以高質(zhì)量立法引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

王臘生

發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。習(xí)近平總書記在主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要完善法治建設(shè)規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率，保障和服務(wù)改革發(fā)展，營(yíng)造和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)涉外法治建設(shè)，為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營(yíng)造良好法治環(huán)境。以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展是新要求。當(dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，法不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更需要引領(lǐng)改革、推動(dòng)發(fā)展。立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

——明確發(fā)展取向和基本要求。通過(guò)立法明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期某項(xiàng)事業(yè)的未來(lái)發(fā)展取向和基本要求，有助于凝成共識(shí)，堅(jiān)定信心。如，《江蘇省民用航空條例》規(guī)定，“民用航空發(fā)展遵循以人為本、安全規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、適度超前的原則，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、軍民融合、服務(wù)發(fā)展”。這明確了民用航空發(fā)展的基本方向。再如，《江蘇省信息化條例》規(guī)定，“信息化發(fā)展遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)用高效、惠民優(yōu)先、保障安全的原則”。這確定了信息化發(fā)展的基本要求。

——規(guī)定促進(jìn)和激勵(lì)措施。規(guī)定具體的鼓勵(lì)促進(jìn)措施，是立法引領(lǐng)改革、推動(dòng)發(fā)展的主要實(shí)現(xiàn)途徑。一是減免稅費(fèi)。這是所有促進(jìn)措施中最有力度的一類。如，《慈善法》規(guī)定，“自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于慈善活動(dòng)的，依法享受稅收優(yōu)惠”。二是資金支持。這是規(guī)定比較多的一類。地方立法中的資金支持措施主要有專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼等。如，《江蘇省中小企業(yè)促進(jìn)條例》規(guī)定，“省、市、縣應(yīng)當(dāng)在本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，為中小企業(yè)提供財(cái)政支持”;《中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》規(guī)定，“政府應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校辦理學(xué)生傷害事故校方責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)用由省財(cái)政統(tǒng)籌支付。當(dāng)政府舉辦的學(xué)校依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金額大于校方責(zé)任保險(xiǎn)的賠償金額時(shí)，其差額學(xué)校承擔(dān)有困難的，由地方財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助”。三是給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于在某項(xiàng)工作中作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)，具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用。如，《江蘇省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見(jiàn)義勇為人員條例》對(duì)見(jiàn)義勇為人員規(guī)定了各種獎(jiǎng)勵(lì)措施;《江蘇省志愿服務(wù)條例》規(guī)定，“鼓勵(lì)有關(guān)單位在招收公務(wù)員、招工、招生時(shí)，在同等條件下優(yōu)先錄用、錄取優(yōu)秀志愿者”。

——設(shè)定有關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)范。法是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和社會(huì)關(guān)系的，對(duì)推動(dòng)發(fā)展的某項(xiàng)事業(yè)中的相關(guān)主體設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的又一條重要途徑。江蘇在立法活動(dòng)中，注意對(duì)權(quán)利義務(wù)的合理配置，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展。如，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，解決老百姓看病難、看病貴的問(wèn)題，是黨的一項(xiàng)十分重要的方針政策，江蘇及時(shí)將黨的這一政策上升為地方性法規(guī)，在全國(guó)率先制定《江蘇省城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例》。在這個(gè)條例中，通過(guò)對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中的衛(wèi)生、財(cái)政、勞動(dòng)保障等部門和基層政府以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)（職責(zé)）的規(guī)定，為有效解決老百姓看病難的問(wèn)題提供保障，形成了小病在社區(qū)、大病到醫(yī)院的醫(yī)療格局。

——立法護(hù)航體制機(jī)制創(chuàng)新。發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，需要在“先”“新”上下功夫，以領(lǐng)先的制度引領(lǐng)人們的行為方式，推動(dòng)改革向前發(fā)展。特別是在一些新領(lǐng)域，實(shí)踐起步較晚，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式，亟需體制機(jī)制創(chuàng)新，從科學(xué)合理的率先的法律制度層面加以引導(dǎo)。在這方面，江蘇做了一些嘗試。《蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》關(guān)于科技項(xiàng)目完成人可以自主實(shí)施轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化收益中至少70%歸項(xiàng)目完成人所有的規(guī)定，極大地激發(fā)了科技人員的積極性;《江蘇省中小企業(yè)促進(jìn)條例》建立了中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)和補(bǔ)償機(jī)制，有效地解決了中小企業(yè)發(fā)展中面臨的突出問(wèn)題。

江蘇高質(zhì)量發(fā)展走在前列，迫切需要地方立法的護(hù)航和保障。我們必須堅(jiān)持立法先行，注重發(fā)揮立法在高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，真正立符合實(shí)際之法、有效管用之法。從路徑方法上來(lái)說(shuō)，要做到以下幾點(diǎn)。

第一，保證立法決策與政治決策同步。立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，本質(zhì)上是通過(guò)執(zhí)政黨采取立法的形式，提出相應(yīng)價(jià)值目標(biāo)和政策措施的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，最重要的是要做到立法決策與黨關(guān)于改革發(fā)展的重大政治政策相銜接、相同步。黨關(guān)于改革發(fā)展穩(wěn)定的重大政治政策制定后，要及時(shí)向立法機(jī)關(guān)提出立法建議，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的科學(xué)民主的立法決策，成為全社會(huì)共同遵守的行為規(guī)則。立法機(jī)關(guān)必須從改革發(fā)展的大局著眼，堅(jiān)持立法進(jìn)程與改革發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，用立法解決改革發(fā)展中的重大問(wèn)題。在這方面，江蘇有一個(gè)成功的做法，就是太湖水污染治理問(wèn)題。2007年太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)，省委明確提出實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，采取最嚴(yán)厲的整治手段，建立最嚴(yán)密的監(jiān)控體系，并建議省人大常委會(huì)及時(shí)修改太湖水污染防治條例。省人大常委會(huì)及時(shí)修訂了條例，進(jìn)一步嚴(yán)格治污標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)治污手段、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)控、強(qiáng)化治污責(zé)任，為太湖水污染防治工作提供了強(qiáng)有力的法治保障，取得了顯著的成效。

第二，及時(shí)解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。立法是要解決問(wèn)題的，所謂“針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題”。過(guò)去，立法引領(lǐng)推動(dòng)作用之所以沒(méi)有發(fā)揮或者發(fā)揮不充分，與我們不善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或者出現(xiàn)了問(wèn)題不善于通過(guò)立法解決有關(guān)。如果社會(huì)上發(fā)生一個(gè)重大事件，而這個(gè)重大事件迫切需要通過(guò)立法來(lái)明確是非、定分止?fàn)?，如果我們不及時(shí)制定法律法規(guī)，確立判斷標(biāo)準(zhǔn)，法是不可能在社會(huì)生活中起到引領(lǐng)作用的。這就要求我們把社會(huì)生活中、改革發(fā)展中迫切需要用立法解決的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作為立法重點(diǎn)，及時(shí)予以規(guī)范和解決。如，針對(duì)社會(huì)上連續(xù)出現(xiàn)的醉酒駕駛致人死亡案件，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)修改刑法，將酒駕入罪，對(duì)引領(lǐng)人們喝酒不駕車這一良好行為的形成，起到了十分顯著的作用。再如，過(guò)去高速公路收費(fèi)道口擁堵是老百姓強(qiáng)烈反映的一個(gè)突出問(wèn)題，江蘇省在修改高速公路條例時(shí)，經(jīng)過(guò)深入分析研究，作出了開(kāi)足收費(fèi)道口車輛交費(fèi)排隊(duì)超過(guò)200米或者未開(kāi)足收費(fèi)道口車輛交費(fèi)排隊(duì)超過(guò)十輛應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行的規(guī)定，使這一問(wèn)題得到了有效化解。

第三，正確處理改革創(chuàng)新與法制統(tǒng)一的關(guān)系。這是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的難點(diǎn)所在。長(zhǎng)期以來(lái)，我們強(qiáng)調(diào)先行先試，等條件成熟了再規(guī)范、再立法。發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，就是要根據(jù)黨的改革發(fā)展重大決策，先立法，后推行，改革發(fā)展要在法治框架下進(jìn)行，切實(shí)做到重大改革于法有據(jù)。同時(shí)，改革創(chuàng)新不能突破法律法規(guī)的底線，要在法律軌道上運(yùn)行。對(duì)于需要?jiǎng)?chuàng)新的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)從立法上及時(shí)研究提出解決問(wèn)題的路徑和辦法。實(shí)踐條件還不成熟，需要先行先試的，也就是說(shuō)不能一下子鋪開(kāi)的，要按照法定程序作出授權(quán)。近些年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)重大的先行先試的改革已多次作出授權(quán)規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。

第四，切實(shí)增強(qiáng)立法的回應(yīng)性和精確性。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，對(duì)立法形式提出了很高的要求。在回應(yīng)性上，立法要能及時(shí)回應(yīng)發(fā)展的需求，跟上改革的步伐，跟上社會(huì)生活的節(jié)奏，應(yīng)興應(yīng)革的事需要不失時(shí)機(jī)地啟動(dòng)制定或者修改、廢止法律法規(guī)程序，防止落后或者制約發(fā)展的現(xiàn)象發(fā)生。這就需要靈活、綜合運(yùn)用立改廢釋等立法方式。在預(yù)測(cè)性上，需要深入調(diào)查研究，科學(xué)預(yù)見(jiàn)客觀事物發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，準(zhǔn)確把握社情民意，體現(xiàn)立法的前瞻性，從而正確引導(dǎo)和推動(dòng)健康有序的發(fā)展，避免走彎路。在立法模式上，要小而精、真管用，實(shí)行精細(xì)化立法，盡量作出明確具體的規(guī)定，盡量減少授權(quán)性規(guī)定，對(duì)需要為改革發(fā)展留下空間的也要明確改革的基本方向和主要措施，從而使所立之法具有針對(duì)性、可行性、可操作性。

（作者系江蘇省人大常委會(huì)法工委主任、中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院特聘研究員）

責(zé)任編輯：蘇勝利