;二是保護(hù)金融商品消費(fèi)者和投資者，職能簡單而清晰。相比之下，我國金融監(jiān)管部門的職能范圍則比較寬泛。未來我國金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)盡可能明晰監(jiān)管部門的定位，避免職能沖突。

（三）提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身透明度是完善監(jiān)管制度的重要抓手

日本金融監(jiān)管改革的歷程表明，監(jiān)管信息是社會公共資源的一種，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)按程序及時(shí)公布。監(jiān)管行動的透明性和可預(yù)見性可以幫助金融市場和機(jī)構(gòu)及時(shí)了解政策意圖，也有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)得到市場對監(jiān)管政策的反饋。與之對照，我國金融調(diào)控和監(jiān)管措施缺少透明度，信息流轉(zhuǎn)限于少數(shù)人范圍，金融機(jī)構(gòu)等市場主體對改革的參與度很低。