久押不決案件預防機制探析

沈瀟 鐘奕

摘要：近幾年，隨著社會關注度的提高，國內對久押不決案件的治理力度也不斷加強，但實踐中仍有不少案件長期處于懸而未決的狀態(tài)，究其原因主要在于該類案件形式上具有合法性，加之大部分案情重大，往往牽扯多方利益，缺乏有效的治理舉措。因此，將視線轉向久押不決案件產生的源頭，注重把預防久押不案件發(fā)生放在更加重要的位置，試圖探索建立預防和解決久押不決問題的長效機制。

關鍵詞：久押不決;超期羈押;問題成因;預防機制

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.02.078

2013年3月，中央政法委印發(fā)《關于依法做好清理糾正久押不決案件工作的通知》，指出犯罪嫌疑人、被告人被羈押3年以上尚未審結的案件為久押不決案件。2015年6月1日最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門預防和糾正超期羈押和久押不決案件工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）將2013年《工作通知》中關于久押不決案件判定期限由原來的羈押3年以上調整為5年以上，并規(guī)定久押不決案件概念為“犯罪嫌疑人、被告人被羈押超過五年，案件仍然處于偵查、審查起訴、一審、二審階段的案件”。這是我國首次明確久押不決概念規(guī)定，并明確將之與超期羈押概念相區(qū)分，正式列入檢察監(jiān)督體系。

1久押不決和超期羈押的區(qū)別

（1）案件是否具有形式上的合法性。超期羈押案件是逾越了法律規(guī)定的辦案期限或者是欠缺延長辦案期限必須的程序性要件的案件，因案件本身違反法律規(guī)定而不具有合法性。與此不同，久押不決案件雖然辦理期限過長，但因具備了延長辦案期限的法律支撐和程序審批，在形式上并未違反《刑事訴訟法》關于案件辦理的程序性規(guī)定。形式上的合法性是久押不決區(qū)別于超期羈押概念的重要特征，也是我們在理論和實踐中經常容易混淆的問題。

（2）案件的復雜程度不同。辦案人員沒有及時辦理辦案期限延長手續(xù)，或羈押期限變更手續(xù)，是實踐中絕大部分超期羈押案件產生的主要原因，與案件復雜程度沒有直接聯(lián)系。而久押不決案件則頻繁發(fā)生于犯罪性質惡劣，社會影響較大，可能被判處無期徒刑以上刑罰等重大復雜疑難案件中，這些案件往往存在定性、取證困難等問題，面臨退查、重審或向上級請示等情況，導致辦案期限不斷延長，犯罪嫌疑人、被告人被長期羈押。

（3）案件的救濟途徑不同。超期羈押因形式上違反了羈押期限規(guī)定，法律上是應當被糾正的行為，我國法律也賦予了被超期羈押人員向有關部門反映情況獲取救濟的權利。久押不決案件如前論述，具有形式上的合法性，在押人員無法通過糾正違法途徑進行救濟。其他救濟渠道上，在押人員雖可向檢察機關提起羈押必要性審查申請，但根據《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》的規(guī)定，檢察機關目前只對犯罪情節(jié)輕微，社會危害性小，且證據基本固定的案件受理并進行羈押必要性立案審查。久押不決案件絕大部分都是犯罪性質較惡劣，社會影響較大，或是案情復雜，證據暫時無法固定的案件，這些案件顯然不符合目前檢察機關羈押必要性立案審查的規(guī)定。

2久押不決問題成因

2.1辦案人員長期受“實體正義”、“有罪推定”觀念影響

只有合法的程序得到正當運行的前提下才能保障在其程序內法律行為的正當性，也才有產生公平法律結果的可能性。若是程序未得到正當運用或其本身制定違背了公平正義原則，那由此產生的法律結果必定無法實現(xiàn)公平正義的價值要求。而在我國，由于一直以來受“重實體，輕程序”、“有罪推定”觀念的影響，實踐中仍存在重視實體正義而忽視程序正義，甚至以實體正義為唯一追求的情況。在這種理論影響下，不可避免的會導致司法實踐中對一些重大復雜疑難案件，為補充證據、等待批示結果，或是為緩解辦案壓力，而不斷延長羈押時間，導致犯罪嫌疑人、被告人在看守所被長期羈押，有的羈押時間甚至遠遠超過其應獲得的刑期。

2.2缺乏行之有效的監(jiān)督機制

法律規(guī)定了久押不決案件的監(jiān)督機構為檢察院刑事執(zhí)行檢察部門，駐看守所檢察室為其具體執(zhí)行機構。實踐中，派駐檢察室主要通過與看守所的監(jiān)管信息聯(lián)網，借以發(fā)現(xiàn)久押不決案件線索。但久押不決案件發(fā)現(xiàn)后應如何監(jiān)督糾正呢？久押不決案件本身在程序上并不違法，實質上是對在押人員的超期羈押，造成了對在押人員合法權益的侵害，這點毋庸置疑，《規(guī)定》中也列明了糾正措施，指出檢察院刑事執(zhí)行檢察院部門可以檢察院名義督促辦案機關加快辦案進度，必要時，檢察院可以提請同級黨委政法委或者人大內司委研究解決。但是這些監(jiān)督手段的效力目前看來仍然有限：按照《規(guī)定》檢察機關可以采取電話督辦、發(fā)函督辦、實地督辦等方式進行案件督辦，而實踐中采用口頭或書面建議形式進行監(jiān)督較多，由于建議本身沒有法律上的剛性約束力，是否采納完全取決于辦案機關，大多數(shù)結果往往是辦案部門不予理睬，監(jiān)督乏力;另外，大部分久押不決案件出現(xiàn)在審判或者復核階段，《刑事訴訟法》第5條明確規(guī)定了人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，意味著就算是上級法院也只能對下級法院進行監(jiān)督，不能干涉具體審判活動，何況作為外部機構的政法委或者人大，更是無權決定法院的審判活動。因此如何有效的解決久押不決問題仍是一大難題。

2.3延長羈押期限的法律規(guī)定存在缺陷

一是羈押期限缺乏獨立性。我國立法中的羈押期限只是偵查階段的羈押期限，對起訴和審判階段只規(guī)定了辦案期限，沒有規(guī)定羈押期限，對死刑復核程序甚至連期限都未作出規(guī)定。羈押期限完全依附于訴訟活動的進行，并且隨訴訟活動的進行而相應延長。實踐中，犯罪嫌疑人、被告人一旦被采取羈押措施，往往要持續(xù)到案件審理完畢才能解除或變更。二是羈押期限延長規(guī)定彈性過大。一方面對羈押期限延長的適用條件規(guī)定不明確，如《刑事訴訟法》第一百五十四條規(guī)定“案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上一級人民檢察院批準延長一個月”。第一百五十八條規(guī)定“因為特殊原因，在較長時間內不宜交付審判的特別重大復雜的案件，由最高人民檢察院報請全國人民代表大會常務委員會批準延期審理。”但是對于什么案件屬于案情復雜案件，什么原因屬于特殊原因法條并沒有予以明確，造成實踐中認識不統(tǒng)一;另一方面對不計入辦案期限的規(guī)定過于模糊，如發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發(fā)現(xiàn)之日起重新計算偵查羈押期限;犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址，在查清真實身份前偵查羈押期限不予計算;二審法院發(fā)回重審案件，重新計算審理期限等。而法條對“重要罪行”的范圍未予以界定，犯罪嫌疑人身份是否確定標準不清楚，發(fā)回重審的次數(shù)沒有具體規(guī)定，案件在有關機關，上下級法院之間移送時間不計入辦案期限，這些規(guī)定給辦案機關留出了較大操作空間，可能造成案件無限期的拖延。三是羈押措施適用的普遍化。我國目前存在羈押措施被普遍適用的問題，如一些只采取非羈押性強制措施便可保障訴訟順利進行的案件因被害人、家屬上訪，或無法達成和解協(xié)議，不得不批準逮捕。因此，實踐中經常出現(xiàn)被判處不同刑期的罪犯在判決生效前被羈押的期限完全相同的情況。

2.4缺乏完善的救濟制度

一方面，我國刑事訴訟法中沒有司法機關應當告知犯罪嫌疑人、被告人羈押期限的規(guī)定，更沒有告知其羈押期限延長的規(guī)定。犯罪嫌疑人、被告人的知情權得不到保障，對自己還要等待多長時間才能進入下一個辦案環(huán)節(jié)，以及要在看守所關押多長時間沒有知情渠道。另一方面，我國法律雖然給予犯罪嫌疑人、被告人及其家屬、辯護律師申請變更強制措施的權利，但如前論述，久押不決案件大部分不符合羈押必要性立案審查條件，即使檢察機關立了案，是否變更強制措施的決定權在辦案機關，若辦案機關決定不予變更，或者對申請不予答復，申請人沒有申訴或提出復議的權利，缺乏后續(xù)保障。而作為公民對公權力損害行為尋求經濟賠償唯一法律依據的《國家賠償法》，只規(guī)定了采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的情況下被害人才有權獲得國家賠償。對于超長期羈押，最后獲得有罪判決的情況是否也能獲得賠償未作出規(guī)定。

3如何建立有效的預防機制

3.1轉變觀念，提高辦案人員程序意識

當前司法改革背景下，司法隊伍不斷朝專業(yè)化、精英化方向發(fā)展，辦案機關應更加重視對現(xiàn)有干警的專業(yè)知識，尤其是辦案人員程序意識的培養(yǎng)。筆者認為可以建立定期培訓機制，提高司法工作人員的法學素養(yǎng)，改變“重實體、輕程序”的錯誤辦案理念，杜絕“有罪推定”思想。并在司法工作中切實貫徹這一要求，不應將犯罪嫌疑人、被告人視為犯罪的對象，而將羈押作為強制要求交代犯罪行為的手段。

3.2追本溯源，形成有效的證據收集機制

久押不決案件多數(shù)都是案情復雜，偵辦、審查難度大的案件，一些案件在偵查階段證據收集不到位，導致在審查起訴、審判階段因案件事實不清、證據不足，檢察機關多次退回補充偵查，法院多次發(fā)回重審或者無限期延長復核申請期限，當事人因此被長期羈押。筆者認為有必要在案件偵查階段加強調查取證力度，提高偵查效率。對于偵查期限即將到期但是依舊事實不清，證據不足的案件按照“疑罪從無原則”予以撤案，從偵查源頭減少存疑案件的產生，減少后續(xù)司法成本。另外可以按照規(guī)定建立重大案件檢察機關提前介入偵查制度，目前公安機關部分一線偵查人員憑借常識或者經驗辦理案件的情形仍然存在，檢察機關在審查起訴過程中認為案件事實不清、證據不足的，只能通過退查的形式補充證據，大大降低了辦案效率，浪費了司法資源。而引入檢察機關提前介入機制，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正公安機關的違法取證行為，提高取證質量，確保證據完整性。

3.3加強監(jiān)督，形成完整的監(jiān)督制約機制

久押不決問題產生的一個重要原因就是缺乏有效的監(jiān)督。以往對久押不決案件的監(jiān)督，往往是對已發(fā)生的案件進行事后監(jiān)督，監(jiān)督滯后且效力不高。筆者認為，要徹底解決久押不決問題就應該糾防并舉，將監(jiān)督程序提前，逐步建立內外結合的雙重監(jiān)督模式。一方面建立內部監(jiān)督機制，如增加案件辦理期限預警系統(tǒng)，可自動對辦案人員進行到期提醒;若當案件超過法律規(guī)定的最長辦理期限未辦結，可直接在上級單位系統(tǒng)中顯示，由上級單位進行跟蹤關注;二是形成重大案件領導直接督辦機制，如定期召辦案情況分析會，通報辦案系統(tǒng)中反應的刑事案件延期辦理情況，由辦案部門負責人或承辦人對案件延期情況進行分析說明;三是建立刑事案件辦理期限考核機制。以案件辦理過程中延長辦案期限的程序是否合法，是否存在無正當理由隨意延期或超期辦理案件等情況為考核內容，并將之與干部年度績效考評情況掛鉤，鞭策辦案人員提升程序意識，加強自我約束。另一方面強化外部監(jiān)督力度。檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門直接擔負著對看守所監(jiān)管活動的監(jiān)督，因此，筆者認為可以形成以檢察院刑事執(zhí)行檢察部門為主體，其他相關部門共同參與的全方位外部監(jiān)督機制。一是要強化檢察院的監(jiān)督效力，賦予檢察機關對不履行義務的辦案人員或單位直接建議其上級單位予以糾正的權力。把具體辦案人員是否接受監(jiān)督作為考核干部，繼續(xù)任用、提職、晉級的條件，對拒不接受監(jiān)督造成嚴重后果的辦案人員予以相應的處分;二是建立重大刑事案件延長辦案期限審判備案機制。對于可能判處無期徒刑以上刑罰、有較大社會影響、或者事實不清、證據不足的刑事案件，延長辦案期限報人民檢察院審批同時，報同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門備案;三是檢察機關建立預防和糾正久押不決案件工作情況通報機制，對辦案機關延長辦案期限備案，接收有關羈押期限控告舉報申訴情況，以及檢察發(fā)現(xiàn)的辦案期限延長不當?shù)惹闆r進行通報。

3.4強根固基，進一步完善羈押制度的法律規(guī)定

刑事訴訟過程中的羈押都只是配合辦案、防止脫逃的一種措施，不能作為懲罰的手段，因此采取羈押措施的法律依據本身必須嚴格、規(guī)范。一是羈押期限與辦案期限實現(xiàn)分離，對羈押期限作出明確的時間限制，即分別明確規(guī)定偵查、起訴、審判等各訴訟階段的辦案期限和羈押期限，使羈押期限不依附于辦案期限。二是對現(xiàn)行法律規(guī)定辦案期限進行修改和明確，出臺司法解釋對概念不清、范圍不明的條款作出補充解釋，以避免條文的變通理解、變通執(zhí)行。三是對將比例性原則引入羈押制度中，《公民權利和政治權利國際公約》規(guī)定“等候審判的人受監(jiān)禁不應作為一般規(guī)則”，而且根據無罪推定原則，犯罪嫌疑人和被告人在法律上處于無罪地位，對其剝奪人身自由需要有嚴格的限制，因此羈押應作為一種例外而不是可以廣泛適用的強制措施，是否羈押以及羈押的期限應與其涉嫌犯罪的嚴重程度及可能被判處的刑罰成正比，且需經過嚴格的審批及審慎確定，減少不合理羈押，控制羈押期限，避免久押不決案件產生。

3.5加大救濟力度，形成有效的同步救濟制度

筆者建議應在法律上賦予受延長羈押期限的犯罪嫌疑人、被告人就羈押和羈押期限延長合法性問題提出異議的權利和通道。一是應充分保障犯罪嫌疑人、被告人對自己羈押期限的知情權，辦案機關就應該告知犯罪嫌疑人、被告人應當享有的訴訟權利，尤其要說明案件辦理期限的相關規(guī)定，并告知其享有申請變更強制措施的權利;二是暢通救濟渠道。律師會見權是訴訟活動公平正義的重要保障，法律上應充分保障律師會見權不受辦案機關限制。同時，檢察院派駐看守所檢察室應積極了解罪犯訴求，及時跟蹤案件辦理情況;三是完善法律規(guī)定。對辦案機關不采納或不理睬犯罪嫌疑人、被告人或是其家屬、辯護律師提出的變更強制措施申請的情況，給予申請人一定的后續(xù)救濟途徑。另外，建議在《國家賠償法》中增加羈押期限明顯長于其判決刑期的久押不決案件的賠償機制，并對相關的辦案人員進行追責，以減少不必要的長期羈押現(xiàn)象。

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