中美新材料產(chǎn)業(yè)政策體系之比較

李丹 肖勁松

新材料是國際競爭的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，是決定一國高端制造及國防安全的關(guān)鍵因素。本文從財(cái)稅政策、研發(fā)體系、知識產(chǎn)權(quán)和專利標(biāo)準(zhǔn)、人才、貿(mào)易等方面，對比中美新材料產(chǎn)業(yè)政策，提出了進(jìn)一步完善我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的建議。

美國新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策可追溯到克林頓時期。1991年，美國政府提出首份國家關(guān)鍵技術(shù)報(bào)告，新材料居于影響國家經(jīng)濟(jì)繁榮和安全的6大類關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域之首。近年來，為鞏固其優(yōu)勢地位，美國不斷出臺大量政策措施，形成較為完善的政策體系。而我國已形成以新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展折子工程為抓手，各部門協(xié)同配合、國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家咨詢委員會提供決策支撐的工作體系。但也要看到，我國新材料產(chǎn)業(yè)政策總體仍待完善，政策內(nèi)容相對零散。從財(cái)稅金融政策、研發(fā)體系、知識產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、人才、貿(mào)易等方面，全面對比中美兩國新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，對于我國營造更優(yōu)的新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境，非常必要。

中美新材料產(chǎn)業(yè)政策體系比較

（一）財(cái)稅金融政策

1.直接資金支持。中美政府對新材料企業(yè)直接資金支持在數(shù)額、支持方式與使用限定、導(dǎo)向作用方面存在顯著差異。一是美國每年材料研究費(fèi)用達(dá)上千億美元，我國2017年以來新材料領(lǐng)域的財(cái)政支出僅約32億元，差距懸殊。二是美國對新材料推動計(jì)劃的撥款被分配到各個項(xiàng)目予以支持，這些項(xiàng)目通常由政府、企業(yè)和高校聯(lián)合申請，除政府資助外，企業(yè)同樣要按比例投資。我國的政府資金大部分直接撥給材料生產(chǎn)企業(yè)，由企業(yè)按照政府規(guī)定自行分配使用。三是美國政府對新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃的長期且穩(wěn)定支持代表了政府認(rèn)可，有效帶動了民間資本流向。我國政府的資金支持對金融領(lǐng)域的導(dǎo)向性作用有限，政府引導(dǎo)基金在基金運(yùn)作模式、管理方式、資金來源、退出機(jī)制方面均存在較大差異。

2.間接融資支持。中美中小新材料企業(yè)資金來源主要是自籌資金，且都存在一定程度融資困難，但兩國在商業(yè)貸款擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)投資政策方面存在顯著差異。美國中小企業(yè)自有資本占比約58%，美國小企業(yè)管理局（SBA）以貸款擔(dān)保和小企業(yè)投資公司建設(shè)等形式，把民間資本引入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，有效改善了中小新材料企業(yè)的融資環(huán)境。我國并沒有針對性地出臺新材料企業(yè)間接融資調(diào)控政策，小額貸款和政府擔(dān)保貸款機(jī)制執(zhí)行效果不佳，風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制尚不成熟，政策支撐主要通過對商業(yè)銀行出具指導(dǎo)意見、完善創(chuàng)業(yè)板和建設(shè)新三板等間接方式，來促進(jìn)中小型企業(yè)發(fā)展。

（二）研發(fā)體系

中美均形成一整套完整的新材料產(chǎn)業(yè)研發(fā)體系。美國建立了從研發(fā)到應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)化及配套服務(wù)在內(nèi)的新材料研發(fā)組織體系，尤其注重營造鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科研項(xiàng)目轉(zhuǎn)化等法律和制度環(huán)境。其中，研究機(jī)構(gòu)、孵化器和大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓辦公室、非盈利機(jī)構(gòu)和企業(yè)等各個主體分工明確而又協(xié)同有序，產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合緊密。而我國建立了以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合的新材料創(chuàng)新體系。新材料國家實(shí)驗(yàn)室、工程（技術(shù)）研究中心等在新材料產(chǎn)業(yè)化和創(chuàng)新能力建設(shè)中發(fā)揮了促進(jìn)作用，并通過國家863計(jì)劃、973計(jì)劃、國家自然科學(xué)基金等各項(xiàng)國家計(jì)劃對新材料技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化給予重點(diǎn)支持。與美國相比，我國科技體制下權(quán)力更加集中，政府以自上而下的方式制定政策、目標(biāo)與戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行效率。相比多元分散的美國聯(lián)邦資助體系，我國新材料產(chǎn)業(yè)可通過領(lǐng)導(dǎo)小組制度對項(xiàng)目進(jìn)行集中資助。

（三）知識產(chǎn)權(quán)和專利標(biāo)準(zhǔn)

中美知識產(chǎn)權(quán)在制度環(huán)境、專利申請和標(biāo)準(zhǔn)制定方面存在顯著差異。一是美國高度重視新材料知識產(chǎn)權(quán)立法工作，制度環(huán)境完善，《發(fā)明人保護(hù)法》《專利法》《商標(biāo)法》等法律法規(guī)為知識產(chǎn)權(quán)提供了充分保護(hù);美國商標(biāo)專利局在其中發(fā)揮重要作用;并建立了覆蓋國家、區(qū)域、行業(yè)、大學(xué)、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室等各層面的完整技術(shù)轉(zhuǎn)移體系。而我國近年來也意識到知識產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的重要性，但在立法、專利制度、預(yù)算分配、項(xiàng)目管理評估、產(chǎn)學(xué)研合作等方面仍有較大改善空間。二是專利申請數(shù)量和質(zhì)量方面存在差異。美國化工行業(yè)專利數(shù)量幾乎是中國相應(yīng)領(lǐng)域的三倍，特別是生物技術(shù)、制藥和高分子材料等行業(yè)的專利數(shù)量表現(xiàn)突出;而我國注重在新材料領(lǐng)域的專利布局，2016年，我國在新材料領(lǐng)域申請的專利授權(quán)數(shù)量為7636件，占中美日三國申請總量的46.3%。三是新材料領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化活動發(fā)展成熟度不同。美國新材料領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化活動全部圍繞美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會進(jìn)行，目前已有超過11000項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn);我國則是以政府為主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制，國家層面尚未整體出臺新材料標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)體系，標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量和宏觀管理體系還不完善。

（四）人才

中美均下大力度制定各種優(yōu)惠政策吸引新材料領(lǐng)域高層次人才。美國從政府、高校到企業(yè)等都提供較為積極有利的人才政策，吸引了眾多高層次人才。移民政策、外國留學(xué)生政策及國際交流與合作政策構(gòu)成了美國吸引國外科技人才的政策體系。我國依托留學(xué)人員回國創(chuàng)業(yè)啟動支持計(jì)劃、赤子計(jì)劃等項(xiàng)目加大新材料領(lǐng)域海外高層次人才引進(jìn)力度。中美兩國在高層次人才政策思維方面具有明顯差異，一是美國注重國內(nèi)培養(yǎng)和國外引進(jìn)相結(jié)合，中國偏重國外引進(jìn)而弱化國內(nèi)自主培養(yǎng);二是美國重視潛在或未來高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，而中國偏重對現(xiàn)有人才的吸引與支持;三是美國對高層次人才實(shí)施高額經(jīng)濟(jì)資助、營造良好的科研環(huán)境及提供一流的科研平臺，而中國偏重經(jīng)濟(jì)激勵和權(quán)力誘惑而弱化學(xué)術(shù)土壤的培育及科研條件支持。

（五）貿(mào)易

美國從國內(nèi)和國際兩個層面建立起全面、復(fù)雜的單邊和多邊出口管制體系?！冻隹诠芾矸ā贰冻隹诠芾?xiàng)l例》《商業(yè)管制清單》等法律、法規(guī)及規(guī)則構(gòu)成美國完整的出口管理制度，這使得美國能夠熟練運(yùn)用各種措施實(shí)施貿(mào)易保護(hù)。而我國由于新材料產(chǎn)業(yè)整體處于中低端，部分高端關(guān)鍵材料仍依賴進(jìn)口，對新材料領(lǐng)域的凈出口貿(mào)易更多是應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦。

對完善中國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的啟示

（一）健全產(chǎn)業(yè)組織體系

一是繼續(xù)發(fā)揮國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作用，進(jìn)一步貫徹落實(shí)新材料折子工程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門新材料規(guī)劃、計(jì)劃、資金、項(xiàng)目等工作，形成工作合力。二是充分發(fā)揮國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家咨詢委員會作用，支持地方組建省級新材料領(lǐng)導(dǎo)小組。三是加強(qiáng)社會中介組織建設(shè)，在重點(diǎn)新材料領(lǐng)域建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，鼓勵地方成立新材料產(chǎn)業(yè)協(xié)會，研究籌建全國新材料產(chǎn)業(yè)協(xié)會。四是加強(qiáng)區(qū)域合作布局，支持市場需求旺盛、規(guī)模產(chǎn)業(yè)集聚、上下游產(chǎn)業(yè)鏈完善的地區(qū)建設(shè)新材料產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院。五是支持科研院所建立技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室、科研成果孵化器。力爭形成部門協(xié)同、上下聯(lián)動、支撐有力的工作體系。

（二）完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展架構(gòu)

一是產(chǎn)用銜接體系。加快建立汽車輕量化材料、稀土發(fā)光材料等上下游合作機(jī)制;研究提出生產(chǎn)應(yīng)用示范平臺、測試評價(jià)平臺的總體布局方案。二是資源共享體系。建設(shè)參數(shù)數(shù)據(jù)庫平臺、資源共享平臺，推進(jìn)企業(yè)、科研院所數(shù)據(jù)、人才、設(shè)備儀器的開放共享，開展技術(shù)交易、投融資等支撐服務(wù)。三是協(xié)同創(chuàng)新體系。建設(shè)石墨烯、輕量化材料等國家制造業(yè)創(chuàng)新中心，凝聚高等院校、研究所和產(chǎn)業(yè)部等各方面力量，推動知識、資本、人才的靈活流動和合理配置。四是統(tǒng)計(jì)體系。根據(jù)新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展新變化，建立更加科學(xué)的新材料統(tǒng)計(jì)分類，強(qiáng)化新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)測分析。五是標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)新材料技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺新材料標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)航計(jì)劃。借鑒發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)制定的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)、團(tuán)體聯(lián)盟的資源優(yōu)勢，創(chuàng)新新材料標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制，加強(qiáng)新材料標(biāo)準(zhǔn)與下游設(shè)計(jì)規(guī)范的緊密銜接，提高我國新材料標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和實(shí)施效果。六是考核評價(jià)體系。完善科研院所、國有企業(yè)的人事考核體系和政府資助項(xiàng)目的監(jiān)督評價(jià)體系，創(chuàng)造有利于新材料開發(fā)應(yīng)用、提高資金使用效果的良好氛圍。

（三）適時調(diào)整配套政策

一是創(chuàng)新財(cái)稅金融政策。探索動態(tài)調(diào)整新材料進(jìn)口減免稅目錄范圍制度，對目錄中已能實(shí)現(xiàn)國內(nèi)規(guī)模生產(chǎn)的產(chǎn)品要及時調(diào)出，不再享受稅收優(yōu)惠，或給予國內(nèi)企業(yè)同等稅收優(yōu)惠;對新材料領(lǐng)域急需且國內(nèi)不能滿足的關(guān)鍵生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)口給予稅收優(yōu)惠;發(fā)揮政府采購對新材料產(chǎn)品應(yīng)用的引導(dǎo)作用，鼓勵優(yōu)先使用首批次應(yīng)用示范目錄產(chǎn)品。二是完善研發(fā)體系，針對石墨烯、高溫合金、輕量化材料等重點(diǎn)新材料產(chǎn)品，制定中長期發(fā)展技術(shù)路線圖，并定期組織專家進(jìn)行修訂;提高材料研發(fā)投入經(jīng)費(fèi)比例。三是加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)和專利標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。完善知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)和管理制度，加強(qiáng)新材料專利申請的評估、審核，提升專利質(zhì)量;注重專利直接轉(zhuǎn)讓與專利資本化轉(zhuǎn)化相結(jié)合，探索拍賣、股權(quán)資本化等批量轉(zhuǎn)化方式，促進(jìn)完善知識產(chǎn)權(quán)向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。四是加大人才培育力度。鼓勵大型或國有企業(yè)率先建立首席材料官;高校與新材料企業(yè)聯(lián)合建立實(shí)習(xí)基地，培養(yǎng)跨學(xué)科人才。五是維護(hù)公平貿(mào)易秩序，積極應(yīng)對新材料領(lǐng)域貿(mào)易摩擦。

（作者李丹系工業(yè)和信息化部賽迪研究院原材料工業(yè)研究所新材料（稀土）研究室副主任、工程師;肖勁松系賽迪研究院原材料工業(yè)研究所所長、高級工程師）