欠發(fā)達地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老模式探析及發(fā)展困境
——以甘肅省L市為例

(廣東工業(yè)大學(xué) 廣東 廣州 510090)

目前，人口老齡化及養(yǎng)老問題已經(jīng)上升為全球性議題，并被世界各國納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略之中，成為各國政府不可回避且亟待解決的重要議題。作為世界人口大國，中國的人口老齡化問題日益凸顯，人口高齡化、空巢化老年人不斷增多。然而，隨著21世紀中國經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，老年人對社會服務(wù)的需求越來越突出，為適應(yīng)這些新變化，城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老模式應(yīng)運而生，并成為解決養(yǎng)老服務(wù)難題的一個重要途徑。

一、當前中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的局限性

家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老是中國最主要的兩種傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)方式，長期以來在解決中國養(yǎng)老問題過程中發(fā)揮了重要的作用，但受到社會進步及人們養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變等諸多因素的影響，其也慢慢衍生出現(xiàn)實局限性。

(一)家庭養(yǎng)老模式的局限性

家庭養(yǎng)老在中國是一種既古老又傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，直到1990年代，一直被視為一種最重要的養(yǎng)老模式。在現(xiàn)代化因素的影響下，傳統(tǒng)家庭式的養(yǎng)老方式正在經(jīng)歷一場前所未有的變革:一是家庭養(yǎng)老的內(nèi)容和形式出現(xiàn)了分離。隨著人們觀念的變化，人們逐漸認識到，在家養(yǎng)老不一定單純局限于家庭養(yǎng)老。二是家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。自1970年代以來，中國實行計劃生育政策，一戶家庭只生育一個孩子，產(chǎn)生了大量“獨生子女家庭”。與此同時，隨著生活水平的提高，人均壽命也不斷增高，獨生子女家庭普遍出現(xiàn)4-2-1型家庭結(jié)構(gòu)，即四個老人、兩個子女及子女的一個孩子。這種家庭結(jié)構(gòu)致使獨生子女面臨著生兒育女與照顧雙方父母的雙重重任，負擔(dān)沉重。在當代中國家庭結(jié)構(gòu)中，代際居住方式也出現(xiàn)明顯變化，即從傳統(tǒng)共居轉(zhuǎn)向現(xiàn)代式的分居，從而造成老人空巢家庭日益增多，進一步減弱了家庭養(yǎng)老的功能和效果。三是隨著現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的變化，子女不同程度地陷入了某種角色沖突，即職業(yè)角色和家庭角色的沖突。這種角色沖突和矛盾，往往使子女無暇顧家庭及兩方老人。四是老年人健康狀況不容樂觀，老年階段多為疾病高發(fā)期，患病率較高，對長期性和專業(yè)性護理服務(wù)需求日益增強，而家庭本身往往對此力所不逮。在這些因素的沖擊下，家庭養(yǎng)老功能逐漸減弱，單純家庭養(yǎng)老也不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。

(二)機構(gòu)養(yǎng)老模式的局限性

機構(gòu)養(yǎng)老模式具有一定的規(guī)模優(yōu)勢和整體效應(yīng)，它通常以適度集中的方式來實現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置，從而減輕家庭養(yǎng)老的負擔(dān)。但中國機構(gòu)養(yǎng)老卻存在諸多問題，主要表現(xiàn)為收費偏高，養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展滯后，服務(wù)類型不夠細化，而且遠離老年人熟悉的生活環(huán)境，致使老人大都缺乏“家”的感覺。其實，養(yǎng)老不僅需要物質(zhì)層面的贍養(yǎng)，更需要精神層面的慰藉，老年人的親情需求，是其他任何機構(gòu)無法代替的。

二、居家養(yǎng)老模式的現(xiàn)實可行性

2010年的第6次全國人口普查顯示，甘肅省L市60歲以上老年人口59萬，占人口總數(shù)的12.3%，其中80歲以上老年人口6.2萬，占老年人口總數(shù)9.34%，的根據(jù)國際標準，L市已經(jīng)進入了老齡化社會的行列面對快速到來的老齡社會應(yīng)對措施的研究和探索迫在眉睫[1]。中國社會學(xué)家費孝通先生曾經(jīng)指出，西方現(xiàn)代社會與中國社會的養(yǎng)老模式存在著很大的區(qū)別，西方現(xiàn)代社會是“接力”式的養(yǎng)老方式，而中國社會是“反哺”式的養(yǎng)老方式。但是不能忽視的事實是當前中國的“反哺”式養(yǎng)老方式遇到了挑戰(zhàn)：第一，反哺式養(yǎng)老是建立在小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，但是隨著中國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，小農(nóng)經(jīng)濟逐漸解體，反哺式養(yǎng)老逐漸缺少了經(jīng)濟基礎(chǔ)；第二，由于計劃生育政策的實施，中國“四二一”式的家庭結(jié)構(gòu)類型越來越多，家庭養(yǎng)老負擔(dān)愈來愈重，再加上人口流動的加劇、孝文化的缺失等因素，反哺式養(yǎng)老面臨現(xiàn)實困境，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化。

面對傳統(tǒng)養(yǎng)老模式困境，L市政府從本地實際出發(fā)，在城市社區(qū)大力發(fā)展居家養(yǎng)老。重點發(fā)揮社區(qū)的引導(dǎo)作用，加強居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，具備為老年人提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的基本條件；重視居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，逐步建立老年人活動室、老年大學(xué)、老人閱覽室和老人健身房等服務(wù)機構(gòu)；引導(dǎo)社會力量投資社會養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵民間資本投入居家養(yǎng)老服務(wù)，為居住在社區(qū)的老人提供家政服務(wù)員，并進行相應(yīng)補貼，將社區(qū)互助與提供有償服務(wù)結(jié)合起來；創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的信息化建設(shè)，發(fā)揮信息化服務(wù)平臺作用，逐步拓展居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容。力爭使居家養(yǎng)老模式由市區(qū)向縣城推進，城市向農(nóng)村延伸，全市基本建立城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使90%的老年人實現(xiàn)居家養(yǎng)老，逐步建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)城市居民的老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂。

但從整體上說，當前L市的居家養(yǎng)老服務(wù)還處在較為初級階段，根據(jù)筆者對甘肅省L市居家養(yǎng)老服務(wù)的研究發(fā)現(xiàn)當前西部欠發(fā)達城市L市的居家養(yǎng)老模式還存在著許多發(fā)展障礙，居家養(yǎng)老的實際狀況與國家的總體改革發(fā)展要求不相符，與L市人口老齡化發(fā)展趨勢不相適應(yīng)，與老年人口提高生活質(zhì)量的要求還有很大的距離。

三、L市居家養(yǎng)老模式的發(fā)展困境分析

(一)居家養(yǎng)老服務(wù)硬件條件欠缺

1.服務(wù)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)日常工作需要

從居家養(yǎng)老服務(wù)場地的角度分析，隨著近些年來城市化的加速，城市的土地成了稀缺資源，地價越來越高。L市城市建設(shè)發(fā)展較快，特別是在城市的老城區(qū)，大都為寸土寸金的黃金地段。根據(jù)筆者的走訪調(diào)查，不少社區(qū)都有開辦老年食堂、老年課堂、托老所等固定居家養(yǎng)老服務(wù)項目的打算或意向，但是地盤太緊張，房租又太貴，苦于場地的限制，難以具備足夠的空間拓展定點居家養(yǎng)老服務(wù)項目。因而當前許多社區(qū)只是利用社區(qū)活動室、社區(qū)圖書資料室甚至是擠占一下社區(qū)辦公室的空間向老年人提供一些電視、圖書、棋牌等休閑娛樂項目。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)雖然一直給市政府打報告反映場地的問題，但都是沒有相應(yīng)的解決方案。場地的缺乏是制約社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作深入開展的重要因素。從居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備來看，讓老年人休憩的涼亭等必要設(shè)施都無法提供老年服務(wù)設(shè)施的不健全，難以對老年人形成吸引力，影響了居家養(yǎng)老服務(wù)中心的有效性。

2.社區(qū)服務(wù)人員專業(yè)知識匱乏，志愿服務(wù)隊伍有待完善

L市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)性普遍不強，專業(yè)服務(wù)人員大多為城市下崗工人及農(nóng)村進城務(wù)工人員，還有一部分低齡老年人，大都從未受過專門的專業(yè)化知識和技能訓(xùn)練，缺乏必要的專業(yè)服務(wù)技能和專業(yè)素養(yǎng)。而一些經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的專職服務(wù)人員往往因待遇差而不愿意長期從事城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。同時，其他社會力量對此參與較少，即使參與其中也呈現(xiàn)出偶然性、隨意性、分散性等特點，沒有構(gòu)成一種持續(xù)、常態(tài)化的社會行為。

3.開展居家養(yǎng)老服務(wù)的財政預(yù)算和資金投入不足

當前L市的居家養(yǎng)老服務(wù)完全是政府推動的，居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要是政府的財政撥款，其次是社區(qū)服務(wù)所得的部分收入，社會捐款很少。作為西部欠發(fā)達地區(qū)的L市，地方基層財力有限，特別是作為提供具體服務(wù)的社區(qū)經(jīng)費更為欠缺。按照市政府的財政劃撥標準，每年劃撥社區(qū)3萬元用于社區(qū)服務(wù)建設(shè)，但是面對人口數(shù)量激增的老年人，資金缺口是很大的。資金來源單一、資金缺口大，導(dǎo)致許多適宜老年人的服務(wù)項目都難以開展。居家養(yǎng)老服務(wù)中心大多只能圍繞個別有安全隱患的困難老年人而開展一些防范性的保障服務(wù)，無力開展旨在提高和改善社區(qū)老年人生活質(zhì)量的多樣化、個性化服務(wù)活動。

(二)居家養(yǎng)老服務(wù)軟件體系存在較多問題

1.政府的政策支持力度不夠，很多優(yōu)惠措施難以落實

居家養(yǎng)老服務(wù)是一項公益性事業(yè)，具有很強的社會福利性質(zhì)，沒有政府的大力支持，僅僅靠市場機制運行是難以持久開展下去的。一方面雖然政府頒布了有關(guān)居家養(yǎng)老的文件政策，但是當前缺少推進居家養(yǎng)老服務(wù)的政府配套措施，政策的操作性差。當前一些居家養(yǎng)老服務(wù)中心的資金經(jīng)常不能按時到位，另外，由于當前居家養(yǎng)老的行政化色彩濃，社會參與度低，對社會團體培育、發(fā)展、專職崗位人員配備方面政府缺乏關(guān)注，對社會團體參與居家養(yǎng)老服務(wù)的各項優(yōu)惠措施和政策支持都難以落實。

2.傳統(tǒng)社會觀念對居家養(yǎng)老發(fā)展存在制約

從老人的角度看，“養(yǎng)兒防老”是中國人幾千年來的一貫傳統(tǒng)，作為一種文化體系，家庭養(yǎng)老具有一定的穩(wěn)定性，對社會化養(yǎng)老還有很多的疑慮。一方面是由于老年人傳統(tǒng)的“重積累、輕消費，重子孫，輕自身，重物質(zhì)生存、輕精神享受”消費觀念導(dǎo)致自費購買所需養(yǎng)老服務(wù)的意識還沒有建立；另一方面一些居家老人長期脫離社會，再加上社會上欺騙行為增加，造成老人對社會產(chǎn)生了很強的不信任感，對居家養(yǎng)老的上門服務(wù)多有顧慮，甚至不愿意接受居家養(yǎng)老服務(wù)。從居家養(yǎng)老服務(wù)人員的角度分析，受傳統(tǒng)世俗觀念影響，服侍老年人是臟累、低人一等的工作，根據(jù)筆者對居家養(yǎng)老服務(wù)人員的調(diào)查，居家養(yǎng)老服務(wù)人員對本行業(yè)缺乏認同感，不是被逼無奈大多不愿意從事為老服務(wù)工作，一些下崗人員寧愿待業(yè)也不應(yīng)聘居家養(yǎng)老服務(wù)工作。從政府的角度，對居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳也不到位，制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3.居家養(yǎng)老市場運作機制尚未形成

由于我國居家養(yǎng)老服務(wù)還處于探索階段，近年來居家養(yǎng)老服務(wù)主要是由政府扶持推動的，無論是服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、機制制定等宏觀方面，還是具體的人員配備、服務(wù)項目開展等微觀方面都是由政府來完成[2]。這種行政主導(dǎo)的居家養(yǎng)老模式在短期內(nèi)效果明顯，但是從長遠的角度不可避免會出現(xiàn)資金緊張、服務(wù)內(nèi)容單一、政府責(zé)任錯位、社會參與度低等不良后果，最終影響居家養(yǎng)老的深入與可持續(xù)發(fā)展。隨著老齡化趨勢的發(fā)展，政府的養(yǎng)老壓力也會越來越嚴重，未來的居家養(yǎng)老不能由政府完全包辦，必須調(diào)動社會各方面的力量共同參與。在市場經(jīng)濟條件下，社會服務(wù)機構(gòu)作為自負盈虧的經(jīng)濟體，開展居家養(yǎng)老服務(wù)必然要獲得經(jīng)濟利益，因而按照市場原則在一定程度上朝商業(yè)化發(fā)展是居家養(yǎng)老的未來出路。

四、解決社區(qū)居家養(yǎng)老問題的對策

(一)建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的社會、家庭和個人協(xié)調(diào)聯(lián)動的社區(qū)居家養(yǎng)老體系

目前，中國城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基本上采取政府主導(dǎo)、社會力量為補充的綜合性養(yǎng)老模式。有學(xué)者指出:“在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括地方政府、各種社區(qū)組織、非政府機構(gòu)以及公民個人在內(nèi)的多個決策中心。通過他們之間的協(xié)商合作，形成一種主體多元的社區(qū)治理體系，共同參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。[3]”由政府主導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，可以有效發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，充分調(diào)動社會上的各種力量和資源，迅速形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)條件和組織制度保障，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的順利推進奠定堅實基礎(chǔ)。雖然政府主導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有明顯優(yōu)勢，但政府主導(dǎo)并非意味著包攬社會居家養(yǎng)老的所有責(zé)任。目前，對政府承擔(dān)城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主導(dǎo)責(zé)任還存在一定誤區(qū)，政府部門在其中承擔(dān)了許多不便承擔(dān)、不應(yīng)承擔(dān)和不易承擔(dān)的責(zé)任，在一定程度上會造成政府責(zé)任的“越位”和“缺位”，即政府有時會超越其權(quán)責(zé)，有時又未能履行好應(yīng)盡之責(zé)。這不僅削弱了社區(qū)居家養(yǎng)老自身的成長和發(fā)展，而且會阻礙社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的順利發(fā)展。因此，首要是明確政府的主導(dǎo)責(zé)任，使政府有效行使管理、規(guī)劃、推進、監(jiān)督等宏觀調(diào)控職能，同時，大力發(fā)揮社會、家庭和個人的功能與作用?？梢哉f，建構(gòu)一種政府、社會、家庭和個人協(xié)調(diào)聯(lián)動的社區(qū)居家養(yǎng)老模式，既是城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然選擇，也是確保城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和諧發(fā)展的重要保證。

(二)建立一支專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍

社會養(yǎng)老體系的良性發(fā)展必然需要既具備社會工作、心理學(xué)等社會知識又具備老年保健、老年養(yǎng)生、康復(fù)等老年學(xué)知識的管理和服務(wù)人員[4]。但是由于傳統(tǒng)思想、工資待遇、發(fā)展空間、社會地位等原因，當前居家養(yǎng)老服務(wù)人員的文化程度較低，工作責(zé)任感差，專業(yè)素養(yǎng)缺乏，難以適應(yīng)居家養(yǎng)老發(fā)展的需要。為了使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)更好地滿足不同層次的需求，需要引進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性人才[5]。同時，要為志愿者提供必要的專業(yè)技能培訓(xùn)，從中選取和培養(yǎng)服務(wù)骨干，帶動志愿者服務(wù)隊伍逐漸走向?qū)I(yè)化。具體來說，一方面，應(yīng)對服務(wù)人員按不同的專業(yè)要求進行業(yè)務(wù)知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)，為社區(qū)培養(yǎng)高學(xué)歷、高素質(zhì)、專業(yè)化的人才，同時從相關(guān)專業(yè)院校選用具有醫(yī)療護理、保健及相關(guān)管理知識的大中專畢業(yè)生充實城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員隊伍，實施職業(yè)資格等級的聘用和考核制度，做到持證上崗，全面提高服務(wù)人員的專業(yè)化水平與綜合素質(zhì);另一方面，積極鼓勵兼職人員和志愿服務(wù)者參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，并對其進行規(guī)范化管理。通常情況下，志愿者服務(wù)具有無償性，故在服務(wù)隊伍的建立方面重點是鼓勵社區(qū)青年及在校大中專學(xué)生加入社區(qū)志愿者隊伍。

(三)建立居家養(yǎng)老服務(wù)效果的評價機制。

首先，建立老年人養(yǎng)老需求評估機制，保證政府的補貼資金真正用到老人身上，發(fā)揮資金的最大效益，避免項目不適合老人需求而導(dǎo)致的資源浪費；其次，要建立老年人服務(wù)質(zhì)量評估機制，針對老年人的服務(wù)過程和效果進行質(zhì)量評估，并且將質(zhì)量評估的結(jié)果作為居家養(yǎng)老服務(wù)中心激勵機制的重要組成部分；最后，改變上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查制度，建立第三方的評估機構(gòu)?？梢越梃b發(fā)達國家的經(jīng)驗，鼓勵社會組織參與評估，逐步實現(xiàn)評估的職業(yè)性，力爭實現(xiàn)評估的公平和透明，增強評估的有效性和說服力。

目前，居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段，居家養(yǎng)老將極大滿足老年人的養(yǎng)老需求，是解決老齡化問題有效方法。在今后的工作中，我們要大力發(fā)展居家養(yǎng)老，是養(yǎng)老問題得以有效解決，也使且欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老問題不再成為制約社會發(fā)展的因素之一。