貫徹落實(shí)“三個區(qū)分開來”在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中彰顯審計擔(dān)當(dāng)

當(dāng)前，我國進(jìn)入新時代，經(jīng)濟(jì)由中高速增長階段進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，工作的標(biāo)準(zhǔn)更高了，要求更為嚴(yán)格了。為建立健全容錯糾錯機(jī)制，有效調(diào)動廣大干部隊伍的積極性、主動性，引導(dǎo)廣大干部爭當(dāng)改革的促進(jìn)派、發(fā)展的實(shí)干家，習(xí)近平總書記提出了“三個區(qū)分開來”重要論述，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》。審計署提出，要準(zhǔn)確運(yùn)用“三個區(qū)分開來”作為審計定性和審計處理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。湖北省審計廳制定了《關(guān)于審計工作圍繞中心更好服務(wù)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出要用辯證思維、發(fā)展思維、法制思維，堅持依法審計與實(shí)事求是相統(tǒng)一，充分發(fā)揮審計的批判性和建設(shè)性作用，更好地圍繞中心服務(wù)湖北改革，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。本文試圖圍繞在審計實(shí)務(wù)中如何貫徹落實(shí)好“三個區(qū)分開來”和《指導(dǎo)意見》要求，結(jié)合孝感市審計局開展的審慎包容探索、嘗試，分析市、縣兩級審計機(jī)關(guān)實(shí)際工作中存在的主要問題，并提出對策建議。

一、探索與實(shí)踐

孝感市審計局貫徹落實(shí)“三個區(qū)分開來”和《指導(dǎo)意見》及其相關(guān)配套辦法，主要從轉(zhuǎn)變觀念、健全制度及審慎執(zhí)行等三個方面開展了有益探索與嘗試。

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變審計觀念。孝感市審計局通過各層次會議傳達(dá)學(xué)習(xí)、進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)、加強(qiáng)宣傳教育等方式，將“三個區(qū)分開來”和《指導(dǎo)意見》精神在全市審計系統(tǒng)覆蓋、向全體審計人員傳達(dá)，做到精神深入人心，思想高度統(tǒng)一。全體審計人員深刻認(rèn)識到，必須站在講政治的高度，堅定不移地將圍繞中心更好服務(wù)改革發(fā)展作為審計工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把審慎評判改革發(fā)展新情況新問題作為今后審計工作必須遵守和把握的基本尺度；要摒棄消極等待、被動應(yīng)付的模糊片面認(rèn)識和故步自封、于法無據(jù)的錯誤做法，正確處理依法審計與實(shí)事求是的關(guān)系，既始終堅持依法審計，對觸碰“底線”、“紅線”、“高壓線”的問題，堅決依法查處、絕不放過，又歷史、全面、客觀地看待改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，堅持以是否符合改革發(fā)展方向作為分析判斷的標(biāo)準(zhǔn)，具體情況具體分析。

（二）健全制度，做到科學(xué)執(zhí)審。堅持客觀求實(shí)，包容審慎地對待改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，必須建立健全相關(guān)制度，用制度來規(guī)范、約束審計行為。孝感市審計局根據(jù)省廳《指導(dǎo)意見》及配套辦法，結(jié)合本地實(shí)際制定了《孝感審計工作圍繞中心更好服務(wù)改革發(fā)展的實(shí)施意見》及五項配套辦法。一是以制度明確審慎包容的情形。結(jié)合孝感實(shí)際，細(xì)化了《指導(dǎo)意見》應(yīng)當(dāng)客觀審慎地定性和處理的20種情形，要求審計機(jī)關(guān)和審計人員在實(shí)踐中正確區(qū)分和準(zhǔn)確把握改革創(chuàng)新舉措與現(xiàn)行制度規(guī)定、先行先試的無意過失與主觀故意的違紀(jì)違法、因體制機(jī)制及其他客觀因素導(dǎo)致的共性問題與重大違紀(jì)違法個性行為、一般性規(guī)范問題與明顯違反法律法規(guī)行為、出于公心與謀取私利等五方面的界限。二是規(guī)定了必須全面掌握情況。要求審計人員在全面了解掌握和深入分析審計發(fā)現(xiàn)問題的來龍去脈、前因后果的基礎(chǔ)上，著重從“三個維度”進(jìn)行考量，即：主觀上看動機(jī)，是否出于公心、為了發(fā)展，有無謀取私利和違反法紀(jì)的主觀故意；客觀上看程序，是否堅持科學(xué)民主決策，是集體研究決定還是個人獨(dú)斷專行；總體上看結(jié)果，是否造成嚴(yán)重后果和社會影響，有無積極采取措施補(bǔ)救。三是規(guī)定了審慎包容處理的程序。針對需要審慎評判的容錯審計事項，審計組要遵循“精準(zhǔn)審計、逐級把關(guān)、集體審定”的程序，填寫《提請審慎評判審計事項的報告》，并按審計準(zhǔn)則要求做好有關(guān)取證和底稿記錄，依程序開展審計組討論、報告分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)、提請審計業(yè)務(wù)辦公會議審定。

（三）審慎處理，客觀分析做出決定。對審計查出的需要審慎包容的違紀(jì)違規(guī)問題，我們牢牢把握前述“五個邊界尺度”、“三個維度”，堅持集體研究、決策，做到具體問題具體分析。一是審慎定性。如在扶貧資金審計中，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）變“規(guī)定程序”為村民“自主決策程序”，村鎮(zhèn)道路、小型種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項目、農(nóng)村農(nóng)田邊溝整理、垃圾治理等扶貧項目未聘專業(yè)規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，而是根據(jù)村民大會的意見，實(shí)行一事一議，因地制宜地規(guī)劃和設(shè)計；對一些分散的較小的扶貧項目，不走招投標(biāo)程序，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）采取競爭磋商的機(jī)制，確定工程承包人。對于這種在特定背景條件下，基層村鎮(zhèn)為按期完成脫貧任務(wù)，采取一些措施與相關(guān)規(guī)定不盡一致的情況，我們著眼于保護(hù)基層干部投身精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)的積極性，提高項目建設(shè)效率，加快項目推進(jìn)，對其行為指出問題，要求今后必須規(guī)范，一般不作為違紀(jì)定性。二是客觀評判。如某單位公務(wù)用車費(fèi)用超年初預(yù)算較多，審計業(yè)務(wù)辦公會議審定時，結(jié)合被審計單位反饋意見，認(rèn)為該局現(xiàn)在因職能加強(qiáng)，接受檢查和下基層檢查、督查的事項增多，導(dǎo)致公務(wù)用車費(fèi)用偏高，情況屬實(shí)，最終集體決定不將此作為違紀(jì)問題。三是區(qū)別對待。如在對某社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，延伸調(diào)查發(fā)現(xiàn)某中型國有企業(yè)經(jīng)營困難，該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)要求，改按當(dāng)?shù)厣夏曷毠と司べY總額60%的政策低限調(diào)整了社保繳費(fèi)基數(shù)且跨年拖欠繳費(fèi)；該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的上級主管部門人員把握政策不到位，對相近但不屬于特殊工種的人員予以審批、辦理了提前退休手續(xù)。審計詳細(xì)了解企業(yè)發(fā)展實(shí)際和被審計單位情況，充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景，問題確實(shí)無法整改糾正，又綜合考慮社會穩(wěn)定和諧等因素，采取審計機(jī)關(guān)工作約談方式，通過談話提醒，促使被審計單位和主管部門今后嚴(yán)把政策審核關(guān)，切實(shí)改進(jìn)工作，避免類似問題再次發(fā)生。該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其上級主管部門表示誠懇接受、立行立改。最后，沒有將其作為違規(guī)問題反映。四是引導(dǎo)整改。對于審慎包容的違紀(jì)違規(guī)問題，我們堅持容錯，但并沒有漠視、放縱違紀(jì)違規(guī)行為。相反地，更要讓審計對象認(rèn)識到問題的危害性，并自覺總結(jié)教訓(xùn)、糾偏航向、健全制度機(jī)制，防范更大風(fēng)險，從而做到干凈干事、干事有為。為此，我們堅持依法依規(guī)開展審計查證，按規(guī)范編寫取證筆錄，小組內(nèi)討論分析、提出建議；審計組所在部門負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)召集專門會議進(jìn)行審議，明確是否符合容錯原則，需要容錯的提出申請并提交審計業(yè)務(wù)辦公會議審定；審計機(jī)關(guān)召集審計業(yè)務(wù)辦公會議集體審定時，做出容錯決定要詳細(xì)載入會議紀(jì)要；審計機(jī)關(guān)下達(dá)審計報告或?qū)徲嫑Q定前，審計組或有關(guān)部門要提醒被審計單位及時總結(jié)教訓(xùn)、整改糾正到位，防止屢審屢犯、小違規(guī)違紀(jì)釀成嚴(yán)重違紀(jì)違法大問題。

二、問題與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國改革開放進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨很多新情況、新問題，審計機(jī)關(guān)和審計人員要提高站位、勇于擔(dān)當(dāng)、客觀求實(shí)，在依法履職中為改革者助威，推動改革開放深化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但是，審計機(jī)關(guān)尤其是市縣審計機(jī)關(guān)還不同程度地存在政治站位不高、服務(wù)意識不強(qiáng)、擔(dān)當(dāng)精神缺乏、體制機(jī)制不完善等問題，亟待解決。

（一）站位不高，認(rèn)識不到位或存在偏差。主要存在四種錯誤認(rèn)識。一是事不關(guān)己。一些審計人員錯誤地認(rèn)為，中央和省委、市委制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》等文件和有關(guān)辦法，對審計工作沒有太大的指導(dǎo)性。他們認(rèn)為，這些文件及辦法主要是為了解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場、有關(guān)改革任務(wù)承擔(dān)部門不作為、慢作為、亂作為等問題，審計部門是專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，與審計關(guān)系不大。二是觀望避險。黨的十八大以來，黨中央將全面從嚴(yán)治黨提升到極其重要的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)了對黨員干部的制度約束和追責(zé)問責(zé)。少數(shù)審計干部以此為借口，揣著“多干多錯，少干少錯，不干不錯”的心態(tài)，庸政、懶政、怠政現(xiàn)象一定程度存在。在《指導(dǎo)意見》出臺后一段時間，少數(shù)地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部希望其他地方先行先試，不愿意第一個“吃螃蟹”，在執(zhí)行上“慢半拍”。三是理解不深。一些審計人員乃至領(lǐng)導(dǎo)干部片面地將審慎包容理解為從寬處理，將很多問題都往《指導(dǎo)意見》“二十條”上靠、扯。如國務(wù)院和地方各級政府一直以來強(qiáng)調(diào)財政資金統(tǒng)籌、涉農(nóng)扶貧資金整合，但少數(shù)審計對象將擠占、截留、挪用到戶補(bǔ)助資金、社保資金、扶貧涉農(nóng)資金等嚴(yán)重違紀(jì)行為都?xì)w結(jié)為所謂的“搞整合”。審計人員面臨這些問題時，由于學(xué)習(xí)理解不深不透，有時理不直、氣不壯，甚至還幫審計對象開脫、說情。四是置身事外。部分審計工作人員認(rèn)為，他們的責(zé)任就是依據(jù)財經(jīng)法律法規(guī)查問題，至于審計容錯、審慎包容處理，是領(lǐng)導(dǎo)層面考慮的事項。因而他們在審計執(zhí)法時，簡單機(jī)械、照抄照搬法律法規(guī)條款，不去主動了解和分析問題產(chǎn)生的背景、原因以及導(dǎo)致的結(jié)果，不耐心聽取審計對象的說明和解釋，等著由分管領(lǐng)導(dǎo)提出或者審計業(yè)務(wù)辦公會議決定，消極、被動應(yīng)對。

（二）開展調(diào)查分析不夠，執(zhí)行中缺乏主動意識。一是主動調(diào)查、開展關(guān)聯(lián)分析不夠。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。審計審慎包容，沒有充分的調(diào)查分析，就不可能正確運(yùn)用和做到“三個區(qū)分開來”。實(shí)際工作中，很多審計人員不僅要熟練地運(yùn)用法律法規(guī)“會查”問題，更要本著“三個有利于”的原則，實(shí)事求是地判斷問題。二是充分聽取意見不夠，具體問題具體分析不夠。審計人員在依法履行審計監(jiān)督職責(zé)時，面對查出的違紀(jì)違規(guī)問題，應(yīng)該按照文明審計的要求，多聽取審計對象的說明和解釋。但很多審計人員習(xí)慣以監(jiān)督者自居、簡單機(jī)械執(zhí)法，不認(rèn)真聽取和采信審計對象關(guān)于問題產(chǎn)生的客觀環(huán)境、條件、原因的說明；不愿考慮審計對象輕微違紀(jì)違規(guī)，但有利改革推進(jìn)、事業(yè)發(fā)展、企業(yè)壯大、項目進(jìn)展加快，以及在問題發(fā)生后已糾正，或者未造成損失、影響、危害，或者采取了有利措施盡量挽回?fù)p失和避免更大損失、重大影響等等因素。三是簡單機(jī)械執(zhí)行，缺乏融會貫通、創(chuàng)造性理解和運(yùn)用?！叭齻€區(qū)分開來”和《指導(dǎo)意見》為審計機(jī)關(guān)處理審計對象在改革發(fā)展過程中的錯誤和失誤提供了原則規(guī)定和相對標(biāo)準(zhǔn)。但有的審計人員局限于個人站位角度、認(rèn)識水準(zhǔn)、職業(yè)判斷能力，簡單照搬《指導(dǎo)意見》“20條”，不加區(qū)分、判斷；少數(shù)審計人員擔(dān)心按照容錯機(jī)制減輕或免于處理審計對象的違規(guī)違紀(jì)行為，會給自己帶來被“問責(zé)”風(fēng)險，因而不愿主動向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)提出審慎包容建議；極少數(shù)審計人員打著審慎包容的幌子，出于私心雜念，選擇性審計、選擇性處理。

（三）制度機(jī)制不完善，亟待建立健全完善。當(dāng)前，市、縣審計機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)“三個區(qū)分開來”和《指導(dǎo)意見》，政治站位高，實(shí)行審慎包容行動積極，均進(jìn)行了有益的探索，并制定了相關(guān)辦法或?qū)嵤┓桨福艿礁鞯攸h政領(lǐng)導(dǎo)和審計對象的高度評價，社會反響很好。但總體來看，各地關(guān)于審計審慎包容的決定權(quán)限、決定程序、是否記錄留痕、是否進(jìn)入審計報告和審計檔案等規(guī)定和實(shí)際操作不盡相同。大致有四種模式。一是將審慎包容的建議權(quán)放在審計組，由審計組長或者主審人員決定，審慎包容的事項不進(jìn)入審計組向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)提交的審計報告，相關(guān)底稿記錄和審計取證不做記載。二是將建議權(quán)放到審計組所在部門，由審計組所在部門負(fù)責(zé)人決定，不進(jìn)入審計組提交審計機(jī)關(guān)的審計報告，但記入相關(guān)審計底稿記錄和審計取證筆錄。三是將建議權(quán)放在分管領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)入審計組提交審計機(jī)關(guān)的審計報告，由分管審計業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或者審計機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)決定。四是將審慎包容的決定權(quán)統(tǒng)一收歸審計機(jī)關(guān)審計業(yè)務(wù)辦公會議，由審計組提出申請，報分管領(lǐng)導(dǎo)審核，交審計業(yè)務(wù)辦公會議集中審定，全程留痕做好記錄。因為前三種模式不能真實(shí)記載審計事項，不利于審計機(jī)關(guān)內(nèi)部控制審計權(quán)力、防止權(quán)力濫用，不利于歷史地、辯證地反映審計決策全過程，不利于審計工作在激勵、保護(hù)審計對象擔(dān)當(dāng)有為、干事有為的同時保護(hù)審計干部，筆者傾向于第四種管理模式，孝感市審計局就是這種模式。

三、建議和對策

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，讓廣大審計人員提高站位，形成思想自覺。在履行審計監(jiān)督職責(zé)的同時，全體審計人員有責(zé)任、有義務(wù)，也有能力監(jiān)督檢查、促進(jìn)審計對象合法、科學(xué)、高效履職盡責(zé)，糾正不作為、慢作為、亂作為，更可以通過審計發(fā)現(xiàn)是否存在法律法規(guī)政策滯后妨礙或制約廣大干部實(shí)施改革創(chuàng)新探索的問題，可以辯證區(qū)分廣大干部在履職過程中是否存在故意為之、謀取私利情況，可以辯證看待在推進(jìn)重大工程、重要工作、重要改革過程中有的干部為加速工程、工作、改革推進(jìn)，采取超常規(guī)舉措帶來的損失、影響、危害等情形，從而以“獨(dú)立、客觀”第三者特有的視角為敢于探索、敢于擔(dān)當(dāng)、敢于攻堅的干部撐腰壯膽、搖旗吶喊，甚至為他們申辯、解釋、正名。

（二）進(jìn)一步加以引導(dǎo)，讓廣大審計人員全面依法審計，主動、規(guī)范開展審計審慎包容工作。審計審慎包容需要廣大審計人員依法、規(guī)范進(jìn)行。審計人員應(yīng)嚴(yán)格依法審計，在憲法和審計法賦予的職責(zé)范圍內(nèi)，認(rèn)真開展審前調(diào)查，制定審計工作方案或?qū)嵤┓桨福谌鎸徲嫷幕A(chǔ)上，突出審計監(jiān)督重點(diǎn)，揭示審計對象可能存在的重大違法違規(guī)問題和制度缺陷、管理漏洞。審計審慎包容要全面深入分析。審計人員要認(rèn)真、全面、客觀地聽取審計對象的說明和解釋，要敏銳感知、全面評估審計發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的背景、原因、相關(guān)人員責(zé)任及具體劃分。審計人員還要按照“三個區(qū)分開來”，辯證區(qū)分，抽絲剝繭，去偽存真，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從而判斷和提出是否存在需要審慎包容的人和事（行為）。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化審計自身建設(shè)，讓審計機(jī)關(guān)和審計人員提升審計審慎包容的能力水平。當(dāng)前，市縣審計機(jī)關(guān)普遍存在人員少、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、年齡老化、計算機(jī)審計能力不足等困難和問題。因此，必須盡快充實(shí)審計人員，加強(qiáng)審計信息化建設(shè)，加強(qiáng)審計大數(shù)據(jù)積累，加強(qiáng)審計人員能力培訓(xùn)，加強(qiáng)審計人員廉政建設(shè)，通過“審計精神立身、創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、自身建設(shè)立信”，使審計審慎包容工作精準(zhǔn)、高效、有效。

（四）進(jìn)一步健全制度機(jī)制，規(guī)范審計審慎包容行為，讓審計工作能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，審計機(jī)關(guān)需要建立健全制度約束權(quán)力。建議審計署或?qū)徲嫃d制定《審計機(jī)關(guān)堅持“三個區(qū)分開來”實(shí)行審計審慎包容工作的規(guī)定》，明確必需的過程環(huán)節(jié)、提出和審議程序、審定或決定機(jī)制、如何正確存檔等。另一方面，審計機(jī)關(guān)需要建立制度鼓勵審計人員主動、正確開展審慎包容。上一級審計機(jī)關(guān)應(yīng)把審計審慎包容工作納入對下一級審計機(jī)關(guān)和審計人員的績效考核范圍，下一級審計機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人向上一級審計機(jī)關(guān)年度述職述廉時要同步報告審計審慎包容工作開展情況。審計機(jī)關(guān)還要探索建立對審計人員的容錯保護(hù)制度。由于審計審慎包容工作具有一定的風(fēng)險，為了讓基層審計機(jī)關(guān)和審計人員放下思想包袱，有必要探索建立對審計機(jī)關(guān)和審計人員的相關(guān)保護(hù)制度，讓審計人員無后顧之憂。

圖片新聞

近日，當(dāng)陽市審計局赴宜都民生資金大數(shù)據(jù)審計臨時黨小組召開“學(xué)先進(jìn)、找差距、爭作為”主題黨日活動，學(xué)習(xí)先進(jìn)典型黃群、宋月才、姜開斌及王繼才同志事跡，對照先進(jìn)找差距，開展黨員公開承諾。此次臨時黨小組與局機(jī)關(guān)黨支部同步開展活動，做到黨組織建設(shè)、黨員教育活動全覆蓋、無盲點(diǎn)。

（易玉瑤 攝影報道）