清遠(yuǎn)花開，大地飄香

楊中藝?周觀明

2019年1月23日，清遠(yuǎn)市人民政府2號令發(fā)布，《清遠(yuǎn)市環(huán)境教育規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）經(jīng)2019年1月2日清遠(yuǎn)市人民政府七屆第32次常務(wù)會議通過，自2019年3月1日起實(shí)施！繼洛陽、南京、廈門之后，清遠(yuǎn)成為我國第四個(gè)、廣東第一個(gè)環(huán)境教育立法的地級市?！董h(huán)境教育》雜志以“環(huán)境教育的春天”為題，對《規(guī)定》給予了高度評價(jià)。

這部被譽(yù)為環(huán)境教育春天的《規(guī)定》有何特點(diǎn)和魅力呢？

“市長令”帶來了環(huán)境教育的春天

筆者認(rèn)為，《規(guī)定》是目前國內(nèi)已立法的環(huán)境教育法規(guī)中比較具有約束力的政府規(guī)章。

讓我們來看看《規(guī)定》有何特色，約束力怎么樣。

特色一：首次以法律的方式明確環(huán)境教育的全民教育地位。

《規(guī)定》開宗明義，“規(guī)定所稱環(huán)境教育，是指向全體公民宣傳和普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識、相關(guān)法律法規(guī)和政策，培養(yǎng)公民環(huán)境保護(hù)意識，提高公民環(huán)境保護(hù)技能，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”，并明確規(guī)定“環(huán)境教育為全民教育”。在“環(huán)境教育活動”一節(jié)中，明確了各種不同社會成員的環(huán)境教育義務(wù)，包括接受環(huán)境教育的時(shí)長、內(nèi)容及方式。

特色二：確立了職責(zé)分明、具有強(qiáng)制性的環(huán)境教育組織實(shí)施體系。

《規(guī)定》確立的“堅(jiān)持構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)體系與強(qiáng)化單位責(zé)任相結(jié)合、堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)與監(jiān)督檢查相結(jié)合”的原則充分體現(xiàn)了《規(guī)定》的約束力和強(qiáng)制性?！兑?guī)定》明確，“各級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并組織實(shí)施”，并對生態(tài)環(huán)境、教育、人力資源和社會保障、工業(yè)和信息化、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游、廣播電視、社會組織登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門、發(fā)展和改革、科學(xué)技術(shù)、自然資源、交通運(yùn)輸、水利、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)督管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織等的職責(zé)都作出了明確規(guī)定。特別值得指出的是，對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反本規(guī)定，不依法開展環(huán)境教育工作的，《規(guī)定》要求“由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰酝▓?bào)批評，責(zé)令改正;拒不改正的，由有關(guān)部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”，充分體現(xiàn)了政府和公務(wù)機(jī)關(guān)以身作責(zé)，帶頭開展環(huán)境教育的精神。對于其他機(jī)構(gòu)違反規(guī)定，不依法開展環(huán)境教育工作的，《規(guī)定》也作出了明確的處罰規(guī)定。

特色三：構(gòu)筑了全面可行的支撐保障體系。

《規(guī)定》明確將環(huán)境教育納入當(dāng)?shù)匚拿鲉挝弧⑸鷳B(tài)村工作內(nèi)容，環(huán)境教育“工作成效應(yīng)當(dāng)作為文明單位、生態(tài)村的評選和驗(yàn)收依據(jù)”，使環(huán)境教育有了很好的抓手?！兑?guī)定》還明確“成立環(huán)境教育專家委員會，為環(huán)境教育工作提供專業(yè)意見”“各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織開展環(huán)境教育的工作經(jīng)費(fèi)和學(xué)校組織實(shí)施環(huán)境教育的工作經(jīng)費(fèi)”“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境教育師資力量建設(shè)，可以通過制定專門培訓(xùn)計(jì)劃或購買服務(wù)等方式做好環(huán)境教育專職、兼職教員的選拔、培訓(xùn)和管理工作”“各級人民政府應(yīng)當(dāng)對從事環(huán)境教育的機(jī)構(gòu)、基地和人員的環(huán)境教育活動經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)支持”，從專業(yè)支持、資金、師資等方面搭建了環(huán)境教育支撐保障體系。

特色四：在保障約束力的同時(shí)還經(jīng)得起合法性審問。

由于國家尚未完成環(huán)境教育立法，地方立法如何能在缺乏上位法支持的情況下賦予法規(guī)以約束力，對于立法機(jī)關(guān)來說具有挑戰(zhàn)性?！兑?guī)定》很好地解決了這一問題。能使環(huán)境教育不成為“虛招”的重要規(guī)定包括：“各級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并組織實(shí)施”“市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)成立環(huán)境教育領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作，并于每年年底向同級人民政府報(bào)送環(huán)境教育工作報(bào)告”“教育主管部門應(yīng)當(dāng)對學(xué)校的環(huán)境教育進(jìn)行指導(dǎo)，制定環(huán)境教育規(guī)劃......。每學(xué)年末應(yīng)當(dāng)向同級環(huán)境教育領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送當(dāng)年環(huán)境教育工作總結(jié)”“人力資源和社會保障主管部門應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育納入全市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理單位工作人員培訓(xùn)內(nèi)容，每年年底前應(yīng)當(dāng)向同級環(huán)境教育領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送當(dāng)年環(huán)境教育工作總結(jié)”“各級人民政府設(shè)立的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織和督促園區(qū)內(nèi)企業(yè)開展環(huán)境教育活動，每年向當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送園區(qū)環(huán)境教育工作計(jì)劃和總結(jié)”“市、縣（市、區(qū)）人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)每年組織符合依法實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核要求的高污染、高能耗企業(yè)的法定代表人、中高層管理人員、環(huán)保設(shè)施管理人員和操作人員開展環(huán)境教育培訓(xùn)”“市、縣（市、區(qū)）人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以對被依法處罰的環(huán)境違法企業(yè)負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行環(huán)境教育培訓(xùn)。被依法處罰的環(huán)境違法企業(yè)也可以在生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督下，自行聘請第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施環(huán)境教育培訓(xùn)。”《規(guī)定》除了明確各級政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)外，還設(shè)計(jì)了履行責(zé)任的主要方式以及與獎(jiǎng)勵(lì)和處罰的相關(guān)內(nèi)容，這些體現(xiàn)約束力和強(qiáng)制性的規(guī)定均限定在政府職權(quán)范圍內(nèi)，既搭建了《規(guī)定》約束力的支持體系，又確保合法性。

特色五：學(xué)習(xí)和發(fā)展相結(jié)合，突顯創(chuàng)新本色。

我國已有一些省市實(shí)現(xiàn)了環(huán)境教育法制化，《規(guī)定》在向先行者學(xué)習(xí)的同時(shí)，注重與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的需求和時(shí)代要求進(jìn)行了許多大膽創(chuàng)新。包括：首次明確環(huán)境教育是全民教育;首次明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)和信息化、商務(wù)主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、社會組織登記主管部門和業(yè)務(wù)主管單位在組織實(shí)施環(huán)境教育方面的職責(zé);首次明確各級財(cái)政部門在保障國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織開展環(huán)境教育的工作經(jīng)費(fèi)和學(xué)校組織實(shí)施環(huán)境教育的工作經(jīng)費(fèi)方面的職責(zé);首次對符合依法實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核要求的高耗能、高污染企業(yè)的環(huán)境教育提出具體要求;首次將報(bào)刊、廣播、電視媒體在環(huán)境教育方面應(yīng)履行的基本義務(wù)具體化;首次將環(huán)境教育工作績效與文明單位、生態(tài)村的評選和驗(yàn)收相掛鉤;首次規(guī)定成立環(huán)境教育專家委員會，為環(huán)境教育工作提供專業(yè)意見;首次明確各級人民政府設(shè)立的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)在組織和督促園區(qū)內(nèi)企業(yè)開展環(huán)境教育活動的職責(zé);首次明確鼓勵(lì)有條件的污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施以及自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等發(fā)揮各自優(yōu)勢，為環(huán)境教育提供服務(wù);首次將企業(yè)環(huán)境教育表現(xiàn)與評定環(huán)保誠信企業(yè)相掛鉤。

臺灣環(huán)境教育立法的主要推動者汪靜明教授認(rèn)為，《規(guī)定》在公民需“具備的覺知、知識、態(tài)度、技能、行動等五大環(huán)境素養(yǎng)中，更強(qiáng)化了自覺的履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)”?！霸趯W(xué)校對象中，更擴(kuò)展到臺灣尚未限定的高等院校和高中高職”。明確了政府有關(guān)部門的環(huán)境教育“事業(yè)分工”，臺灣《環(huán)境教育法》雖“訂定縣市政府環(huán)境教育行動方案。然而推行迄今七年，諸多工作責(zé)任仍要落在環(huán)境保護(hù)單位，而其他部門多屬配合而非分工承擔(dān)職責(zé)”，《規(guī)定》“有助防范各部門各行其事的虛應(yīng)”，把工作重心落在務(wù)實(shí)履行“后續(xù)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、考核的獎(jiǎng)勵(lì)與處分上”。

《規(guī)定》對廣東環(huán)境教育立法的啟示

《廣東省環(huán)境教育條例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)在去年被列入本屆廣東省人大常委會的立法規(guī)劃，《規(guī)定》的頒布實(shí)施，對于廣東環(huán)境教育法制化進(jìn)程必將產(chǎn)生重要影響。

突顯了緊迫性。

社會各界呼吁廣東省環(huán)境教育立法迄今已經(jīng)是第六個(gè)年頭，雖然《條例》已經(jīng)被列入省人大常委會立法規(guī)劃，但目前仍處于立法調(diào)研階段。清遠(yuǎn)市在取得地方性法規(guī)立法權(quán)后迅速將環(huán)境教育立法提上議事日程，這與清遠(yuǎn)面臨的生態(tài)環(huán)境壓力是分不開的，也必然成為加速廣東環(huán)境教育法制化進(jìn)程的“催化劑”。

清遠(yuǎn)素以自然生態(tài)及環(huán)境優(yōu)越著稱，被譽(yù)為廣州乃至珠三角的“后花園”。黨的十八大以后，清遠(yuǎn)市多措并舉推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，但在2016年度全省大氣污染防治考核中，卻出人意料地排名相對靠后，僅位列“合格”檔次;在2018年中央環(huán)保督查回頭看過程中又因黑臭水體整治問題被點(diǎn)名，這無疑給清遠(yuǎn)市委市政府敲響了警鐘。事實(shí)證明，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，僅僅由政府唱獨(dú)角戲，沒有高素質(zhì)公眾的廣泛參與，沒有企業(yè)擔(dān)當(dāng)主體責(zé)任，沒有社會組織的橋梁溝通，將是不可能完成的任務(wù)。清遠(yuǎn)成為廣東第一個(gè)實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育立法的地級市，正是市委市政府充分認(rèn)識到提高公眾生態(tài)文明意識的重要性和緊迫性，勇于通過廣泛教育和動員公眾來自斷退路，表現(xiàn)出以“置于死地而后生”的氣概打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。同時(shí)，市政府對于《規(guī)定》的起草、審批雷厲風(fēng)行，僅僅在半年多的時(shí)間里就高質(zhì)量地完成了制定《規(guī)定》的全部法定程序。我們期待環(huán)境教育能夠?yàn)閺V東打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮關(guān)鍵作用，因而廣東環(huán)境教育立法無疑也具有緊迫性。

實(shí)證了賦予約束力具有可行性。

根據(jù)廣東省環(huán)境教育促進(jìn)會在開展《規(guī)定》立法過程中的調(diào)查結(jié)果，約60%的公眾和80%的法律專家認(rèn)為，環(huán)境教育立法不會不恰當(dāng)?shù)卦黾痈骼嫦嚓P(guān)者的負(fù)擔(dān)，相反卻擔(dān)心可能會因各方利益博弈導(dǎo)致環(huán)境教育法規(guī)成為“軟法”，缺乏約束力，失去立法的意義。因此，賦予環(huán)境教育法規(guī)以約束力，是環(huán)境教育法規(guī)是否具有生命力的關(guān)鍵！《規(guī)定》的突出特點(diǎn)之一正是解決了“牙齒”問題，在約束力方面取得了令人矚目的突破，這為《條例》成為“有牙齒”的地方性法規(guī)提供了重要參考。

展現(xiàn)了創(chuàng)新的魅力。

雖然我國新環(huán)保法強(qiáng)化了環(huán)境宣傳教育的法律地位，但我國環(huán)境教育立法還處于起步階段，缺少直接上位法的支持，因此除了創(chuàng)新，環(huán)境教育立法沒有其他捷徑。清遠(yuǎn)市政府以及組織《規(guī)定》起草工作的政府部門在堅(jiān)持合法性原則的同時(shí)非常支持第三方立法服務(wù)機(jī)構(gòu)開展創(chuàng)新性研究，采納了《規(guī)定》內(nèi)容中大量創(chuàng)新性條款。這是《規(guī)定》受到廣泛關(guān)注和好評的重要原因。廣東在改革開放過程中敢為人先，創(chuàng)造了無數(shù)為世人稱道的新模式、新路徑。我們相信，在《條例》的立法過程中，也能夠在堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的同時(shí)，發(fā)揚(yáng)勇于創(chuàng)新的傳統(tǒng)，制定一部體現(xiàn)民意、符合廣東實(shí)際、適應(yīng)新時(shí)期改革開放大潮、引領(lǐng)環(huán)境教育法制化創(chuàng)新方向的地方性法規(guī)。